Адміністративне судочинство

У результаті вивчення даної глави студент повинен:

знати

  • • поняття адміністративного судочинства;
  • • поняття адміністративної юстиції та його основні елементи;
  • • особливості предмета адміністративного судочинства;
  • • критерії виділення категорій справ, що виникають з публічних правовідносин;
  • • підвідомчість і підсудність справ, що виникають з публічних правовідносин;
  • • процесуальні особливості розгляду та вирішення справ, що виникають з публічних правовідносин;
  • • процесуальний порядок розгляду судом справ, що виникають з публічних правовідносин;
  • • процесуальні строки у провадженні у справах, що виникають з публічних правовідносин;

вміти

  • • визначати підсудність і підвідомчість справ, що виникають з публічних правовідносин;
  • • чітко розрізняти права та обов'язки учасників провадження у справах, що виникають з публічних правовідносин;
  • • застосовувати адміністративно-процесуальні норми про терміни розгляду та вирішення справ, що виникають з публічних правовідносин;

володіти

  • • навичками складання процесуальних документів на відповідних стадіях провадження у справах, що виникають з публічних правовідносин;
  • • умінням оперувати офіційними матеріалами узагальнення судової практики по справах, що виникають з публічних правовідносин.

Поняття адміністративної юстиції та адміністративного судочинства

У багатьох державах світу адміністративна юстиція і адміністративне судочинство вважаються невід'ємними інститутами правової демократичної держави. Вони дозволяють забезпечити захист прав, свобод і законних інтересів громадян від неправомірних дій, рішень та бездіяльності органів публічної влади.

Поняття адміністративної юстиції (justice administrative) вперше було розроблено в праві Франції наприкінці XVIII ст., Коли судам, що виступили проти революційних дій, було заборонено розглядати справи за участю представників влади.

Закон від 16-24.08.1790 встановлював: "Функції судові окрем і повинні бути незмінно розмежовані від функцій адміністративних; судді не можуть, під страхом відповідальності за службовий злочин, ні яким би то не було чином порушувати діяльність адміністративних установ, ні закликати до себе адміністраторів по предмету їх функцій "[1].[1]

Спори французьких громадян з органами і службовцями публічної адміністрації стали розглядати спеціальні органи, створені в рамках виконавчої влади та уповноважені захищати громадян від свавілля з боку адміністрації. Їх діяльність і отримала назву адміністративної юстиції.

Згодом аналогічні завдання в ряді країн, у тому числі в Німеччині та Швейцарії, були покладені на органи не виконавчої, а судової влади - адміністративні суди. Розгляд адміністративних справ у цих судах набуло форми адміністративного судочинства.

В даний час поняття "адміністративна юстиція" і "адміністративне судочинство" кожна країна трактує по-своєму, з урахуванням особливостей власної системи державних органів і системи права.

В Італії поняття "адміністративна юстиція" трактується найбільш широко як діяльність будь-яких органів з контролю за адміністрацією.

У Франції адміністративної юстицією визнається діяльність спеціалізованих органів (адміністративних трибуналів, адміністративних апеляційних судів та Державної ради) з вирішення спорів, що відносяться до управлінської діяльності публічних властей.

У Німеччині адміністративна юстиція здійснюється у формі адміністративного судочинства - розгляду адміністративними судами всіх публічно-правових спорів за винятком конституційно-правових і називається адміністративним процесом.

У США до адміністративної юстиції зазвичай відносять розгляд спорів громадян з органами та посадовими особами адміністрації як у судах, так і в інших органах, що здійснюють судові функції, але судами не є, - в квазісудових органах [2].[2]

Узагальнюючи підходи до визначення адміністративної юстиції, що зустрічаються в різних країнах, можна виділити матеріально-правові, організаційні та процесуальні аспекти цього поняття.

По-перше, інститут адміністративної юстиції передбачає виділення особливої категорії адміністративних справ. Це справи, в яких однією зі сторін є суб'єкт публічної влади; оспорюється правомірність здійснення владних повноважень щодо прийняття рішень або вчинення дій чи бездіяльності.

По-друге, адміністративні справи повинен розглядати спеціально створений для цього орган - адміністративний суд або включений у виконавчу владу "квазісудовий" орган, уповноважений вирішувати адміністративні спори і не наділений виконавчо-розпорядчими повноваженнями.

По-третє, адміністративні справи повинні розглядатися в особливому порядку, відмінному від порядку розгляду конституційних, громадянських або кримінальних справ.

У Росії спроби створити адміністративну юстицію у формі адміністративного судочинства робилися неодноразово, але жодна з них так і не увінчалася успіхом.

Ні реформа Столипіна 1909, ні закони Тимчасового уряду про адміністративні суди 1917 не привели до формування органів, самостійно і незалежно від адміністративної влади розглядають в особливому порядку спори громадян з органами влади.

У радянський період до адміністративної юстиції ставилися вкрай негативно і розглядали її як інститут буржуазного права, доводить існування непримиренних протиріч між людиною і владою в експлуататорському суспільстві. Проте значущість окремих елементів адміністративної юстиції визнавалася і в Радянській державі. З 1920-х рр. неодноразово ставилося завдання судового контролю за діяльністю органів управління. З 1960-х рр. визнавалася цінність адміністративно-процесуальних норм для захисту прав людини, і в цивільно-процесуальному законодавстві з'явилися норми, що визначають порядок розгляду справ, що виникають з адміністративно-правових правовідносин [3].[3]

У Російській Федерації не заперечується особлива цінність адміністративної юстиції та адміністративного судочинства для захисту прав громадян та забезпечення ефективного функціонування держави. Частина 2 ст. 118 Конституції РФ закріпила існування адміністративного судочинства, визначивши, що судова влада здійснюється за допомогою конституційного, цивільного, адміністративного та кримінального судочинства.

Проте вже тривалий час в російській юридичній науці, насамперед у науках адміністративного права та цивільного процесу, ведеться дискусія з проблеми виділення самостійного адміністративного судочинства. Як зазначав М. К. Треушников, "ряд вчених відстоюють точку зору, згідно якої немає необхідності виділяти в самостійний вид провадження у справах, що виникають з адміністративних та інших публічних правовідносин, оскільки відсутні суттєві відмінності від позовного провадження, а наявні в даних категоріях справ процесуальні особливості не носять принципового характеру "[4].[4]

Тим часом законодавець, враховуючи, що наявність адміністративного судочинства є одним з ознак демократичної держави, виділив дану категорію справ, визнавши, що адміністративне судочинство відрізняється істотними особливостями.

Виділення самостійного виду судочинства засноване на якісному своєрідності, породжуваному предметом розглянутої справи, особливостями правовідносини, разрешаемого судом. "Публічно-правові відносини є виразом публічного, громадського інтересу. Владні повноваження органу державної влади, місцевого самоврядування, їх посадової особи свідчать про нерівність сторін у правовідносинах і про можливість примусового здійснення публічних прав у досудовому порядку" [5].[5]

Основний принцип галузі публічного права - принцип імперативності - зобов'язує суб'єктів публічного управління використовувати свої владні повноваження тільки для досягнення цілей, поставлених законом і тільки в рамках закону. У зв'язку з цим правові засоби захисту прав і законних інтересів юридичних осіб і індивідуальних підприємців є також засобами нагляду і контролю за законністю діяльності органів виконавчої влади.

Особливості предмета адміністративного судочинства пов'язані з фактичною нерівністю громадян, юридичних осіб і індивідуальних підприємців, з одного боку, і публічних органів - з іншого. Особливості становища учасників матеріальних публічно-правових відносин зумовлюють потребу у відповідному адміністративно-процесуальному режимі, покликаному забезпечити правове рівність сторін в адміністративній справі, яка розглядається судом [6].[6]

В даний час в російському законодавстві визначені процесуальні особливості розгляду адміністративних та інших публічних справ. Здійснюється спеціалізація суддів, що розглядають ці справи. Однак спеціальні суди з розгляду спорів громадян з органами публічної влади поки не створені.

Справи, що виникають з адміністративних та інших публічних правовідносин, розглядають як суди загальної юрисдикції, так і арбітражні суди, причому порядок розгляду та вирішення справ даної категорії в двох гілках судової влади розрізняється. Процесуальні норми, які повинні були б скласти найважливішу частину адміністративного права в цілому та адміністративного процесу зокрема, виявилися включеними в ЦПК РФ і АПК РФ.

У березня 2013 р Президент РФ вніс до Державної Думи проект Кодексу адміністративного судочинства Російської Федерації (КАС РФ), що передбачає спеціальне правове регулювання адміністративного судочинства в судах загальної юрисдикції. 21 травня 2013 проект КАС РФ був прийнятий Державною Думою в першому читанні.

Проект встановлює правила розгляду судами загальної юрисдикції адміністративних справ, що виникають з адміністративних та інших публічних правовідносин і пов'язаних із здійсненням судового контролю за законністю та обгрунтованістю здійснення державних та інших публічних повноважень (ст. 1). До даної категорії віднесені, по-перше, справи, зазначені в гл. 23-26.2 ЦПК РФ:

  • - Про визнання нечинними нормативних правових актів;
  • - Про оскарження рішень, дій (бездіяльності) органів державної влади;
  • - Про захист виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації;
  • - Про тимчасове розміщення іноземного громадянина, підлягає реадмісії, в спеціальній установі;
  • - Про встановлення адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі,

по-друге, ряд справ, в даний час розглядаються в рамках позовного, окремого провадження:

  • - Про припинення діяльності засобів масової інформації;
  • - Про присудження компенсації за порушення права на судочинство в розумний строк або права на виконання судового акта в розумний строк;
  • - Про стягнення в передбачених федеральним законом випадках податків та обов'язкових платежів з фізичних осіб та некомерційних організацій;
  • - Про примусову госпіталізацію громадянина в психіатричний стаціонар, продовження терміну примусової госпіталізації громадянина, який страждає психічним розладом, про примусовий психіатричний огляд громадянина;
  • - Про оскарження рішень, дій (бездіяльності) організацій, наділених федеральними законами окремими державними або іншими публічними повноваженнями (у тому числі державних корпорацій і саморегулівних організацій).

Відзначимо, що проектом КАС РФ не регулюється провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Звернення до суду названо адміністративним позовною заявою. Особами, які беруть участь у справі, визнані:

  • - Сторони (адміністративний позивач і адміністративний відповідач);
  • - зацікавлені особи;
  • - Органи, організації та особи, які звертаються до суду на захист інтересів інших осіб або невизначеного кола осіб.

Поряд з особливостями судочинства по справах, що виникають з публічних правовідносин, в даний час вже встановленими в ЦПК РФ, проект КАС РФ закріплює додаткові процесуальні особливості адміністративного судочинства:

  • - Допускається застосування заходів попереднього захисту по адміністративному позовної заяви (за клопотанням позивача), що те саме забезпечувальних заходів;
  • - Передбачена можливість громадян звернутися до суду з колективним адміністративним позовною заявою (при дотриманні певних умов). Проект передбачає дві форми одночасної участі кількох адміністративних позивачів і (або) адміністративних відповідачів в одному адміністративній справі. Це може бути або процесуальна співучасть, або звернення до суду з колективним адміністративним позовною заявою. При цьому наявність єдиного представника або уповноваженої особи, що діє від імені всіх позивачів (відповідачів), звільняє від повторної підготовки та розгляду адміністративної справи з самого початку;
  • - Визначається предмет доказування щодо адміністративних позивачів та інших осіб, які звернулися на захист чужих прав, свобод та інтересів, які звільнені від обов'язку доведення незаконності оспорюваних нормативних правових актів, рішень, дій (бездіяльності);
  • - Передбачені інші наслідки відмови органів, організацій і громадян від адміністративного позову, поданого на захист прав, свобод та інтересів невизначеного кола осіб, які є суб'єктами адміністративних та інших публічних правовідносин;
  • - Встановлено обов'язок громадян вести адміністративні справи про оскарження нормативних правових актів у вищих інстанціях тільки через представника, якщо у заявника немає вищої юридичної освіти;
  • - Допускається розгляд адміністративних справ у порядку спрощеного (письмового) виробництва;
  • - Можливо розгляд справи за відсутності сторони адміністративного спору при наявності оформленого у письмовій формі зобов'язання від осіб, які відповідно до закону повинні брати участь у судовому розгляді;
  • - Суд наділяється ширшими повноваженнями з використання такої форми процесуального примусу, як привід, а також у застосуванні підвищених розмірів штрафу.

Прийняття Закону РФ про поправку до Конституції РФ від 05.02.2014 № 2-ФКЗ "Про Верховному Суді Російської Федерації і прокуратуру Російської Федерації", що передбачає об'єднання Верховного Суду та Вищого арбітражного Суду РФ, створює передумови для підготовки нової редакції проекту КАС РФ. Стало можливим створення єдиних правил адміністративного судочинства - як для судів загальної юрисдикції, так і для арбітражних судів. У разі прийняття КАС РФ почнеться новий етап розвитку адміністративної юстиції в нашій країні.

Враховуючи особливості законодавчого закріплення елементів адміністративної юстиції в Росії, адміністративне судочинство можна визначити як особливий порядок розгляду і вирішення в судах справ, що виникають з адміністративних та інших публічних правовідносин.

  • [1] Цит. по: Дерюжінскій В. Ф. Адміністративні суди в державах Західної Європи. СПб., 1906. С. 7.
  • [2] Докладніше про це див .: Адміністративне право зарубіжних країн / під ред. А. Н. Козиріна і М. А. Штатіной. М .: Спарк, 2003. С. 189-192, 272, 312-317.
  • [3] Детальніше про розвиток російського законодавства про судовий контроль за діяльністю органів державного управління та наукових уявлень про адміністративну юстицію см. В гол. 1 цього підручника.
  • [4] Див .: Треушников М. К. Арбітражний процес. М., 2007; Клейнман А. Ф. Питання цивільного процесу у зв'язку з судовою практикою // Соціалістична законність. 1946. №9; Абрамов С. Н. Радянський цивільний процес. М., 1952; Боннер А. Т. Деякі питання провадження у справах, що виникають з цивільно-правових відносин // Правознавство. 1964. № 1; Чечот Д. М. Адміністративна юстиція. Питання теорії. Л., 1973; Попова Ю. А. Судочинство у справах, виникають із публічно-правових відносин (теоретичні проблеми). Краснодар, 2002; Туманова Л. В. Захист публічно-правових інтересів у цивільному судочинстві: автореф, дис. ... Д-ра юрид. наук. СПб., 2002; Шерстюк В. М. Нові положення третього Арбітражного процесуального кодексу Російської Федерації. М., 2003. С. 142.
  • [5] Тихомиров Ю. А. Публічне право. М., 1995. С. 30-48.
  • [6] Зайцев І. М., Рассахатская Н. А. Цивільна процесуальна форма: поняття, зміст, значення // Держава і право. 1995. № 2. С. 50.
 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >