Особливості застосування адміністративних покарань в зарубіжних країнах

Ні в одній з країн Західної Європи та Північної Америки немає консолідованого законодавчого акту про адміністративну відповідальність, адміністративні правопорушення або адміністративних покараннях, подібного КоАП РФ. Такі акти діють тільки в постсоціалістичних державах, причому в Болгарії, Латвії, Литві, Польщі, Сербії, Словенії та Хорватії вони були прийняті ще в період соціалістичного розвитку, а потім зазнали суттєвих змін.

У деяких країнах (Бельгія, Нідерланди, Німеччина, Франція) питання призначення адміністративних покарань вирішуються в ряді галузевих законів. У Німеччині, наприклад, законодавство про адміністративну відповідальність включає сотні федеральних і регіональних законів, що визначають адміністративні проступки і відповідальність за їх вчинення. У Бельгії та Франції ряд питань адміністративних правопорушень вирішується Державною радою (вищим органом адміністративної юстиції) [1]. У багатьох країнах інститути, віднесені російськими законами до адміністративної відповідальності, регламентуються кримінальним законодавством.[1]

У зарубіжних державах Європи та Північної Америки традиційно вважалося, що заходами примусового впливу на правопорушника можуть бути, з одного боку, кримінальні покарання, диференціюються залежно від ступеня суспільної небезпеки скоєного і особи злочинця, а з іншого - цивільно-правові стягнення, покликані компенсувати заподіяний шкоду. Однак такі фактори, як розширення сфер державного регулювання в XX ст. і необхідність підвищення ефективності заходів впливу, привели до передачі частини функцій суду за призначенням покарань адміністративним органам. В даний час адміністративні покарання, як і інші заходи адміністративного примусу, застосовуються всюди в різних сферах державного управління, зокрема у сферах митного, імміграційного, торговельного, транспортного регулювання, регулювання рибальства та охорони лісового господарства.

У країнах континентальної правової сім'ї адміністративні покарання називаються, як правило, адміністративними санкціями (sanctiones administratives, sanciones administrativas). Ними визнаються або самі адміністративні покарання, або частину адміністративного рішення, в якій вони встановлюються.

Так, Конституційний суд Іспанії вказує, що адміністративні санкції містяться в адміністративному рішенні, прийнятому з репресивною метою, обмежують права і заснованому на попередньої негативній оцінці поведінки [2]. З погляду іспанського вченого Е. Гамеро Касадо, адміністративні санкції тотожні адміністративним покаранням і являють собою "позбавлення, обмеження або відстрочку реалізації певних прав або юридичних привілеїв особи, відповідальної за правопорушення, точніше реакцію - покарання - за його здійснення" [3]. Аргентинська дослідниця В. Лопес Агуєр зазначає, що адміністративна санкція - акт адміністрації, прийнятий у відповідь на шкідливе діяння; це наслідок порушення особою обов'язку, покладеного на нього правовою нормою [4].[2][3][4]

Зустрічається й інший підхід до визначення адміністративних покарань, коли адміністративні санкції ототожнюються з заходами адміністративного примусу.

Наприклад, румунський дослідник Олена Міхаела Фодор санкціями вважає всі заходи, які застосовуються у разі недотримання закону, незалежно від того, мають вони наказательной, превентивний або відновлювальний характер [5].[5]

У країнах Європи (за винятком Австрії та Італії) адміністративні санкції можуть накладатися не тільки на фізичних, а й на юридичних осіб. Основним адміністративним покаранням є штраф. У Німеччині та Португалії в якості додаткових заходів впливу можуть бути призначені конфіскація або оплатне вилучення майна порушника. Як правило, заборонено застосування позбавлення волі в якості адміністративного стягнення. Так, в Іспанії відповідно до ч. 3 ст. 25 Конституція 1978 адміністративна відповідальність не може включати санкції, прямо або побічно призводять до позбавлення волі. У Франції Конституційна рада встановила, що адміністративні установи не повинні накладати стягнення, пов'язані з позбавленням волі і, крім того, адміністративні санкції не повинні порушувати конституційні гарантії прав і свобод громадян. З усіх країн Західної Європи лише в Австрії та Швейцарії допускається короткочасне позбавлення волі в якості адміністративного покарання.

У країнах Західної Європи юридичні особи виступають також суб'єктами кримінальної відповідальності.

У країнах англосаксонської правової сім'ї для позначення адміністративного покарання частіше використовується поняття "адміністративні стягнення" (administrative penalties). Адміністративними стягненнями іменуються заходи адміністративного примусу, що накладалися в позасудовому порядку адміністративними органами або їх посадовими особами. Як правило, відповідні повноваження надаються органам, що здійснюють регулювання у визначеній сфері управління, у тому числі нормативно-правове регулювання, контроль, нагляд і надання публічних послуг.

Так, Австралійська комісія з правової реформи визначила адміністративні санкції як санкції, що накладаються регулюючим органом або правоприменителем без участі суду чи адміністративного трибуналу [6].[6]

У країнах англосаксонської правової сім'ї адміністративними стягненнями поряд з головним - штрафом - є також попередження, заборони (здійснення певної діяльності, керування транспортним засобом, отримання фінансової допомоги від держави та ін.), Призупинення або відкликання дозволів та ліцензій.

Адміністративні санкції по суті наближаються до кримінальних покарань, але є по відношенню до них альтернативними заходами державного впливу. Чіткої концептуальної основи, що дозволяє розмежувати кримінальні та адміністративні покарання, в більшості зарубіжних країн немає. Не розроблено і загальноприйняті доктринальні підходи до виділення адміністративних правопорушень.

При виявленні адміністративних покарань часто застосовуються формальні критерії:

  • • форма їх правового закріплення;
  • • орган, уповноважений їх призначати.

Вважається, що на відміну від кримінальних покарань, які встановлюються тільки законом, адміністративні стягнення можуть визначатися як галузевими законами, які регулюють певну сферу діяльності, так і регламентами, прийнятими на основі закону. Адміністративні стягнення призначаються не судами, а регулятивними органами та їх посадовими особами.

Відмежовуються адміністративні покарання і від інших некримінальних стягнень. З погляду іспанської адміністративно-правової науки головною характерною рисою, що відрізняє адміністративні санкції від інших примусових заходів, є їх репресивний характер. Хоча обмежувати права громадян можуть різні заходи адміністративного примусу, серед заходів, альтернативних кримінальних покарань, тільки адміністративні санкції мають на меті покарати правопорушника. Інші примусові заходи спрямовані на інші цілі - мотивувати виконання закону, компенсувати заподіяну шкоду або попередити правопорушення [7].[7]

У багатьох країнах вважається, що застосування адміністративних покарань дає певні переваги більш ефективного підтримання режиму законності: адміністративні покарання накладаються фахівцями в питаннях управління та правозастосування; їх використання розширює можливості відшкодування шкоди, заподіяної суспільству деліктами; передбачаються більш гнучкі і спеціалізовані і, отже, більш адекватні в умовах конкретної ситуації процедури [8].[8]

Довгий час практика адміністративних органів за призначенням адміністративних покарань не мала чіткої законодавчої або доктринальної основи, так як вона не вкладалася в систему, встановлену класичними принципами теорії поділу влади.

Так, у США нормотворчі повноваження традиційно надавалися лише законодавчим органам, а повноваження з вирішення спорів - тільки судам. Лише в міру створення в кінці XIX ст. незалежних агентств і поширення окремих елементів їхнього статусу на виконавчі департаменти в XX ст. адміністративні установи отримали право визначення статусу приватних осіб, у тому числі повноваження по призначенню адміністративних стягнень.

У 1909 р Конгрес визнав право незалежних агентств накладати адміністративні стягнення за порушення правил навігації, що в тому ж році було підтверджено і Верховним судом США [9].[9]

У 1935 р Верховний суд США у справі Humphrey's Executor v. United States підтвердив, що Федеральна торгова комісія як незалежне агентство має право здійснювати адміністративне нормотворчість і квазисудебного діяльність.

У Франції тільки в кінці XX ст. було визнано право адміністративних установ встановлювати адміністративні санкції. У 1989 р Конституційна рада Франції заявив, що накладення адміністративних санкцій адміністративними органами не порушує принципу поділу влади, але при цьому звернув увагу на обмежений характер делегування адміністративним органам функцій судового характеру.

Отже, в даний час адміністративні покарання в зарубіжних країнах накладаються адміністративними органами, які на відміну від судів не можуть вважатися повною мірою неупередженими. Адміністрація і регулює, і контролює, і несе відповідальність за стан законності у відповідній сфері управління. У зв'язку з цим особливого значення набувають процесуальні норми, завдання яких - гарантувати неупередженість та справедливість діяльності органів, що призначають адміністративні покарання.

У тих країнах, де адміністративні покарання встановлюються кримінальним законом, правила їх призначення визначаються нормами кримінально-процесуального законодавства. Там, де діють спеціальні закони про адміністративну відповідальність, процесуальні норми містяться, як правило, в законах про загальну публічної адміністрації (Іспанія) або про адміністративні процедури.

У країнах англосаксонської правової сім'ї зізнається, що процедура призначення адміністративних санкцій повинна відповідати принципам природного правосуддя. Для різних сфер і різних умов застосування закону можуть встановлюватися різні процедури розгляду деліктів, проте

дотримання мінімальних стандартів природного правосуддя общеобязательно.

До таких мінімальним стандартам Комісія з правової реформи Саскечевана (Канада) віднесла наступні:

  • • особа, чиї інтереси можуть бути порушені рішенням про накладення адміністративних санкцій, має бути повідомлене про порушення і розгляді справи;
  • • зацікавлена особа повинна мати право бути вислуханим;
  • • справа повинна неупереджено розглядатися незацікавленим особою [10].[10]

На основі принципів природного правосуддя встановлені процесуальні правила і в США, але там вони іменуються вимогами належної правової процедури (due process of law) і передбачають:

  • • повідомлення заінтересованої особи;
  • • проведення слухання;
  • • право зацікавлених осіб подавати докази.

При цьому закон не наказує, на якій стадії розгляду справи слід здійснювати зазначені дії.

Формула "належна правова процедура" застосовувалася ще у Великій хартії вольностей 1215, але її чіткої характеристики тоді не було дано. Належна правова процедура забезпечувала дотримання процесуальних правил при розгляді цивільних і кримінальних справ у судах.

У 1856 р Верховний суд США встановив два критерії оцінки належної правової процедури:

  • • дотримання конституційних норм;
  • • відповідність усталеним звичаям і формам процедури.

Ці критерії спочатку визнавалися загалом і статутном праві Англії, прижились в судовій практиці штатів [11].[11]

У XX ст. правила належної правової процедури були поширені на діяльність несудових органів, які приймають рішення про заходи адміністративного примусу. Верховний суд США вимагав при розгляді цих справ заслуховування сторін, неупередженого розгляду, винесення справедливого рішення [12].[12]

У країнах континентальної правової сім'ї процесуальні норми, що визначають порядок призначення адміністративних санкцій, закріплюються або в кримінальному, або в адміністративному законодавстві.

У Франції на процес призначення адміністративних покарань поширені багато принципів кримінального процесу. Так, принцип ex post facto, не допускає зворотну силу встановлює покарання акту, був закріплений ще в Декларації прав людини і громадянина 1789 р У рішенні Конституційного ради від 1982 було підтверджено поширення зазначеного принципу на дії адміністративних органів за призначенням адміністративних покарань [13 [13]]. В адміністративному юрисдикційному процесі діє також принцип пропорційності, відповідно до якого покарання має бути пропорційно скоєного правопорушення [14]. У рішенні по справі Вищої ради у аудіовізульним засобам Конституційна рада Франції ухвалив, що всі конституційні принципи, що поширюються на кримінальний процес, повинні застосовуватися і при накладенні адміністративних санкцій.[14]

В Іспанії правила призначення адміністративних покарань ґрунтується на принципах, закріплених у Законі "Про юридичний режимі публічних адміністрацій та загальному процесі" 1992 [15] При цьому виділяються матеріальні та процесуальні принципи - принципи адміністративно-наказательной влади і принципи адміністративно-наказательной процесу. Повноваження щодо призначення адміністративних санкцій повинні здійснюватися відповідно до принципів законності, недопущення зворотної сили акту, типізації, відповідальності, пропорційності, давності притягнення до відповідальності і давності виконання покарання, а також конкуренції санкцій. Так, якщо в законі не зазначено термін давності притягнення до відповідальності, то для найбільш грубих адміністративних правопорушень термін давності становить три роки, для грубих - два роки, а для легких правопорушень - шість місяців. За одне правопорушення може бути призначено або адміністративне, або кримінальне покарання. У свою чергу, процес призначення адміністративних санкцій повинен здійснюватися відповідно до принципів гарантованості процесу; прав особи, яка притягається до відповідальності; заходів забезпечення; презумпції невинності; мотивованого рішення.

У всіх країнах процедура призначення адміністративних санкцій є більш простою в порівнянні з процедурами проведення розслідування злочинів і призначення кримінальних покарань. В адміністративно-юрисдикційної процесі, як правило, немає жорстких вимог дотримання певних формальностей при порушенні адміністративної справи, їх небагато і при його розгляді. Передбачаються також скорочені процедури, зокрема в тих випадках, коли порушник не заперечує своєї провини і погоджується сплатити штраф. Усні слухання обов'язкові тільки при розгляді серйозних правопорушень. Так, у Португалії передбачаються два, а в Австрії - три варіанти скорочених процедур розгляду адміністративних справ і призначення адміністративних покарань.

У більшості держав і науковці, і практики визнають достоїнства і недоліки як кримінального, так і адміністративного процесу призначення покарань. Вважається, що ці два види юридичного процесу не повинні протиставлятися, необхідно домагатися взаємодоповнюючого, синергетичної дії заходів адміністративної та кримінальної відповідальності для покарання винних і запобігання правопорушень.

  • [1] Про поняття адміністративної юстиції та органах адміністративної юстиції в зарубіжних країнах див. Гл. 4 цього підручника.
  • [2] Tribunal Constitucional de Espana.TEC 132 / 2001de 8 de junio.
  • [3] Gamero Casado E. у Fernandez Ramos S. Manual basico administrativo. Madrid, 2005. P. 365.
  • [4] Lopez Agiiera V. Sanciones Administrativas // URL: unne.edu.ar/unnevieja/Web/cyt/cyt/2001/l-Sociales/S-031.pdf
  • [5] Fodor EM General principles of administrative sanctions in the Romanian law // Fiat Iusticia. 2007. № 1.
  • [6] Australian Law Reform Commission / Principled Regulation: Federal Civil and Administrative Penalties in Australia (Final Report). March. 2 003.
  • [7] Див. про це, наприклад: Ramirez Torrado М. L. La sanction administrativa у su diferencia con otras medidas que imponen sargas a los administrados en el contexto espanol // Revista de derecho. Barranquilla. 2007. № 27. P. 276.
  • [8] Див. про це, зокрема: Lynott D., Cullinane R. Administrative Sanctions. P. 11 // URL: cpa.ie
  • [9] Oceanic Stream Navigation Со. v. Stranaban. 214 US 320 (1909).
  • [10] Law Reform Commission of Saskatchewan. Final Report. March. 2012.
  • [11] Murray's Lessee v. Hoboken Land and Improvement Co., 59 US 272 (1856).
  • [12] Wong Yang Sung v. McGrath, 339 US 33 (1950).
  • [13] Decisio. № 155 DC. 30 Dec. Тисяча дев'ятсот вісімдесят дві.
  • [14] Decisio. № 237 DC. 30 Dec. 1987.
  • [15] Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Regimen Juridico de las Administraciones Publicas у del Procedimiento comun // Boletin Oficial del Etado. Num. 285 de 27.11.1992.
 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >