ДПП як форма проектного фінансування

В даний час в Росії відсутня загальноприйняте визначення ДПП. В економічній літературі з проблем ДПП запропоновано не менше півтора десятків визначень ДПП. У законодавчих актах суб'єктів РФ також представлені різні визначення.

ДПП визначається Світовим банком як "будь контрактні або юридичні відносини між державними та приватними структурами з метою поліпшення і (або) розширення послуг в публічному секторі, виключаючи контракти за держзамовленням". Термін "держава" використовується для позначення певного рівня суспільної влади (національний, регіональний або муніципальний рівень).

Схемами фінансування проектів, що реалізуються на основі ДПП, властиві всі особливості проектного фінансування - наявність проектної компанії, генерований проектом грошовий потік як основа розрахунку з кредиторами і акціонерами, застосування складної системи фінансових інструментів і контрактів. Тому ДПП можна назвати формою або механізмом проектного фінансування. Однак проекти ДПП можуть реалізовуватися і з використанням більш простих інструментів і форм фінансування проектів.

Проекти ДПП - це і великі державні проекти, що мають велике соціальне значення в області інфраструктури, ЖКГ, транспорту, культури, охорони здоров'я, освіти, а також невеликі типові проекти муніципальних утворень, що мають велике соціальне значення. Особливості цих проектів - значна тривалість (10-50 років), низька комерційна ефективність, недостатність бюджетних коштів.

Проекти ДПП (за визначенням Федерального центру проектного фінансування при Зовнішекономбанку) - це проекти:

  • • по створенню (реконструкції, модернізації) об'єктів капітальних вкладень, здійснюваних у суспільних інтересах - територіального, міського та галузевого розвитку, обороноздатності, виконання функцій державного управління та інших або з виконання функцій, закріплених за органом державного або муніципального управління або приватним партнером на умовах договору (наприклад, надання публічних послуг);
  • • реалізовані із залученням приватного фінансування, яке може бути обгрунтовано окупністю за рахунок доходів, одержуваних приватним партнером в рамках проекту, за рахунок комерційної експлуатації об'єкта або оплати послуг, вироблених з його використанням публічним замовником;
  • • використовують капітал і компетенції приватного бізнесу для повного або часткового покриття ризиків проектування, будівництва, експлуатації та комерційного збуту;
  • • використовують можливості бюджету, державній або муніципальній власності, законодавчих установлень та інших публічних прерогатив для участі в ризиках здійснення проекту, що відносяться до компетенції державного або муніципального управління.

Дві сторони контракту за проектом з використанням ДПП називаються концедент (з боку публічного сектора) і проектна компанія (з боку приватного сектора). Договір між концедентом і проектною компанією може бути різних видів (сервісний контракт, договір на управління, договір оренди, концесія, угоди концесійного типу, повна приватизація).

Згідно з Федеральним законом від 21.07.2005 № 115-ФЗ "Про концесійні угоди" по концесійному угодою одна сторона (концесіонер) зобов'язується за свій рахунок створити та (або) реконструювати певну цією угодою нерухоме майно (далі - об'єкт концесійної угоди), право власності на яке належить або буде належати іншій стороні (концедента), здійснювати діяльність з використанням (експлуатацією) об'єкта концесійної угоди, а концедент зобов'язується надати концесіонеру на строк, встановлений цією угодою, права володіння та користування об'єктом концесійної угоди для здійснення зазначеної діяльності. Наприклад, ще в дореволюційній Росії будівництво залізниць здійснювалося за схемою концесій.

Об'єктами концесійної угоди можуть бути наступні об'єкти нерухомості:

  • • автомобільні дороги й інженерні споруди транспортної інфраструктури, у тому числі мости, шляхопроводи, тунелі, стоянки автотранспортних засобів, пункти пропуску автотранспортних засобів, пункти справляння плати з власників вантажних автотранспортних засобів;
  • • об'єкти залізничного транспорту;
  • • об'єкти трубопровідного транспорту;
  • • морські та річкові порти, у тому числі гідротехнічні споруди портів, об'єкти їх виробничої та інженерної інфраструктур;
  • • морські та річкові судна, судна змішаного (ріка-море) плавання, а також судна, які здійснюють криголамних проводку, гідрографічну, науково-дослідну діяльність, поромні переправи, плавучі і сухі доки;
  • • аеродроми або будівлі та (або) споруди, призначені для зльоту, посадки, рулювання і стоянки повітряних суден;
  • • об'єкти виробничої та інженерної інфраструктур аеропортів;
  • • об'єкти єдиної системи організації повітряного руху;
  • • гідротехнічні споруди;
  • • об'єкти з виробництва, передачі і розподілу електричної і теплової енергії;
  • • системи комунальної інфраструктури та інші об'єкти комунального господарства, в тому числі об'єкти водо-, тепло-, газо- і енергопостачання, водовідведення, очищення стічних вод, переробки та утилізації (поховання) побутових відходів, об'єкти, призначені для освітлення територій міських і сільських поселень , об'єкти, призначені для благоустрою територій;
  • • метрополітен та інший транспорт загального користування;
  • • об'єкти, що використовуються для здійснення лікувально-профілактичної, медичної діяльності, організації відпочинку громадян і туризму;
  • • об'єкти охорони здоров'я, освіти, культури і спорту та інші об'єкти соціально-культурного та соціально-побутового призначення.

Зазначений Федеральний закон (згідно з наведеним вище визначенням концесійної угоди) закріплює одну з форм концесій, яка у світовій практиці називається - build - operate - transfer, ОСЬ (побудуй - керуй - передай).

У світовій практиці, крім цієї форми, застосовується багато інших форм концесій, які можна умовно розділити на дві групи:

  • • типова концесія. Концедент (власник активу - об'єкта концесії) передає актив концесіонеру (проектної компанії). Концесіонер інвестує в об'єкт концесії, отримує плату з користувачів наданих послуг (населення, юридичних осіб) і платить концедента за користування об'єктом (платні дороги, медичні центри та ін.);
  • • концесійну угоду. Проектна компанія отримує виручку у формі платежів держави (концедента) за надані послуги (продукцію). Прикладами таких договорів служать так звані контракти життєвого циклу (life cycle contracts, LCC). Відповідно до LCC проектна компанія повинна спроектувати, побудувати, профінансувати і підтримувати об'єкт протягом всього життєвого циклу. Держава починає платити проектної компанії винагороду після здачі збудованого об'єкта в експлуатацію. Навантаження на бюджет відкладається на час будівництва та введення в експлуатацію об'єкта. Важливо також і те, що збудований об'єкт не можна зробити платним (школи, міське освітлення, цифрове телебачення та ін.).

Наведемо приклади використання LCC в проектах будівництва залізниць із зазначенням часткою участі у фінансуванні сторін (табл. 2.3).

Таблиця 2.3

Участь у фінансуванні проектів будівництва залізниць,%

Проект

Лісабон - Мадрид

Тур - Бордо

Ренн - Ле Ман

Амстердам - Брюссель

Орловський тунель

Держава

12

50

58

85

-

Євросоюз

39

-

-

-

-

Приватний партнер

49

50

12

15

33

RFF

-

-

30

-

-

Інвестиційний фонд РФ

-

-

-

-

33

Адміністрація Санкт-Петербурга

33

До важливої особливості реалізації проектів ДПП відноситься моніторинг економічного ефекту, одержуваного в результаті реалізації проекту на вкладені державою бюджетні кошти (концепція value for money). Ця концепція використовується в діяльності муніципальних організацій Великобританії, країн ЄС, США, Канади.

У табл. 2.4 наведено опис більшості моделей (форм контрактів) ДПП.

Схема BOLT має такі особливості:

  • • нове будівництво об'єкта інфраструктури інвестором;
  • • право власності на результат інвестицій знаходиться у інвестора до завершення проекту;
  • • передача інвестором об'єкта в оренду органам державного і муніципального управління з переходом прав власності;
  • • використання об'єкта у складі єдиного господарського комплексу муніципалітету з можливою підтримкою операційних ризиків приватним оператором;
  • • підтримку розрахунків за оренду за рахунок тарифу або поточних витрат бюджету, при гарантії муніципалітету і (або) гарантії суб'єкта РФ за поточними орендних платежах;
  • • передача прав власності об'єкта інфраструктури від інвестора органам державного і муніципального управління.

Таблиця 2.4

Моделі ДПП і зміст відповідних контрактів

Модель

Назва

Зміст договору

пв

Design - build

Проектування - будівництво

ОСЬ

Build - operate - transfer

Будівництво - експлуатація - передача

BOOT

Build - own - operate - transfer

Будівництво - володіння - експлуатація - передача

СОТ

Build - transfer - operate

Будівництво - передача - експлуатація

ВГО

Build - own - operate

Будівництво - володіння - експлуатація

DBFO

Design - build - finance - operate

Проектування - будівництво - фінансування - експлуатація

LROT

Lease - renewal of concession operate - transfer

Лізинг - відновлення концесії - експлуатація - передача

ОМ

Operate-maintain

Експлуатація - обслуговування

BOLT

Build-ownlease-transfer

Будівництво - володіння - лізинг - передача

Результати розробки моделі BOLT в Росії:

  • • контрактна і конкурсна документація розроблена і розміщена на сайті "ДПП η Росії";
  • • модель підтримана для можливого використання при реалізації проектів за РФЖС, НАМІКС. Після звернення "Ділової Росії" Мінекономрозвитку Росії проаналізувало модель і підтримало можливість її реалізації;
  • • пілотна реалізація моделі відпрацьовується на базі міжмуніципального проекту в Карелії але будівництву 35 очисних споруд каналізації та регіонального проекту в Ханти-Мансійському автономному окрузі з будівництва шкіл.

При впровадженні моделі бажано наявність якісного регіонального законодавства про участь суб'єкта РФ в ДПП. Модель найбільш придатна для нового будівництва об'єктів нерухомості.

Так, 73% всіх завершених проектів ДПП припадає на Великобританію, США - 2, Канаду - 5,6%. Розвиток ДПП в Великобританії обумовлено наявністю розвинутої законодавчої бази та підтримкою уряду.

У перше десятиліття ×× I в. проекти ДПП в Великобританії забезпечували 17% економії державного бюджету. У Канаді 20% всієї нової інфраструктури розроблено, збудовано та управляється приватним сектором, а у Франції два основних оператора ДПП забезпечують переробку відходів - 60%, водопостачання - 62 і міське центральне опалення країни - 75%.

Комітетом з економічного співробітництва та інтеграції Європейської економічної комісії визначені основні особливості законодавчого регулювання ДПП в різних країнах. Як зазначалося в Стратегічних рекомендаціях щодо вдосконалення нормативно-правової бази для розвитку ефективного державно-приватного партнерства, в деяких країнах закони про ДПП відсутні, але є закони, зазвичай про державні закупівлі або договорах концесії, які застосовуються щодо ДПП mutatis mutandis [1] ( наприклад, Великобританія).

Деякі країни мають всеосяжні закони про ДПП (наприклад, Греція). У деяких країнах є закони про концесії, що містять лише загальні положення, а конкретні законодавчі вимоги встановлюються тільки в конкретних секторальних законах (наприклад, Хорватія). У країнах з федеративним устроєм на федеральному рівні нерідко встановлюються лише обмежені правові зобов'язання, а різні адміністративні одиниці (штати чи провінції) найчастіше приймають своє власне законодавство, рівні деталізації якого залежать від накопиченого досвіду у використанні механізмів ДПП (наприклад, Бельгія). У США існують окремі закони або положення, що регулюють ДПП, в яких державним партнером є субнаціональних адміністративна одиниця (регіональне або місцеве уряд).

Розвиток і застосування ДПП в Росії стримується особливостями чинного законодавства. Необхідно розвиток законодавчої бази ДПП, особливо в частині формування довгострокових гарантій держави щодо виконання прийнятих зобов'язань, а також забезпечення зобов'язань самої проектною компанією.

В даний час прийняті регіональні закони про ДПП в 65 суб'єктах РФ (станом на початок 2014). Піонером у галузі розробки та впровадження регіонального законодавства про ДПП був Санкт-Петербург; реалізовано кілька великих інфраструктурних проектів. В даний час зміни, прийняті в регіональний закон про участь г. Санкт-Петербурга в проектах на умовах ДПП, направлені на реалізацію проектів "міні-ДПП" (об'єкти освіти, культури, забезпечення майданчиків інфраструктурою). Болес половини російських регіонів не готові до застосування ДПП.

В рамках доручення Д. А. Медведєва про поліпшення інвестиційного клімату в Росії розробляється новий федеральний закон про ДПП. Термін "публічно-приватне партнерство" більшою мірою відповідає правовій системі Росії і правильному перекладу терміна public-private partnership, оскільки згідно з Конституцією РФ муніципальна влада не належить до системи державної влади і тому в разі ухвалення закону про ДПП всі нормативні акти повинні будуть дублюватися і для муніципальної-приватного партнерства.

У розвиток ДПП в Росії, його законодавчої бази істотний внесок вносить Зовнішекономбанк. У Зовнішекономбанку розроблені:

  • • модельний закон ДПП для регіонів;
  • • моделі типових тиражованих проектів;
  • • типові пакети документації для різних моделей ДПП;
  • • перелік послуг для органів державного і муніципального управління по структуруванню та договірному оформлення проектів ДПП.

Крім того, фахівці Зовнішекономбанку проводять навчання і консалтинг, а банк є агентом уряду РФ з експертизи проектів для Інвестиційного фонду РФ.

За даними Зовнішекономбанку, станом на початок 2014 р Росії зареєстровано більше 200 концесійних угод на муніципальному рівні, 2 - на регіональному рівні та 2 - на федеральному рівні.

На початок 2014 р Росії на різних стадіях виконання знаходилося 131 проект ДПП [17] загальною вартістю трохи більше 1 трлн руб., З яких 90% - залучені приватні кошти, решта - з регіональних бюджетів. 56 проектів ДПП реалізується в соціальній сфері, 30 - у транспортній, 23 - у комунальній. Найпоширеніша форма ДПП - концесія - 70 проектів. Тільки концесійні угоди на федеральному рівні пройшли стадії закриття угоди і будівництва.

Найбільш важливі і частково завершені проекти ДПП в секторі транспорту - будівництво платного ділянки дороги Москва - Санкт-Петербург, реконструкція аеропорту Пулково, будівництво Західного високошвидкісного кільця навколо Санкт-Петербурга, будівництво міжнародного аеропорту в Нижньому Новгороді, аеропортів в Омську, Владивостоці, розвиток аеропортів Домодєдово (Москва) і Кольцово (Єкатеринбург).

Важливими проектами в галузі водопостачання та каналізації залишаються проекти в Ростові-на-Дону, "Невська вода" в Санкт-Петербурзі, аналогічні проекти в 20 регіонах країни. Більше 25% населення країни використовують воду, що поставляється приватними компаніями-операторами.

Одним з найбільш ефективних проектів розвитку територій видається проект ДПП але будівництву індустріального парку в Калузькій області, з переробки твердих відходів - будівництво заводу в Ваніно (Санкт-Петербург).

  • [1] Із заміною того, що підлягає заміні; з урахуванням відповідних відмінностей (лат.)
 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >