Самоврядування після 1993 року

Увага до проблем місцевого самоврядування в Росії знову загострилося у другій половині 1980-х рр., Коли була визнана необхідність переходу від адміністративних до переважно економічних методів управління, до принципів реального федералізму, з повноцінним закріпленням його правових та економічних засад. Поступово почав домінувати погляд, що місцеве самоврядування - це самостійний рівень здійснення народом конституційно належної йому влади, що демократичний устрій суспільства можливо лише при відділенні місцевого самоврядування від державної влади.

Таким чином, однією з необхідних основ функціонування сучасного демократичного суспільства і держави є обгрунтована сукупність органів місцевого самоврядування. У державі федеративного типу це вимагає розмежування повноважень і відповідальності трьох рівнів: федерального центру, суб'єктів Федерації і місцевого самоврядування, і ініціює розмежування повноважень Федерації і її суб'єктів. Саме так вирішується це в Російській Федерації, де формування правової та економічної бази місцевого самоврядування віднесено Конституція 1993 р до предметів спільного ведення Федерації і се суб'єктів.

Всяка федерація в нашому сприйнятті завжди асоціюється з поняттям "державність". Тим не менш, місцеве самоврядування згідно з чинною Конституцією РФ (стаття 12) не є частиною державної системи управління. Проте це не означає, що проблеми розвитку місцевого самоврядування: і правові, і економічні (у тому числі і фінансово-бюджетного характеру), можуть вирішуватися поза сфер держави, державного управління та федеративних відносин у цілому. Незалежність органів державного управління не має на увазі, що місцеве управління функціонує "поза держави" або "поза єдиного державно-правового поля".

У рамках створеної в Росії моделі федеративних відносин інститути місцевого самоврядування, насамперед, утворюють те ланка управління, яке найбільш "щільно" взаємодіє з населенням і безпосередніми виробниками і повсякденно реалізує або враховує в управлінні все різноманіття соціально-економічних, природно-кліматичних, соціо демографічних, етнонаціональних та інших особливостей регіонів і територій Росії. Як елемент "громадянського суспільства" ця ланка не протистоїть державі; в сукупності федеративних відносин і владно-управлінських взаємодій воно приймає функції "балансуючого" елемента, і обмежує тенденції регіонального сепаратизму, що дозволяє (через взаємодію "федеральний центр - інститути місцевого самоврядування") знизити загрозу ущемлення економічних та інших прав і свобод громадян за рахунок неадекватних управлінських дій, здійснюваних на регіональному (суб'єкти РФ) рівні управління. Затвердження федеральних гарантій місцевому самоврядуванню не означає, звичайно, якогось недовіри до суб'єктів Федерації, але є саме тим випадком, коли відома система "стримувань і противаг" представляється доцільною для захисту економічних, соціальних, екологічних та інших інтересів населення.

У пункті 1 статті 3 "Європейської хартії з місцевого самоврядування" вказується, що "під місцевим самоврядуванням розуміється право і спроможність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину публічних справ і керувати нею, діючи в рамках закону, йод свою відповідальність і в інтересах місцевого населення" . У статті 2 прийнятого в 1995 р Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" дано дещо інше визначення: "Місцеве самоврядування в Російській Федерації - визнана і гарантована Конституцією Російської Федерації самостійна й під свою відповідальність діяльність населення за рішенню безпосередньо або через органи місцевого самоврядування питань місцевого значення виходячи з інтересів населення, його історичних та інших місцевих традицій ". Як видно, за змістом обидва визначення збігаються, але російський варіант виглядає більш конкретним.

Всі наведені вище визначення були дані дещо пізніше, першим же кроком було прийняття 9 квітня 1990 Закону СРСР "Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР". Значною мірою це було зроблено для того, щоб, з одного боку, однозначно визначити незалежний правовий статус місцевого самоврядування, а з іншого - створити для його роботи "власну" економічну основу у вигляді муніципальної власності та місцевих бюджетів. У цьому законі місцеве самоврядування визначалося як самоорганізація громадян для вирішення всіх питань місцевого значення. Здійснюватися воно повинне було в межах певної адміністративно-територіальної одиниці.

Згідно з цим законом місцеве самоврядування включало місцеві Ради, органи територіального громадського самоврядування населення (ради і комітети мікрорайонів, будинкові, вуличні, квартальні, сільські комітети та інші органи), а також місцеві референдуми, збори, сходи громадян, інші форми безпосередньої демократії. Первинним територіальним рівнем місцевого самоврядування визнавався сільрада, селище (район), місто (або район у місті). Закон надав союзним та автономним республікам право самостійно визначати і інші рівні виходячи з місцевих особливостей.

Були внесені істотні зміни у всю систему владних відносин. Але закон не регламентував у всіх деталях повноваження органів місцевого самоврядування різних рівнів, що не розмежовував сфери діяльності представницьких і виконавчих органів по горизонталі. Ці та інші питання повинно було відобразити республіканське законодавство і 6 червня 1991 був прийнятий Закон РФ "Про місцеве самоврядування в Російській Федерації". У ньому були вже досить детально розписані повноваження органів місцевого самоврядування, а також їх ієрархія та економічні засади діяльності.

І все ж початком сучасного етапу становлення "реального" місцевого самоврядування вважається прийняття Конституції Російської Федерації 12 грудня 1993 Саме в ній були закріплені вузлові питання місцевого самоврядування. Конституція остаточно закріпила положення про те, що місцеве самоврядування не входить до системи органів державної влади. Його завдання зводяться до забезпечення життєдіяльності населених пунктів, забезпеченню повсякденних потреб людей.

Місцевому самоврядуванню, згідно Конституції, гарантується право на судовий захист, на компенсацію додаткових витрат, що виникли внаслідок рішень, прийнятих органами державної влади, заборона на обмеження прав місцевого самоврядування, встановлених Конституцією Російської Федерації, федеральними законами (стаття 133).

Якщо державні органи, підприємства, установи, організації, громадські об'єднання прийнятими ними нормативними правовими актами ущемляють права та законні інтереси громадян, які проживають на даній території, то органи місцевого самоврядування вправі висловити свою незгоду через суд. До винесення постанови суду виконання опротестованих органами місцевого самоврядування актів може бути призупинено. До числа найважливіших гарантій місцевого самоврядування слід віднести принцип восполнима витрат, якщо їх змушені нести муніципальні органи, виконуючи рішення органів державної влади. Компенсація додаткових витрат, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, здійснюється за рахунок федерального бюджету або бюджетів суб'єктів Російської Федерації. Відмова у наданні такої компенсації може розглядатися як порушення прав органів місцевого самоврядування.

Правове становище органів місцевого самоврядування, встановлене Конституцією РФ і федеральними законами, не може бути обмежене органами державної влади. Нормативні правові акти державних установ, що порушують права органів місцевого самоврядування та вступають у протиріччя з Конституцією Російської Федерації і федеральними законами, підлягають скасуванню. Органи державної влади не мають права самостійно розглядати і вирішувати питання, які законодавством віднесені до відання органів місцевого самоврядування. Винятки можливі лише в інтересах забезпечення державної і суспільної безпеки, громадського порядку, охорони здоров'я населення, захисту прав і свобод громадян. Федеральні органи та органи влади суб'єктів Федерації зобов'язані розглядати і враховувати у своїй діяльності пропозиції органів місцевого самоврядування та повідомляти їм результати розгляду цих пропозицій. Таким чином, Конституція РФ 1993 р відкрила перспективи для створення ефективної системи місцевого самоврядування.

Наступним великим кроком за твердженням почав місцевого самоврядування в країні став Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", підписаний 28 серпня 1995 Даний закон забезпечує і общеконцептуальное, і практичне просування нормативних засад місцевого самоврядування в Росії. Відповідно до цього закону місцеве самоврядування діє самостійно, незалежно від держави і під свою відповідальність.

Федеральний закон 1995 досить повно закріпив структуру місцевого самоврядування. Поряд з регламентацією діяльності представницьких органів, голів муніципальних утворень і інших колегіальних органів в ньому регламентується діяльність та інститутів прямого волевиявлення громадян. Кожному з них: місцевому референдуму, муніципальних виборів, зборів (сходів) громадян, народної правотворчої ініціативи, зверненню громадян до органів місцевого самоврядування - присвячена окрема стаття закону.

Розглянемо деякі положення цього закону.

  • • Федеральний закон визначив, що з питань місцевого значення може проводитися місцевий референдум; рішення про його проведення приймається представницьким органом місцевого самоврядування з власної ініціативи або на вимогу населення (відповідно до Статуту муніципального освіти). Причому відсутність Статуту не може служити підставою заборони на проведення референдуму, оскільки це право громадян гарантоване Конституцією Російської Федерації (стаття 32, частина 2). Звичайно, цей закон не може в деталях регулювати порядок проведення місцевих референдумів. Це має бути зроблено в законах суб'єктів РФ і відображена в статутах муніципальних утворень. Проте в самому законі йдеться про імперативний характер місцевого референдуму: рішення, прийняте на ньому, не потребує затвердження будь-якими органами державної влади, державними посадовими особами чи органами місцевого самоврядування.
  • • Нововведенням закону стала стаття 25, яка вперше встановила право громадян на правотворчу ініціативу з питань місцевого значення. Запропоновані населенням проекти правових актів повинні підлягати обов'язковому розгляду. Результати розгляду повинні бути офіційно оприлюднені.
  • • У законі містяться положення, що визначають і таку форму місцевого самоврядування, як територіальне громадське самоврядування (ТОС). Причому багато в чому вони принципово розходяться з колишніми уявленнями про ТОС. За Законом про місцеве самоврядування 1991 р (стаття 80) система ТОС включала в себе загальні збори (сходи), конференції громадян, місцеві референдуми, інші форми безпосередньої демократії, органи територіального громадського самоврядування населення (ради або комітети мікрорайонів, житлових комплексів, селищ, сільських населених пунктів), а також інші органи самоврядування населення за місцем проживання (ради або комітети вулиць, кварталів, будинків і т.п.). За новим законом з цього широкого набору багато що було перенесено в "інші органи" місцевого самоврядування, наприклад, органи самоврядування селищ і сільських населених пунктів, що є частиною загальної системи місцевого самоврядування.
  • • Інститути безпосередньої демократії: сходи, референдуми і т.д. - Також є самостійним елементом місцевого самоврядування. Тому в новому законі під територіальним громадським самоврядуванням розуміється (стаття 27) самоорганізація громадян але місцем їх проживання на частині території муніципального освіти (на територіях поселень, які не є муніципальними утвореннями, мікрорайонів, кварталів, вулиць, дворів та інших територіях) [1]. Ініціатива може реалізовуватися населенням або безпосередньо, або через створювані ним органи ТОС. Принципово важливим стало положення про те, що відповідно до Статуту муніципального освіти ці органи можуть бути юридичними особами.[1]
  • • Для створення умов з управління економікою території законом стверджувалося наявність муніципальної власності: коштів місцевого бюджету, державних позабюджетних фондів; майна органів місцевого самоврядування; муніципальної землі та інших природних ресурсів; муніципальних банків та інших фінансово-кредитних організацій; муніципальних установ освіти, охорони здоров'я, культури і спорту; іншого рухомого та нерухомого майна.

Практично реалізувати цей закон було складно, тому в наступному, 1996 г., Державна дума прийняла два розгорнутих постанови "Про хід виконання Федерального закону" Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації "" і "Про забезпечення конституційних прав населення на самостійне вирішення питань місцевого значення ".

Наступним кроком стала ратифікація Росією в квітні 1998 р Європейської хартії місцевого самоврядування.

Зауважимо, що місцеве самоврядування в Російській Федерації практично складалося як би заново з початку 1990-х рр., Коли було проголошено відмову від колишнього курсу на жорстко централізовану (вертикальне) супідрядність органів влади і управління і заявлений курс на розвиток самостійності територій. Але з ряду причин проблема становлення в країні реального місцевого самоврядування як найважливішої посилки громадянського суспільства і сьогодні залишається багато в чому невирішеною. Формально органи місцевого самоврядування отримали широкий розвиток. Тим не менш, аналіз їх діяльності показує, що в більшості своїй вони поки економічно малопотужні, а їх можливості радикально вплинути на господарську та соціальну ситуацію на місцях вельми обмежені.

У цих умовах досить проблематичним залишається зміст статті 12 Конституції Росії, в якій записано: "Місцеве самоврядування в межах своїх повноважень самостійно. Органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади". Не випадково за останній час все частіше і частіше висловлюються негативні думки і критичні зауваження по суті цієї статті. Багато зауважень єдині в одному - дана форма не має аналогів серед норм Європейської хартії місцевого самоврядування.

Положення про те, що органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади, не носить абсолютного характеру, насамперед тому, що основні правила становлення і розвитку цього рівня влади встановлюються Конституцією, федеральними та державними регіональними законами. Крім того, відповідно до статті 15 Конституції органи місцевого самоврядування зобов'язані дотримуватися всі закони. За ними допускається будь адміністративний контроль, але в рамках, передбачених законами, і він може переслідувати тільки одну основну мету - життєзабезпечення жителів даної території.

Можна поставити питання і трохи інакше: а наскільки правомочна така ступінь самостійності місцевого самоврядування? Думається, що виправдана вона насамперед тим, що дозволяє залучати населення до вирішення практичних завдань облаштування свого життя, допомагає з'єднувати або, але принаймні, практично зближувати держава і громадянина, інтереси суспільства і окремої особистості. Без цього просування вперед неможливе. Таким чином, поряд з економічною базою місцевого самоврядування (муніципальна власність, місцеві бюджети та ін.) Повинна формуватися і його соціальна база у вигляді високого рівня ініціативи та відповідальності населення, як би "переймати" у держави частину його управлінських функцій на місцях. Якщо ініціатива і відповідальність не складаються, ідея місцевого самоврядування набуває формальний характер, а відділення його органів управління від аналогічних державних структур набуває не позитивний, а негативних сенс. Зрозуміло, такі завдання не вирішуються відразу: це орієнтири для досить тривалого історичного етапу.

Для короткострокових тимчасових періодів значна ступінь централізації влади можлива і виправдана. Але це тільки для короткострокового історичного періоду. Нормальний розвиток держави можливо лише за прямої участі народу у вирішенні багатьох завдань на регіональному та місцевому рівнях. Питання це не наважується миттєво прийнятими указами і законами, форми його реалізації створюються роками. Важливо відзначити, що будь-яке адміністративне втручання вищих органів в життя нижчестоящих повинно мати обмежувачі. Якщо втручання переходить розумні межі, то багато завдання можуть бути вирішені в інтересах будь-якої вузької групи осіб, в таких випадках необхідно протистояння самого населення. "Лікування" ситуації на територіальному рівні полягає не в простому продовження державного управління до кожного регіону, селища чи села, а в створенні умов, при яких домінуюче значення придбають ініціативи і відповідальність населення, а особисті і, тим більше, корумповані інтереси чиновників не зможуть взяти гору над суспільними інтересами.

В даний час закони, що регулюють питання організації та діяльності місцевого самоврядування, прийняті практично у всіх суб'єктах РФ. Переважна кількість муніципальних утворень мають затверджені та зареєстровані статути.

Нова роль місцевого самоврядування в системі органів публічної влади ставить і нові завдання, які повинні вирішуватися професійно підготовленими фахівцями.

Всього в органах місцевого самоврядування працює приблизно 400 тис. Чоловік. З них близько 68% - у віці від 30 до 49 років, тобто люди, цілком зацікавлені в досягненні позитивних результатів роботи і, найімовірніше, у просуванні по службових сходах. Це, безсумнівно, можна вважати позитивним фактором. Близько 5,5% від загальної чисельності - займають виборні муніципальні посади, 64,2% з них - фахівці з вищою освітою, 33,6% - із середньою освітою і 2,2% не мають професійної освіти. Враховуючи складність стоять перед місцевими органами влади завдань, такий результат слід вважати недоліком. Картина ускладнюється, якщо проаналізувати спрямованість освіти: 30% мають гуманітарний, 27% - технічне та 16,1% - сільськогосподарську освіту. Іншими словами, понад 73% керівників і фахівців мають "прикладне" освіта, більш придатне на рівні конкретного виробництва (школа, промисловість, сільське господарство). У той же час фахівці в галузі економіки та управління становлять лише 17,1%, юриспруденції і того менше - 5,4%. І, звичайно, зовсім ненормальним слід вважати той факт, що тільки 1,5% мають дипломи фахівців у галузі державного і муніципального управління.

Слабким місцем інститутів місцевого самоврядування залишаються способи та інструменти реалізації прийнятих законів. Практика все частіше і частіше "спотикається" не так на питанні "Що робити?", А на питанні "Як робити?" Сьогодні не треба форсувати подальше просування самоврядування до повної автономії, у тому числі від держави. Треба розібратися, чому не працюють ті положення, які вже продекларовані. Це дозволить уникнути помилок у майбутньому і зберегти саму ідею масового залучення населення до вирішення державних завдань, допоможе подолати психологію спостерігачів при вирішенні, часом, найпростіших питань. Можна по-різному називати нижній, місцевий рівень управління, але суть його (і це головне завдання демократичної, цивілізованої держави) в тому, щоб залучити в процес свідомої участі в облаштуванні свого життя більшість населення.

Необхідно, однак, відзначити, що лінія державного керівництва Російської Федерації останнім часом все далі відходить від початкової ідеї всебічного розвитку місцевого самоврядування як одного з необхідних почав сучасного демократичного федеративної держави. "На словах - увага, на ділі - все більша придушення" - так все частіше характеризується стан справ у сфері місцевого самоврядування. Одна з причин такої трансформації пов'язана, мабуть, з тим, що багато хто сподівався швидко отримати результати після введення формально незалежних від держави інститутів місцевого самоврядування; причому чекали, реально нічого не вкладаючи в їх розвиток. Тепер маятник може гойднутися в іншу сторону, коли доцільним буде визнано фактичне або навіть формальне "одержавлення" інститутів місцевого самоврядування.

Для запобігання цьому місцеве самоврядування повинне стати "економічно спроможним". Злиденне місцеве самоврядування не здатне змінити ситуацію, завоювати довіру населення. Державі необхідно "поділитися" з муніципалітетами власністю і грошима. Поділитися податками, що дають "повновагі" доходи в місцевий бюджет, і власністю - насамперед виробничої, що дає реальну можливість заробляти гроші, а не посилати "ходоків" з низьким проханням профінансувати місцеві потреби.

Разом з тим аналіз показує, що місцеве самоврядування в РФ до теперішнього часу не слід вважати остаточно сформованими: занадто великі негативні наслідки так званих "економічних реформ" і пов'язаного з ними довготривалої кризи і спаду виробництва в російській економіці. Великі й відмінності в рівні соціального розвитку окремих територій та їх економічного (податкового) потенціалу. І, нарешті, занадто велике прагнення федеральної влади вирішити всі проблеми "разом", лише збудувавши "сильну" вертикаль влади і скоротивши можливості самостійної роботи на місцях.

  • [1] Закон РФ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" від 28.08.1995 № 54-ФЗ // Збори законодавства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >