Особливості інституту адміністративної юстиції та адміністративного судочинства в зарубіжних країнах

В даний час в Росії інститут адміністративної юстиції тільки формується. Пошуку оптимальних засобів і методів його правового закріплення допоможе вивчення адміністративної юстиції в зарубіжних країнах, де цей інститут функціонує успішно і де, незважаючи на різноманітні форми, збереглися його сутнісні характеристики.

У світі склалися дві основні системи адміністративної юстиції: романо-германська і англосаксонська.

Для романо-германської системи адміністративної юстиції властиво створення самостійної завершеної системи органів адміністративної юстиції, остаточно дозвільних адміністративні спори.

У англосаксонських країнах органи адміністративної юстиції єдиної завершеної системи не уявляють, вони підконтрольні судам загальної юрисдикції і виконують функції досудового вирішення адміністративних справ.

Відмінності основних систем адміністративної юстиції узагальнені на рис. 4.12.

Основні системи адміністративної юстиції

Рис. 4.12. Основні системи адміністративної юстиції

При цьому усередині як романо-германської, так і англосаксонської системи сформувалися різні моделі адміністративної юстиції, які відрізняються один від одного, головним чином, положенням органів адміністративної юстиції в системі поділу влади. У романо-германської системі виділяються насамперед французька і німецька, а в англосаксонській системі - британська й американська моделі. Розглянемо їх докладніше на прикладі країн, що створили ці моделі.

Адміністративна юстиція у Франції

У Франції органи адміністративної юстиції, покликані вирішувати спори приватних осіб з адміністративними властями, утворюються всередині виконавчої гілки державної влади. Тим самим реалізується принцип взаємозв'язку суті справи та компетенції щодо його розгляду.

Вважається, що діяльність апарату управління являє собою особливу сферу, яка повинна регулюватися спеціальної галуззю публічного права - адміністративним правом, а спори, пов'язані з цією діяльністю, повинні вирішуватися спеціальними органами і в особливому порядку. На підставі цього підходу загальногромадянські суди у Франції застосовують приватне право, в той час як адміністративне право застосовують інші органи - адміністративні трибунали, апеляційні суди і Державна рада.

Стосовно до органів адміністративної юстиції діє правило універсальної підвідомчості - будь-які спори, що відносяться до управлінської компетенції публічних властей, повинні розглядатися в органах адміністративної юстиції. При цьому публічними властями вважаються:

  • • держава;
  • • територіальні органи місцевого самоврядування;
  • • публічно-правові установи;
  • • приватноправові організації, які виконують функції публічної служби (надають публічні послуги).

Зі сфери управлінської діяльності і, отже, зі сфери компетенції органів адміністративної юстиції виключені:

  • • законодавча діяльність, у тому числі діяльність щодо прийняття нормативних правових актів, що мають силу закону;
  • • діяльність судових органів;
  • • приватне управління публічними службами.

Адміністративні справи вирішуються виконавчою владою самостійно, без втручання судів загальної юрисдикції. Французькі дослідники тому стверджують, що в країні існують дві сфери юрисдикції: юрисдикція загальних судів і юрисдикція адміністративних судів.

Розподіл компетенції між двома гілками юстиції може здійснюватися тільки законом. Якщо суперечки про підвідомчість публічних справ все ж таки виникають, то дозволяє їх спеціалізований орган - Трибунал з конфліктів, вперше створений в 1848 р

Спочатку при виникненні спорів про підсудність остаточні рішення приймав Державна рада, але потім було визнано доцільним передати ці питання на розгляд самостійного судового органу - Трибуналу з конфліктів. У 1852 р цей орган припинив своє існування, але вже в 1872 р був відновлений.

В основу організації та функціонування Трибуналу з конфліктів покладено принцип паритетного представництва: чотири державні радника і чотири радника Касаційного суду (вищого суду загальної юрисдикції) беруть участь у його засіданнях і приймають рішення. Головою Трибуналу вважається міністр юстиції, але зазвичай засідання веде віце-голова, який обирається на три роки почергово з числа членів Касаційного суду і членів Державної ради. Якщо при обговоренні справи голосу радників розподіляються порівну, то ухвалення рішення відкладається і справу заслуховується на наступному засіданні, проведеному під головуванням міністра юстиції.

В даний час компетенцією з розгляду адміністративних справ володіють:

  • • адміністративні трибунали;
  • • апеляційні суди;
  • • спеціалізовані органи адміністративної юстиції;
  • • Державна рада.

Ці органи адміністративної юстиції і за своїм складом, і за своїми повноваженнями самостійні і відокремлені як від виконавчо-розпорядчих органів, так і від судів. Вони формуються в особливому порядку, їх арбітри не мають статусу суддів. Органи адміністративної юстиції виконують ті ж функції, що і суди, повністю замінюючи собою при вирішенні адміністративних справ судову систему і максимально наближаючись до неї. Однак органи адміністративної юстиції здійснюють також консультативні функції, не властиві судам. Таким чином, вони виступають одночасно в ролі радників і суддів виконавчої влади та формально вважаються вхідними у виконавчу, а не судову гілку державної влади.

Адміністративні трибунали (tribunaux administratifs) як органи загальної адміністративної юрисдикції розглядають переважна більшість адміністративних справ у першій інстанції. Щорічно вони виносять рішення по 170 тис. Справах [1].[1]

Адміністративні трибунали були створені в 1953 р Вони замінили собою поради префектур, утворені в 1800 р і довгий час виступали основною ланкою адміністративної юстиції Франції. Поради префектур були органами спеціальної юрисдикції, тобто були компетентні з питань, спеціально визначеним у законі.

В даний час в європейській частині території Франції діє 31 адміністративний трибунал, з них найбільшим і найбільш значущим визнається адміністративний трибунал Парижа. Крім того, 11 адміністративних трибуналів створено в заморських департаментах (на Антильських островах і Гвіані, на Реюньоне та ін.).

Апеляційні адміністративні суди (cours administratives d'appel) були створені в 1987 р, щоб розвантажити Державна рада, що виконував до цього функції єдиного апеляційного суду в адміністративних справах.

В даний час діють восьмій апеляційних адміністративних судів, які переглядають в апеляційному порядку в середньому 16% суперечок, дозволених в адміністративних трибуналах - щорічно близько 26 тис. Справ [1]. Голови апеляційних адміністративних судів є членами Державної ради.[1]

У складі адміністративних трибуналів та апеляційних адміністративних судів працюють близько 1 000 магістратів (суддів) і близько 1500 службовців.

Спеціалізовані органи адміністративної юстиції створюються для розгляду справ, потребують від суддів спеціальних пізнань, а також особливого порядку підготовки та розгляду справи. До таких судів належать Рахункова палата, дисциплінарні судові установи (для викладацького складу, архітекторів, лікарів та ін.), Органи, створені для вирішення справ у галузі соціального забезпечення.

Державна рада - вищий і керівний орган адміністративної юстиції Франції.

Державна рада був заснований ще в XIII в. як дорадчий орган при королі і був відтворений Наполеоном Бонапартом 15 грудня 1799 як орган, що володіє законодавчими, управлінськими та судовими повноваженнями. Спочатку Державний рада могла лише викладати свою думку з адміністративних спорах, а рішення набирало чинності лише після його підписання главою держави. Право самостійно виконувати судові функції Державний рада отримала за законом від 24.05.1872.

В даний час у складі Державної ради утворені шостій секцій (відділів): п'ять адміністративних і одна по судових спорів. Адміністративні секції здійснюють консультативні та контрольні функції щодо певних сфер управління. Секція з судовим спорам (Section du Contentieux) виконує функції вищого органу адміністративної юстиції.

Головою Державної ради є прем'єр-міністр, його заступником - міністр юстиції. Фактичним керівником Державного ради став Віце-голова, який призначається декретом Ради міністрів. У його веденні знаходиться корпус чиновників Державної ради.

До складу Державної ради входять 300 членів. Деякі з них можуть відряджаються на інші важливі державні посади, тому в роботі Державної ради в кожен конкретний період часу фактично бере участь менше число його членів - зазвичай 150- 200 чоловік.

Структура Державної ради представлена на рис. 4.13.

Структура Державної ради Франції

Рис. 4.13. Структура Державної ради Франції

Державна рада щорічно розглядає в касаційній, апеляційної та першої інстанціях близько 12 тис. Адміністративних справ.

Державна рада є касаційною інстанцією у справах, розглянутим спеціалізованими органами адміністративної юстиції та у справах, дозволеним у порядку апеляційного провадження в апеляційних адміністративних судах, а з 2003 р - також у справах, дозволеним у першій і остаточної інстанції адміністративними трибуналами. Більше 70% всіх справ, що розглядаються Державною радою, дозволяється їм у порядку касаційного провадження [1].[1]

Як орган адміністративної юстиції апеляційної інстанції Державний рада розглядає апеляції на рішення адміністративних трибуналів.

Як орган адміністративної юстиції першої інстанції Державна рада дозволяє 25% всіх розглянутих ним справ, діючи в такій якості у виняткових, але дуже значимих випадках:

  • • по спорах, що належать до статусу державних чиновників, що призначаються декретами Ради міністрів;
  • • за скаргами на регламентарні постанови міністрів [4].[4]

Крім того, Державна рада виконує організаційно-управлінські функції щодо всіх органів адміністративної юстиції - від фінансування до підбору і навчання персоналу.

Таким чином, у Франції створено три інстанції розгляду спорів, що відносяться до компетенції адміністративних трибуналів, і дві - по спорах, що підлягають розгляду в спеціалізованих органах адміністративної юстиції [5].[5]

На рис. 4.14 представлена система органів адміністративної юстиції Франції.

Органи адміністративної юстиції Франції

Рис. 4.14. Органи адміністративної юстиції Франції

Підставою звернення до адміністративного трибунал можуть бути різні причини, що викликали незгоду громадянина з актами або діями адміністративних органів та їх посадових осіб: неякісний адміністративний акт; порок його форми; недотримання вимог до процедури прийняття акта; зловживання владою, порушення прав громадян. Як стверджував класик французького адміністративного права Гі Бребана, "можна сказати без перебільшення: немає жодної важливої події або проблеми суспільного життя, які так чи інакше не стали б предметом спору і вирішення в адміністративних судах" [6].[6]

Підставою звернення визначається предмет заявлених вимог. Залежно від предмета заявлених вимог виділяються наступні категорії адміністративних справ:

  • • у зв'язку з перевищенням повноважень (contentieux de l'exces de povoir) органів і посадових осіб публічної влади;
  • • з приводу тлумачення положень правових актів;
  • • з приводу законності актів, дій і рішень адміністративних органів і посадових осіб;
  • • повні адміністративні суперечки (plein contentieux), що ставлять питання не тільки про законність дій і рішень органів влади, а й про відновлення порушених суб'єктивних прав;
  • • з приводу заходів примусу.

Процес розгляду в адміністративному трибуналі починається з подачі позову. Як і в судах загальної юрисдикції, в адміністративних трибуналах спори не можуть бути розглянуті з ініціативи судді, без позивача і без його заяви.

Адміністративні судді досліджують як питання застосування права, так і фактичні обставини справи. Однак справа в повному обсязі не розглядається, вивчаються тільки питання, поставлені позивачем. При розслідуванні та вирішенні справи адміністративні судді пов'язані об'ємом представлених доводів і не можуть виходити за рамки аргументації позивача.

Оскарження адміністративного акта саме по собі не перешкоджає його виконанню. Однак, задовольнивши обґрунтоване клопотання заявника, суд вправі дати вказівку адміністративному органу призупинити виконання прийнятого ним рішення до набрання чинності постанови адміністративного суду.

Виробництво у французьких адміністративних судах є змагальним, інквізиційним і письмовим.

Змагальний характер виробництва проявляється в правах кожної зі сторін знайомитися з матеріалами справи та отримувати інформацію про аргументи, представлених іншою стороною.

Інквізиційний (слідчий) характер виробництва передбачає права трибуналу самостійно проводити дослідження, запитувати документи і керувати процесом.

В силу письмового характеру виробництва в процесі розгляду справи вивчаються письмові пояснення сторін. Заявник, відповідач та їхні адвокати, які з'явилися на засідання, можуть усно викладати суть справи, але вони не вправі оперувати новими даними, відсутніми у раніше поданих письмових документах.

За загальним правилом, справи розглядаються і вирішуються колегіально - магістратами в адміністративних трибуналах та апеляційних адміністративних судах, відповідними членами в Державній раді.

Спочатку орган адміністративної юстиції самостійно досліджує матеріали справи. При цьому діє принцип таємниці діловодства, і ніяка інформація про попередньому етапі вивчення справи громадськості не надається.

Потім проводиться засідання, на якому можуть бути присутніми адвокати, а в адміністративних трибуналах та апеляційних судах також і заявники. Після дебатів сторін виступає урядовий комісар. Урядовий комісар повинен забезпечувати єдність, наступність і вдосконалення судової практики. Він узагальнює висновки по конкретних справах, висловлює власні думки і оцінки. Будучи в більшій мірі комісаром закону, він ніяк не пов'язаний позицією уряду чи якогось іншого органу.

Судді приймають рішення після наради за зачиненими дверима, де діє принцип таємниці дорадчої кімнати. Рішення суду оголошується без вказівки на те, яким чином розподілилися голоси суддів під час ухвалення рішення. Як правило, рішення органу адміністративної юстиції оприлюднюється шляхом його опублікування. Не підлягають публікації лише постанови про накладення дисциплінарних санкцій.

Наслідки прийнятих рішень багато в чому визначаються характером заявлених вимог і видом позову. Так, у справах, пов'язаних з оскарженням у зв'язку з перевищенням влади адміністративний суд може анулювати неправомірне рішення. У такому випадку рішення відновлює порушені права заявника, воно спрямоване на захист прав усіх громадян і обов'язково до виконання всіма адміністративними органами. Неправомірні рішення визнаються анульованими з моменту їх прийняття, як ніколи не діяли. За повним адміністративними позовами з договірних зобов'язань суддя вправі зобов'язати адміністрацію виплатити компенсацію, оголосити про розірвання договору або про застосування санкцій щодо контрагента і може навіть самостійно визначити умови угоди.

  • [1] URL: conseil-etat.fr/fr/jujer.
  • [2] URL: conseil-etat.fr/fr/jujer.
  • [3] URL: conseil-etat.fr/fr/jujer.
  • [4] регламентарную постанови міністра - різновид регламентарних актів органів виконавчої влади. Це акти нормативно-правового характеру, що приймаються міністром на підставі та на виконання законів і конкретизують їх положення.
  • [5] Надалі, для зручності і стислості викладу, описуючи органи адміністративної юстиції Франції, будемо застосовувати терміни "адміністративні суди" і "адміністративні судді", хоча ще раз підкреслимо їх умовну допустимість в даному випадку. Застосовуючи дані терміни, враховуємо також їх широке використання у французькому законодавстві та наукових працях.
  • [6] Бребана Г. Французьке адміністративне право. М.: Прогрес, 1988. С. 358.
 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >