Боярська дума і накази

В епоху останніх Рюриковичів виросла значимість найважливішого органу державного управління Росії - Боярської думи. Саме в роки правління Івана III остаточно встановився термін "боярин", тобто член ради при князі. Поки невідомо, як в точності відбувалися "пожалування в бояри" за Івана III, але факти, що така процедура існувала, відомі. Саме за Івана III Дума остаточно трансформувалася в представницький орган різних верств суспільства (але насамперед - аристократії). Персонально це реалізовувалося двояко: ведучим був фамільною-родової статус, потім - територіальний.

При Івана III Дума нарешті придбала завершену структуру. Окрім вищої думного чину функціонували нижчі чини - окольничие. Для вирішення конкретних питань Дума організовувала (за розпорядженнями великого князя) тимчасові комісії. Наприклад, коли мова йшла про міжнародних переговорах або судовому розгляді, декільком боярам в Москві як вищої судової інстанції доповідалися справи, попередньо розбиралися суддями нижчої інстанції.

Функції та повноваження Думи розширювалися в міру ускладнення та диференціації завдань державного управління. Вона поступово перетворювалася на "соправітельства" орган при монарху, в ядро "благородної" частини суспільства. У государевому дворі, який за Івана III істотно змінився, вона стала його Надрядковий частиною, що визначала зв'язку цього соціального інституту, тобто в ній об'єднувалися аристократична і політична еліти російського вищого суспільства. Дума також стала ядром дорадчих органів усіх рівнів, які скликали великим князем напередодні найважливіших подій. Обов'язковими учасниками таких нарад були представники церкви.

У XVII ст. число членів Думи постійно збільшувалася. Найважливіший і престижний чин - боярський - цар жалував представникам найбільш знатних родів (з Рюриковичів, Гедиміновичів). Наступним за родом чином був окольничий. Половину з них становили князі, інші члени були нащадками московських бояр. За окольничими слідував третій чин - думні дворяни, в їх складі князів не було. В основному вони були з рядових дворян і домагалися визнання завдяки особистим заслугам, вірною і довгої службі государю. Думні дворяни були дворянско- "демократичним" елементом Боярської думи, так само як і думні дяки, що представляли четвертий думний чин. Зазвичай це були вихідці з дяків і піддячих, але ними могли стати і дворяни, і представники нижчих станів. Думні дворяни і дяки були опорою царської влади при вирішенні практичних питань. Вони доповідали в Думі пріоритетні питання, формулювали її вирішення.

Зміцнюючи свою владу, великі князі прагнули послабити значення боярської аристократії. Наприклад, з Боярської думи виділилася "Ближня дума" - вузька група вірних князю людей, з якими він вирішував найважливіші завдання. У 1547-1560 рр., Тобто в роки правління Івана Грозного, діяла "Вибрана рада". Саме вона здійснила судову, військову і земську реформи, тим самим відтіснивши на деякий час Боярську думу від вирішення актуальних питань законодавства і управління. На рис. 1.2 наведена структура військового управління, що демонструє поділ функцій військового управління між Боярської думою і "вибраних радою".

Організаційна структура військового управління при Івані Грозному

Рис. 1.2. Організаційна структура військового управління при Івані Грозному

Дума "засідала" (збиралася) в столиці або поза нею, коли цар їздив по підмосковним маєткам або монастирям, і зазвичай розбирала найбільш важливі питання, що стосувалися війни і миру, прийняття нового закону і введення нових податків; здійснювала загальне керівництво наказами; приймала рішення щодо організації армії; вирішувала земельні питання. Нею були затверджені Судебники 1497 і 1550 рр.

Судебник 1497 містить відомості про перетворення наказів з особистих доручень в установи: "Він наказував судити боярам і окольничим, а на суді у них бути дьякам" (у кожного судді мався секретар - дяк відповідно з канцелярією). У цьому Судебник відзначено і ставлення наказів до верховної влади: справа, яка перевищувала компетенцію судді і вимагало законодавчого вирішення, доповідалося великому князю як носію законодавчої влади.

Судебник конкретно позначив початок виникнення перших наказів, перехід від "управління за допомогою осіб до управління за допомогою установ".

Після смерті Івана IV значення Боярської думи ще більше зросла. Найбільш помітну роль вона грала під час польської інтервенції і селянської війни XVII ст., Тобто в Смутні часи.

Встановивши в 1613 р нову правлячу династію Романових, вотчинники-бояри і поміщики-дворяне до правління царів Михайла Федоровича (1613-1645 рр.) І Олексія Михайловича (1645-1676 рр.) Вжили заходів щодо подальшого зміцнення державної влади. У XVII ст. остаточно встановилася самодержавна влада государя всієї Русі, але Боярська дума (орган боярської аристократії) як і раніше залишалася найважливішим елементом державної системи управління і разом з царем виконувала функції верховної влади з питань законодавства, управління і суду. Цар Олексій Михайлович Романов, незважаючи на функціонування "Ближньої думи" і "Наказу таємних справ", за всіма основними питанням радився з Боярської думою (рис. 1.3). Дрібні питання Боярська дума вирішувала без участі царя.

У міру того як Московське князівство перетворювалося на великоруський держава ускладнювалися й управлінські завдання. Знадобилася перебудова головних органів управління, і почалася вона з палацових відомств. Спочатку ці установи представляли собою разові або тимчасові урядові доручення. Кожне з них управлялося "боярином введенням", якому князь доручав вести ("наказував") відому частину свого палацового господарства. Ці одноосібні доручення головних прикажчиків поступово частішали, тому потрібні постійні присутствені установи. З початку XVI ст.

Структура державного управління при функціонуванні Боярської думи

Рис. 1.3. Структура державного управління при функціонуванні Боярської думи

зі збільшенням числа завдань, які вирішували в наказах, у бояр з'явилися помічники "для письма" - "піддячі". Вони працювали в особливому приміщенні - канцелярії, що називалася "хатою" або "двором". Саме вона і є прообразом наших сучасних міністерств. Процес утворення "хат", "дворів", - канцелярій тривав кілька десятиліть, до середини XVI ст.

Поява багатьох наказів було викликано ускладненням управлінських завдань, по деякі створювалися внаслідок централізації управління (наприклад, "Розбійний" і "Холопий накази"). До кінця XVI ст. накази являли собою вже розгалужену структуру московської влади і включали кілька десятків установ цього типу.

Наказ виникав тоді, коли "боярину введеному" була потрібна особлива канцелярія, управлінські завдання ставали різноманітніше і з'являлася потреба в письмовому діловодстві. Так, відомство питомої дворецького перетворювалося на наказ Великого палацу, відомство боярина-конюшого - в "Конюшенного наказ" і т.д. Але крім наказів, які виникали з колишніх палацових відомств, з'являлися і нові, аналогів яким при палаці великого князя або удільних князів раніше не було. Створення цих наказів визначалося потребами суспільного життя. З одного боку, виникали завдання, які не вкладалися в колишні рамки палацового господарства; з іншого - все сильніше відчувалася потреба зосередити в "центрі" державні справи, які перш вирішували обласні правителі. Наприклад, що збільшилися масштаби зовнішніх відносин зумовили появу "Посольській хати" (пізніше - наказу), що почастішали військові дії і збільшити чисельність служилого класу - "розряду" ("розрядного наказу"). З розвитком служивого, помісного і вотчинного землеволодінь виникла потреба у створенні "Помісного наказу" [1].[1]

На чолі кожного наказу стояв начальник-суддя, призначався з членів Боярської думи: бояр, окольничий, думних дворян, думних дяків. Одночасно йшов процес бюрократизації феодальної верхівки - думних чинів. Якщо в 1613 р думні чини очолювали лише третина наказів, то до 1680-м рр. - Уже чотири п'ятих загального їх числа. Деякі думні чини управляли відразу декількома наказами.

Зі створенням наказів з'явилася необхідність і у відповідному діловодстві, яка вимагала канцелярських навичок і досвіду. Начальник наказу підчас ними не володів, тому в помічники йому призначалися дяки. Дьякам в наказах підпорядковувалися піддячі - служителі з дворян і дітей наказових людей.

Накази підпорядковувалися лише царю (а в його відсутність - Боярської думи). Всі накази, крім "Разрядного", за значимістю були рівні, функціонували від імені та за дорученням царя і взаємодіяли між собою. Виняток становив "Розрядний наказ", який був закріплений за Думою і вважався головним. Тому він мав право розсилати власні укази в інші накази.

При Івана IV адміністративна діяльність наказів не була відокремлена від судової. У штаті наказів складалися спеціальні службовці: діти боярські, надільників, денщики та інші нижчі службовці, в обов'язки яких входило залучення до суду, утримання під вартою, накладення стягнень і призначення покарань.

Великі накази підрозділялися на столи, а столи - на повитья.

Розміщувався наказ зазвичай в хаті, яка опалювалася глиняними печами, а двері і слюдяні вікна були утеплені сукном або повстю. Соснові столи і лавки становили інтер'єр. Документи зберігалися в луб'яних і осикових коробках. При деяких наказах була в'язниця для тих, хто чекав суду або відбував покарання.

Накази мали трояку походження: одні вийшли з палацових відомств; інші утворили для вирішення нових державних завдань; третій створювали через необхідність зосередити найважливіші державні справи в центрі.

Виникали накази поступово, у міру появи відповідної потреби і ускладнення управлінських завдань. Розподіл справ між ними було недостатньо формалізовано. Підставою для збільшення числа наказів було головним чином міркування "практичної зручності". Історик Ключевський зазначав, що були чотири наказу по цивільним судовим справам: Московський, Володимирський, Дмитровський і Рязанський. Проте судові справи слухалися і в інших наказах.

Всі накази ділилися на дві групи:

  • - Загальнодержавні: "Посольський", "Розрядний", "Помісний", "Холопий", "Великого приходу";
  • - Територіальні: Казанський палац, який керував Казанським, Астраханським і Сибірським [2] ханствами; Новгородський (Нижегородський); Товариський; Володимирський; Галицький; Костромської; Устюжский [3].[3]

Загальнодержавними проблемами займалися: "Посольський наказ", який керував зовнішніми зносинами; "Помісний наказ", який регулював служилої землеволодіння; "Розбійний наказ", що дозволяв найважливіші кримінальні справи по всій країні; накази "Великий скарбниці" і "Великого приходу", які керували державним господарством і фінансами.

"Посольський наказ" займався розвитком міжнародних зв'язків, відав справами іноземної торгівлі і судив іноземців за торговельні та інші справи. Він же займався викупом та обміном полонених. У 1649 р для цього навіть був встановлений новий податок, який почав надходити до цей наказ.

"Розрядний наказ" координував діяльність службових людей всієї держави. Він складав їх списки із зазначенням окладів грошового і помісного платні, призначав на військову та цивільну служби, роздавав платню та нагороди [4]. Після приєднання до Росії південних територій "Розрядний наказ" перетворився на територіальний. Міста, побудовані в XVII ст., Повністю знаходилися в його управлінні. Він відав судом і доходами, регулював діяльність службових людей всіх чинів.[4]

"Кам'яний наказ" займався будівлями фортець, церков, палаців і т.п. "Друкований наказ" зберігав государеві друку і збирав друковані мита. Палацові володіння у всій державі управлялися наказом "Великого палацу". Кілька наказів: "Казна", наказ "Великого приходу" та ін. - Завідували збором податків. "Холопов наказ" вів облік і контроль над угодами з холопами.

Військовими справами керували відразу кілька наказів: "Розрядний" - відав обороною країни і помісним військом; "Стрілецький" - відав стрільцями; "Пушкарський" - відав артилерією; "Рейтарский" - полками нового ладу; "Збройний" - виробництвом холодного і ручної вогнепальної зброї.

У групі судових наказів центральне місце займав "Розбійний наказ" (пізніше був перейменований в "розшукової"), який займався кримінальними справами і в цілому громадською безпекою країни. У 1701 р він був скасований, а в 1730 р знову створений. У підпорядкуванні цього наказу були губні старости, які здійснювали адміністративно-поліцейські функції в повітах.

Координував діяльність всіх наказів Великий московський розряд. Він повідомляв наказам розпорядження великого князя (государя), вносив в Боярську думу пропозиції, які потрапляли до великого князя (царю), минаючи інші накази.

З кожним роком число наказів збільшувалося, а їх функції все більше перепліталися, часом їх важко було розмежувати. Це ускладнювало державне управління. Час від часу проводилися локальні реформи: злиття наказів, коректування їх функцій і т.п., але це не усувало всіх виникали непорозумінь.

За підрахунками Ключевського в XVII ст. в країні налічувалося 15 наказів, одночасно займалися військовим управлінням, не менше 10 - державним господарством, до 13 - палацовим. До кінця XVII в. загальне число наказів становило 80-90, але постійно функціонували лише близько 40.

Отже, наказова система державного управління сформувалася в основному в другій половині XVI ст. Частково втрачене в Смутні часи, вона відновила свою могутність вже в першій половині XVII ст. [5] Діяли накази зазвичай на основі національних традицій і не регулювалися спеціальними законами. З часом вони накопичили досвід і розробили прийнятні прийоми (методи) управління державними справами.

Розширення числа виконуваних функцій зажадало створення разових установ - тимчасових наказів. На відміну від постійних наказів вони засновувалися для вирішення тільки "разових" завдань.

Розвиток наказовий системи супроводжувалося збільшенням чисельності чиновників: за 50 років XVII ст. з 1640 по 1690 вона виросла в 4 рази.

На початку XVIII ст. накази нерідко вже дублювали один одного за напрямками роботи. Їх число перевищувало 50, тому виникла потреба у створенні нових органів центральної виконавчої влади.

  • [1] Перші накази з'явилися в першій половині XVI ст., Але їх масове виникнення відбулося в період діяльності "Вибране раді".
  • [2] В 1637 р для управління сибірськими землями був організований Сибірський наказ, в який надходив ясак - податок хутром або грошима.
  • [3] П'ять останніх територіальних наказів іноді називали чвертями.
  • [4] Аналогічні завдання щодо службових людей виконували виникли пізніше Пушкарський і Стрілецький накази.
  • [5] Складне фінансове становище країни в перші роки після Смути зажадало активної діяльності наказів, що виконували фінансові функції і відповідали за збір податків. Тому 1621 р насамперед був утворений наказ "Великий скарбниці", в 1655 г. - заснований наказ "Рахункових справ".
 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >