ФОРМУВАННЯ МЕТОДОЛОГІЇ ТА РЕАЛЬНІ РЕЗУЛЬТАТИ ЦЕНТРАЛІЗОВАНО-ДИРЕКТИВНОГО ПЛАНУВАННЯ. ПЕРЕХІД ДО ІНДИКАТИВНОГО ПЛАНУВАННЯ

Після вивчення цієї глави бакалавр повинен:

знати

  • • основні етапи еволюції централізовано-директивного планування;
  • • економічну характеристику і основні результати радянських п'ятирічних планів;
  • • сутність і зарубіжний досвід індикативного планування;

вміти

аналізувати економічні результати виконання радянських планів і оцінювати вплив якості планування на результати соціально-економічного розвитку;

володіти

  • • понятійним апаратом, використовуваним в Росії і за кордоном у процесах державного управління;
  • • методологією індикативного планування (замість ЦДП) при вирішенні господарських питань в ринкових умовах.

Еволюція централізовано-директивного планування

Формування загальнодержавної планової системи як найважливішого елемента системи державного управління йшло як у напрямку розширення масштабів планування, так і в напрямку посилення взаимоувязки планів по окремих галузях. При створенні в 1920 р Державної комісії з електрифікації країни (ГОЕЛРО), завданням якої було складання програми технічного переозброєння всіх галузей економіки країни, були застосовані методологічні підходи, які не втратили свого значення і в даний час. Наприклад, були виділені провідні ланки і центральні завдання, тобто, кажучи сучасною мовою, пріоритети і цілі. При визначенні пропорцій суспільного розвитку бралися до уваги і внутрішні, і зовнішні умови розвитку країни; враховувалася потреба в забезпеченні економічної незалежності та посиленні обороноздатності; вперше до економіки був застосований балансовий метод планування [1]. У цей час опрацьовувалася ідея досягнення цільових показників розвитку за рахунок введення різних темпів зростання економіки по роках і галузям.[1]

Проблема темпів зростання суспільного виробництва виникла у зв'язку з розробкою поточних і перспективних планів. Вона стала предметом дискусії про методи побудови соціалізму, про специфіку нового (тобто соціалістичного) способу виробництва і закономірності його розвитку. Дискусія була представлена майже всіма течіями економічної думки 1920-х рр .; це відбилося в підходах до визначення темпів: від обгрунтування теорії "затухаючої кривої" до затвердження можливості постійного збільшення темпів в міру реалізації переваг соціалізму. Багато економістів визнавали можливість економічного розвитку СРСР більш високими темпами, ніж розвивалася капіталістична економіка, хоча були й противники такої точки зору. Спори викликало питання про те, за яких умов можливість перетворюється на дійсність, які темпи слід планувати на найближчу та віддалену перспективу - зростаючі, стабільні або падаючі? Були потрібні наукові обгрунтування рівня темпів і факторів, що його визначають.

Деякі фахівці вважали, що мали місце в 1920-і рр. темпи економічного зростання багато в чому визначалися особливостями відновного періоду в народному господарстві, і тому його завершення неминуче призвело до падіння темпів, їх "загасання". Отже, "загасаюча крива" темпів зростання виробництва повинна мати часові рамки. У той же час не заперечувалася можливість розвитку економіки високими темпами в період майбутнього соціалізму. Але для цього необхідні "ідеально діючий механізм планового регулювання виробництва" і "надзвичайно високий рівень продуктивних сил у всіх основних галузях народного господарства". В умовах же перехідного періоду, коли ці передумови відсутні, високі темпи зростання виробництва розглядалися як тимчасове явище. Тому висувалося заперечення з приводу планування зростаючих темпів зростання виробництва по роках п'ятирічки. Проаналізувавши економічні фактори (планове ведення господарства, ліквідацію "високого" споживання нетрудовим соціальним шаром населення, зміна положення працівників у процесі виробництва і т.д.), був зроблений висновок, що їх роль у забезпеченні зростаючих темпів може бути лише негативною.

Багато економістів виходили з того, що переваги соціалізму, пов'язані з суспільною власністю на засоби виробництва, новим положенням працівника в процесі праці і планомірним розвитком економіки, забезпечують можливість високих темпів вже в перехідний період, а внутрішні та зовнішні умови будівництва соціалізму роблять такі темпи необхідними. Вони вважали питання про темпи важливої економічної і політичною проблемою, відводячи вирішальну роль у забезпеченні високих темпів зростання Радянській державі. Разом з тим ці економісти усвідомлювали, що визначення конкретного темпу зростання виробництва має спиратися на об'єктивне наукове дослідження, на точний економічний розрахунок. Однак у плановій практиці реалізувати ці умови було проблематично. Погоня за високими темпами, боязнь їх "загасання" націлювали на планування приростів, не підкріплених розрахунками та матеріальним забезпеченням.

Отже, в 1920-і рр. була поставлена, хоча і в загальній формі, завдання визначення оптимального темпу зростання суспільного виробництва. Серйозне обгрунтування ця задача отримала в роботах, що мали відношення до методології побудови генерального плану. Сама завдання - створити концепцію довгострокового плану розвитку економіки СРСР - нацеливала економістів на осмислення закономірностей розвитку соціалізму. Тому особливу увагу надавалося створенню економіко-математичних моделей, за допомогою яких можна було б прогнозувати розвиток соціалістичної економіки. Модель соціалістичного відтворення, створена радянськими вченими в той період, призначалася для визначення "можливих розмірів і темпів зростання споживання народних мас залежно від структури народного господарства "і була орієнтована на вирішення практичних завдань. Велике значення надавалося схемами соціалістичного відтворення. Економісти, що мали до них ставлення, були впевнені, що "не можна науково проектувати генплан без аналітичних схем, адекватних епосі і зображують весь виробничий процес в цілому". Спираючись на методологію Маркса і визнаючи значимість його схем відтворення, вони разом з тим вважали, що їх необхідно перетворити, пристосувати до особливостей соціалістичного відтворення. Виходячи з характеристики соціалізму як суспільства, метою якого є задоволення зростаючих потреб трудящих мас, можна було прийти до висновку, що схеми Маркса повинні намітити шляхи реалізації саме цієї мети. В основі діалектики відтворення лежало його поділ на просте і розширене при збереженні внутрішнього розмежування на I і II підрозділу. Єдиним критерієм пропонованого ділення вважалося призначення виробництва: підпорядковане воно підтриманню споживання на незмінному рівні або його збільшення? За допомогою такої схеми і аналізувалися чинники, що впливають на зростання національного доходу і споживання трудящих, серед яких головним пріоритетом були критерії ефективності використання живої і матеріалізованої праці. Пропонувалися три варіанти моделі зростання економіки, що відрізнялися ступенем зростання споживання: 1 - споживання стабільно; 2 - темп зростання споживання постійний; 3 - споживання збільшується зростаючим темпом. У всіх варіантах особливе місце серед факторів відводилося ефективності використання капітальних вкладень і фондів. Вважалося, що зростання продуктивності праці може забезпечити зростаюче споживання тільки в тому випадку, якщо він буде супроводжуватися технічним прогресом і підвищенням ефективності використання засобів виробництва.

Саме в ці роки в СРСР і стала розвиватися адміністративно-командна система управління економікою, в тому числі централізовано-директивне планування (ЦДП). З 1928 р в країні остаточно утвердилося державне планування, а з початку 1930-х рр. - П'ятирічне планування, яке пізніше деталізувалося також і річними планами.

Отже, стандартним циклом середньострокового планування в країні з кінця 1920-х рр. став п'ятирічний термін. В умовах абсолютного панування державної власності на засоби виробництва життя всієї країни була підпорядкована цьому ритму. Тому й виклад хроніки нарощування виробничого потенціалу країни доцільно вести за пятилетиям.

Головним призначенням планів було виконання завдань, що забезпечують реалізацію Програм КПРС. Кожен план мав головну економічну завдання, відповідну особливостям конкретного періоду. У них визначалися темпи і пропорції, обсяги виробництва та капітального будівництва по галузях і на територіальному рівні, завдання по розробці і впровадженню нової техніки і технології, розвитку концентрації, поглибленню спеціалізації і розширенню кооперування виробництва, раціональному розміщенню продуктивних сил, розвитку зовнішніх економічних зв'язків, особливо з країнами - членами Ради економічної взаємодопомоги (РЕВ).

Завдання п'ятирічних планів конкретизувалися і уточнювалися в річних народно-господарських планах з урахуванням змін суспільних потреб в конкретній продукції, матеріальних і фінансових ресурсах. Вважалося, що п'ятирічний термін для середньострокових планів є оптимальним. Протягом цього періоду можна було побудувати великі підприємства і споруди, здійснити масштабні роботи по впровадженню нової техніки у виробництво, з освоєння нових природних родовищ, завершити цикл підготовки фахівців з вищою освітою, розвинути наукові дослідження в перспективних напрямах науково-технічного прогресу.

Наприкінці ери централізовано-директивного управління (ЕЦДУ) п'ятирічні плани розроблялися за дорученням уряду державними, відомчими і виробничими плановими органами та науковими установами в два етапи.

На першому етапі розроблялися "Основні напрями розвитку народного господарства країни" на плановий період. Їхнім завданням було виявити вузлові проблеми планового періоду та визначити напрями їх вирішення. Наукові установи готували прогнози та інші предпланового матеріали та пропозиції. Прогнози науково-технічного прогресу, чисельності населення і трудових ресурсів, запасів корисних копалин використовувалися на початковій стадії роботи над планом, коли визначалися його головні завдання та основні параметри. У подальшому ці прогнози уточнювалися, і їх дані використовувалися для обгрунтування намічуваних в п'ятиріччям плані завдань.

Підприємства, виробничі об'єднання, міністерства, союзні республіки і місцеві радянські органи готували "Пропозиції" до проекту "Основних напрямів розвитку народного господарства СРСР" на майбутнє п'ятиріччя. Ці "Пропозиції" поряд з прогнозами складали основу для розробки Державним плановим комітетом СРСР самого проекту "Основних напрямів ..." Матеріали проекту використовувалися при підготовці проекту Директив з'їзду КПРС по черговому п'ятирічному плану. ЦК КПРС виносив проект Директив спочатку на всенародне (тобто публічне, демократичне) обговорення, а потім з урахуванням отриманих результатів розглядав його на черговому з'їзді партії. Директиви з'їзду КПРС по п'ятирічному плану відбивали розв'язання найважливіших соціально-економічних і науково-технічних проблем країни в плановому періоді. У них знаходили відображення основні параметри плану - завдання щодо: зростанню національного доходу і сукупного суспільного продукту; розвитку господарських галузей країни, окремих союзних республік і економічних районів; виробництву найважливіших видів продукції в натуральному вираженні; нарощуванню основних фондів; розвитку наукових досліджень і впровадження їх результатів у народне господарство; зростанню продуктивності праці і реальних доходів на душу населення.

На другому етапі складалися річні завдання міністерствам СРСР, союзним республікам і основним економічним районам на основі Директив КПРС. Згідно з завданнями розроблялися проекти планів по конкретних галузях або республікам і представлялися в Раду міністрів і Держплан СРСР. Останній за участю міністерств і Госпланов союзних республік становив збалансований проект п'ятирічного плану розвитку народного господарства СРСР в галузевому і територіальному аспектах, а також по найважливіших комплексними програмами і представляв його на розгляд уряду. Після обговорення та внесення уточнень Рада міністрів СРСР направляв проект п'ятирічного плану у Верховну Раду СРСР. Після затвердження на сесії Верховної Ради СРСР план набував статусу Закону.

Після цього диференційовані планові завдання отримували всі виконавці. Виходячи їх цих завдань уточнювалися проекти п'ятирічних планів розвитку господарства союзних і автономних республік, країв, областей, міст і адміністративних районів, що затверджувалися відповідно сесіями Верховних Рад союзних і автономних республік і сесіями Рад депутатів трудящих країв, областей і адміністративних районів. Лише після цього проект плану "перетворювався" в план і надходив на затвердження керівникам відповідної ланки економіки (виробничого об'єднання, підприємства, організації).

У перший п'ятирічний план (1928-1933 рр.) Почали включати баланси. Більш детально по кожній статті загального балансу розроблялися найважливіші матеріальні баланси: палива, чорних і кольорових металів, енергетики, окремих видів устаткування. До складу вартісних балансів входили баланси національного доходу, грошових доходів і витрат населення, трудових ресурсів та фінансів (зведений фінансовий план). Другий п'ятирічний план (1933-1937 рр.) Характеризувався більш гармонійним поєднанням галузевого та територіального управління. Під другим і третьому п'ятирічних планах перелік показників, що характеризували зміни в соціальній і духовного життя суспільства, був розширений: передбачалися підготовка кадрів, розвиток науки і мистецтва.

Так формувалася сукупність багаторівневих планів, в якій провідна роль належала загальнодержавної точки зору; відповідно з такими планами складалися республіканські і галузеві планові документи, а на їх основі - плани підприємств. Згодом були "відпрацьовані" методики розробки планів але принципом "зверху - вниз" і "знизу - вгору", що дозволяло узгоджувати між собою документи різних рівнів і враховувати не тільки централізовані планові установки директивних органів, а й зустрічні пропозиції, які йдуть "знизу" .

Не заперечуючи дефектів системи централізовано-директивного планування, слід визнати, що в період індустріалізації країни її застосування дозволило за короткий час домогтися багаторазового збільшення обсягів суспільного виробництва. Тому було б несправедливо повністю віддавати забуттю методологію планування, створену в 1920-1991 рр. Вона мала ряд достоїнств.

По-перше, в ЦДП був накопичений досвід прогнозування господарського розвитку, у тому числі динаміки важкоконтрольованих параметрів (наприклад, цін на світових ринках). Сучасне макропрогнозування в рамках бюджетного процесу в Росії, мабуть, повинно продовжувати ці традиції, але, зрозуміло, з урахуванням змін у виробничих відносинах.

По-друге, цікавий вітчизняний досвід вирішення середньострокових і довгострокових завдань розвитку: вони також мали високий пріоритет.

По-третє, з минулого досвіду актуальними видаються процедури узгодження планів в галузевому та територіальному рівнях.

По-четверте, для обгрунтування пропорцій розвитку галузей, перевірки їх параметрів на збалансованість і взаимосоответствие наукові підрозділи Держплану СРСР використовували укрупнені економіко-математичні моделі, в тому числі - динамічну модель міжгалузевого балансу.

По-п'яте, саме в радянській методології планування (тобто в ЦДП) вперше в світі апробовувалися ідеї оптимізації та прийняття рішень державного масштабу.

Слід зазначити, що наприкінці 1950-х рр. розпочався новий етап у трансформації методології планування. Значну увагу стало приділятися розвитку науки, освіти, культури; планувалося подальше підвищення загальноосвітньої та професійної підготовки робітників, вдосконалення роботи навчальних та культурно-просвітницьких установ; реалізовувалася цільова програма житлового будівництва. Почалося "розкріпачення" колгоспно-радгоспного селянства: колгоспники отримали право мати паспорт, збільшилася оплата праці на селі, істотно підвищилася пенсійне забезпечення.

У плани дев'ятого і десятого п'ятирічок (1971- одна тисяча дев'ятсот сімдесят п'ять і 1976-1980 рр.) Вперше були включені показники соціального розвитку та підвищення рівня життя народу. У планах на одинадцяту і дванадцяту п'ятирічки (1981-1985 і 1986-1990 рр.) Показники соціального розвитку відображали прогресивні зміни, що відбулися практично у всіх сферах суспільного життя.

Соціалізація радянського планування кожне десятиліття посилювалася. Однак в самостійний вид (в теорії і практичної діяльності) соціальне планування як частина соціально-економічного планування виділилося лише в 1960-і рр. До цього планування вдосконалення соціальних відносин виступало переважно тільки як можливість. Межі її реалізації були обмежені досягнутим (тобто попереднім) рівнем розвитку суспільного виробництва. Планування економічних і соціальних проблем суспільства здійснювалося в рамках традиційних господарських планів.

У міру поширення досвіду управління соціальним розвитком колективів все гостріше поставало питання про розробку типових методичних рекомендацій щодо складання соціальних планів підприємств. Узагальнюючи перший досвід соціального планування, кілька варіантів таких рекомендацій в 1967-1968 рр. підготували соціологи різних дослідницьких центрів: НИИКСИ [2] ЛДУ, відділу соціологічних досліджень Львівського відділення інституту економіки АН УРСР, лабораторії соціологічних досліджень Пермського політехнічного інституту, сектора поліпшення духовного життя радянського суспільства при відділі економічних досліджень Уральського філіалу АН СРСР. Пізніше були видані й інші "регіональні" методики.

Практика планування соціального розвитку показала, що воно не може бути обмежене тільки масштабами підприємства: слід було враховувати проблеми всієї галузі, до якої входило конкретне підприємство. До того ж соціальні плани підприємств спиралися не лише на власні матеріальні та фінансові ресурси, а й на централізовані ресурси галузевих міністерств. На їх рівні вирішувалися питання виробництва, капітального будівництва, праці, матеріально-технічного постачання, впровадження передової техніки на підприємствах, зміни змісту і характеру праці, проектування нових виробництв, а відповідно - появи нових колективів, підвищення кваліфікації керівних кадрів.

Формування все більшого числа показників соціального розвитку колективів багато в чому було обумовлено розвитком інфраструктури міст і регіонів. До кінця 1960-х рр. стало очевидним, що відсутність врахування впливу територіальних факторів призводить до зниження можливості планування соціального розвитку виробничих підприємств. Найбільш виразно це виявлялося тоді в низькій ефективності зусиль багатьох підприємств щодо стримування плинності кадрів. Вирішення таких соціальних задач, як поліпшення умов побуту трудящих, житлове будівництво, медичне обслуговування, народна освіта, виховання підростаючого покоління, організація торгівлі, задоволення культурних потреб, робота транспорту, неможливо було планувати автономно від планування умов життєдіяльності населення конкретної території. Так, середні і дрібні підприємства не мали необхідних матеріальними і фінансовими можливостями для задоволення потреб своїх колективів і змушені були об'єднувати зусилля і ресурси з іншими господарськими суб'єктами території.

Без участі територіальних органів управління неможливо було вирішити і такі питання, як розміщення підприємств, балансування трудових ресурсів між ними, поліпшення умов життя населення і навколишнього середовища. У зв'язку з цим з'явилася необхідність в ув'язці планів розвитку підприємств з територіальними планами.

Роки так званого "брежнєвського" періоду (1970-і рр.) Були характерні реформами народно-господарського планування. Вони, природно, торкнулися і діяльність головного економічного штабу країни - Держплану СРСР. Стрижневою лінією перетворень того часу став задум переходу до "системі" народно-господарських планів, названих планами економічного і соціального розвитку країни, регіонів, підприємств. Це проявилося в практиці планування і закріпилося у відповідних методичних документах. До Конституції СРСР була включена глава "Соціальний розвиток і культура", в якій були визначені шляхи подальшого зростання рівня життя народу, поліпшення умов праці, розвитку освіти, науки і культури.

І все ж стратегія, орієнтована на перетворення п'ятирічних планів в основну форму державного централізовано-директивного планування, не увінчалася успіхом. Незважаючи на те, що основні напрямки економічного і соціального розвитку країни на п'ятирічку приймалися рішеннями з'їздів КПРС, п'ятирічний план залишався нс більш ніж орієнтиром, навіть після того як п'ятирічки стали розроблятися з ногодовой розбивкою. А на рівні підприємств п'ятирічні плани тим більше в значній мірі були умовними. Реальними інструментами планового управління радянською економікою і соціальним розвитком країни залишалися лише річні плани. Безсумнівним досягненням радянської планової системи, насамперед методології та організації планування, можна вважати застосування програмно-цільового планування та автоматизацію планових робіт. Незважаючи на значну консервативність центральні планові органи країни сприятливо сприйняли ідеї програмного планування, яке в 1970-і рр. набуло поширення майже у всіх країнах. У СРСР були розроблені найбільші в світовій практиці цільові комплексні програми народно-господарського масштабу: продовольча, енергетична, кілька регіональних соціально-економічних програм. Але ці програми іноді були відірвані від реальних можливостей, так як створювалися в значній мірі під впливом "гігантоманії". Приймались комплексні програми вимагали для свого здійснення великих інвестицій, перевищували реальні можливості того часу. Іншими словами, соціальні програми кількісно не узгоджувалися з ресурсними можливостями держави.

Найбільш значуща перебудова державного управлінського механізму Радянського Союзу почалася в 1987-1988 рр. після прийняття нових реформ, метою яких було подолання загальної кризи функционировавшей командно-адміністративної системи. Склад ЦК був оновлений на 85% (у 1934-1935 рр. - На 77%). Червневий (1987 р) Пленум ЦК КПРС затвердив "Основні напрямки докорінної перебудови управління економікою". Пленумом був схвалений і пакет документів по зміні діяльності галузевих, територіальних і центральних органів управління, прийнятий Закон про державне підприємство (об'єднання); у статті 2 ("Принципи діяльності підприємства") було сказано: "Діяльність підприємства будується на основі державного плану економічного і соціального розвитку як найважливішого інструменту реалізації економічної політики КПРС і Радянської держави. Керуючись контрольними цифрами, державними замовленнями, довготривалими науково обгрунтованими економічними нормативами і лімітами , а також замовленнями споживачів, підприємство самостійно розробляє свої плани, укладає договори ". Це законодавче положення (як і деякі інші статті цього документа) "звільнило" керівників підприємств від необхідності погоджувати свою виробничу діяльність з територіальними і галузевими органами управління і стало початком вже незворотного процесу руйнування планової системи радянської економіки.

  • [1] План ГОЕЛРО мав загальнодержавний характер і контролювався урядом країни. Тому точкою відліку "ери директивно-централізованого управління" (ЕЦДУ), у тому числі і однією з її функцій - "планування", можна вважати 1920-і рр.
  • [2] НИИКСИ - науково-дослідний інститут комплексних соціологічних досліджень.
 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >