ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА

Розділ I. ОРГАНИ ВНУТРІШНІХ СПРАВ: ОРГАНІЗАЦІЙНА СТРУКТУРА, ЗАВДАННЯ І ФУНКЦІЇ У СФЕРІ УПРАВЛІННЯ ОХОРОНОЮ ГРОМАДСЬКОГО ПОРЯДКУ І ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ГРОМАДСЬКОЇ БЕЗПЕКИ

ОСНОВИ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ (ПОЛІЦІЇ)

У результаті вивчення даної глави студент (курсант) повинен:

  • знати сутність адміністративної діяльності органів внутрішніх справ; місце адміністративної діяльності органів внутрішніх справ серед інших напрямків їх діяльності; суб'єктів і об'єкти адміністративної діяльності органів внутрішніх справ; основні принципи забезпечення законності в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ;
  • вміти працювати з відомчими нормативними правовими актами МВС Росії, що регламентують адміністративну діяльність органів внутрішніх справ; розрізняти види адміністративної діяльності органів внутрішніх справ; класифікувати форми і методи адміністративної діяльності органів внутрішніх справ;
  • володіти базовою термінологією адміністративної діяльності органів внутрішніх справ; основними положеннями законодавства, що регламентує найбільш великі напрямки адміністративної діяльності органів внутрішніх справ.

Поняття та принципи адміністративної діяльності органів внутрішніх справ (поліції)

У процесі своєї діяльності органи внутрішніх справ (поліції) здійснюють значну кількість адміністративних функцій, при реалізації яких вони відповідно до своєї компетенції вступають в особливі правові відносини з громадянами, державними і громадськими організаціями та їх посадовими особами. Характер адміністративних функцій, реалізованих органами внутрішніх справ, обумовлений переліком напрямів діяльності поліції, встановленим Федеральним законом від 07.02.2011 № 3-ФЗ "Про поліцію". Зокрема, до компетенції поліції входять: захист особистості, суспільства, держави від протиправних посягань; попередження і припинення злочинів та адміністративних правопорушень; провадження у справах про адміністративні правопорушення, виконання адміністративних покарань; забезпечення правопорядку в громадських місцях; забезпечення безпеки дорожнього руху; контроль за дотриманням законодавства в галузі обігу зброї; контроль за дотриманням законодавства в галузі приватної детективної (розшукової) і охоронної діяльності. Адміністративні функції органів внутрішніх справ (поліції) реалізуються в рамках їх адміністративної діяльності, яка поряд з кримінально- процесуальної, оперативно-розшуковою діяльністю відноситься до числа найбільш важливих і ємних але змістом видів роботи.

Поняття адміністративної діяльності відомо вітчизняному праву ще з дореволюційних часів: до жовтня 1917 р вельми поширеним було запропоноване О. Майєром визначення адміністративної діяльності як всякої державної діяльності, яка не є законодавчої та судової. Фактично О. Майер вказував на виконавчо-розпорядчого характеру адміністративної діяльності, що дозволяє пов'язувати її з певною сферою державної діяльності - сферою державного управління; з певною сукупністю державних органів, її здійснюють, - органів виконавчої влади; а також з можливістю її здійснення - наданням уповноваженим державним органам відповідних адміністративних повноважень (обов'язків і прав). Оперування даним поняттям тривало і в радянський час. Приміром, І. І. Евтихиев розумів під адміністративною діяльністю діяльність виконавчо-розпорядчих органів у формі видання актів управління і застосування примусових заходів. На його думку, конкретний зміст адміністративної діяльності має визначатися тими завданнями, які покликане розв'язати державне управління на певному етапі розвитку держави [1].[1]

Зазначені подання знаходять своє підтвердження і в сучасних підходах до визначення адміністративної діяльності, яка розглядається як загалом, так і в прикладних аспектах. Найбільш загальне визначення адміністративної діяльності в сучасній науці адміністративного права пропонує Д. Н. Бахрах: "Адміністративна діяльність - це систематична, безперервна організація, спрямована на збереження соціальної системи, її зміцнення, розвиток" [2]. У прикладному аспекті, стосовно до певного органу виконавчої влади або сукупності органів з однорідною компетенцією, питання адміністративної діяльності найчастіше розглядаються з позицій органів внутрішніх справ. У даному контексті адміністративна діяльність органів внутрішніх справ визначається як "цілеспрямована, організуюча виконавча і розпорядча діяльність, яка полягає в безпосередньому, повсякденному, практичному здійсненні завдань і функцій держави у сфері внутрішніх справ" [3]. Існує і таке визначення: "Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ являє собою виконавчо-розпорядчу діяльність з організації роботи підлеглих апаратів, служб, підрозділів, їх співробітників і практичному здійсненню адміністративно-правовими способами,[2][3]

формами і методами охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки та боротьби зі злочинністю "[4].[4]

Розроблені теорією адміністративного права загальні підходи до визначення адміністративної діяльності, а також наведені визначення даного поняття, дозволяють виділити ряд ознак адміністративної діяльності органів внутрішніх справ:

  • • державно-владний характер, обумовленість цілями і завданнями державного управління;
  • • виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер, який визначається компетенцією органів внутрішніх справ;
  • • попереджувальна, профілактична спрямованість.

Державно-владний характер адміністративної діяльності органів внутрішніх справ виражається в тому, що вона здійснюється від імені держави з урахуванням тих актуальних завдань у сфері внутрішніх справ, які покликані вирішувати державні інститути на конкретному етапі розвитку країни.

Виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер адміністративної діяльності органів внутрішніх справ означає, що вона спрямована на повсякденне, безпосереднє, практичне виконання законодавчих актів РФ, актів Президента Росії та Уряду РФ у сфері внутрішніх справ, тобто з питань охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки та боротьби зі злочинністю. Для виконання даних завдань органи внутрішніх справ наділяються широким колом адміністративно-розпорядчих повноважень, у тому числі щодо застосування заходів адміністративного примусу.

Попереджувальна, профілактична спрямованість адміністративної діяльності органів внутрішніх справ проявляється в максимально попереджуючому впливі на суспільні групи і окремі особистості в цілях недопущення вчинення протиправних дій, оперативного їх припинення.

Адміністративна діяльність повинна здійснюватися чітко в рамках встановленої державою компетенції. Органи внутрішніх справ при реалізації своїх адміністративних функцій не повинні ухилятися від реалізації своєї компетенції, так само як і виходити за її межі. Встановлюючи компетенцію державного органу, держава ставить його в певні рамки, за недотримання яких конкретні посадові особи несуть юридичну відповідальність.

Існують "вузький" і "широкий" підходи до розуміння змісту адміністративної діяльності органів виконавчої влади (у тому числі органів внутрішніх справ).

Згідно "вузькому" підходу, основний зміст адміністративної діяльності становить зовнішня правозастосовна діяльність з реалізації адміністративних повноважень. Але які саме повноваження є адміністративними? Відповідь на дане питання криється в понятті правозастосовчої діяльності органів виконавчої влади. Одне з найбільш вдалих визначень даного поняття дав свого часу В. А. Юсупов: це "оперативно-виконавча або юрисдикционная державно-владна, підзаконна діяльність виконавчо-розпорядчих органів, спрямована на здійснення конкретних функцій державного управління" [5]. Зазначене визначення, розглянуте через призму сучасного адміністративно-правового регулювання, дозволяє позначити два самостійних блоку адміністративних повноважень, здійснюваних органами виконавчої влади (у тому числі органами внутрішніх справ):[5]

  • процедурні (виконання адміністративних процедур):
  • юрисдикційні.

Реалізація цих двох блоків адміністративних повноважень і становить зміст адміністративної діяльності органів внутрішніх справ (у вузькому розумінні).

Адміністративно-процедурна діяльність за своїм змістом охоплює реалізацію органами внутрішніх справ державних функцій в адміністративно-правовій сфері. Державні функції, реалізовані органами внутрішніх справ, випливають з переліку основних функцій органів виконавчої влади, закріпленого Указом Президента РФ від 09.03.2004 № 314 "Про систему і структуру федеральних органів виконавчої влади". В адміністративно-правовій сфері органи виконавчої влади реалізують:

  • функції по контролю і нагляду, у тому числі здійснення дій з контролю і нагляду за виконанням загальнообов'язкових правил поведінки; видача дозволів (ліцензій) на здійснення певного виду діяльності та (або) конкретних дій юридичним особам і громадянам; реєстрація актів, документів, прав, об'єктів, а також видання індивідуальних правових актів;
  • функції з надання державних послуг, тобто надання послуг громадянам та організаціям у галузі освіти, охорони здоров'я, соціального захисту населення та в інших областях, встановлених федеральними законами.

В ході проведеної в Російській Федерації адміністративної реформи в систему державного управління були впроваджені стандарти реалізації державних функцій і надання державних послуг. По кожній функції і послузі розробляється відповідна адміністративна процедура, що закріплюється в рамках адміністративного регламенту і включає в себе ряд елементів: процедурні правила, призначені для легального застосування матеріально-компетенційних норм; типовий "набір" юридичних документів, що приймаються суб'єктами компетенції; стадії і види діяльності суб'єктів компетенції і пов'язаних з ними інших суб'єктів права, послідовність вчинення юридичних дій та їх зв'язок; тимчасова характеристика (терміни, тривалість, періодичність) [6].[6]

В рамках адміністративно-процедурної діяльності органи внутрішніх справ здійснюють ліцензійно-дозвільні процедури, реєстраційне виробництво, зокрема в сферах забезпечення безпеки дорожнього руху, контролю за дотриманням законодавства в галузі обігу зброї, контролю за дотриманням законодавства в галузі приватної детективної (розшукової) і охоронну діяльність . Всі адміністративні процедури, які здійснюються органами внутрішніх справ, реалізуються відповідно до зазначених вище стандартами [7].[7]

В рамках адміністративно-процедурної діяльності органи внутрішніх справ здійснюють також провадження за скаргами, яке спрямоване на захист прав і законних інтересів осіб, які подали скаргу. Згідно ст. 33 Конституції РФ громадяни мають право звертатися особисто, а також направляти індивідуальні та колективні звернення до державні органи та органи місцевого самоврядування. Загальний порядок розгляду скарг громадян регламентується Федеральним законом від 02.05.2006 № 59-ФЗ "Про порядок розгляду звернень громадян Російської Федерації".

Адміністративно-юрисдикційна діяльність органів виконавчої влади (у тому числі органів внутрішніх справ), представляє собою встановлену нормами адміністративного права сукупність повноважень органів виконавчої влади та їх посадових осіб дозволяти в позасудовому порядку суперечки в адміністративно-правовій сфері та залучати осіб до юридичної відповідальності. Специфічними рисами адміністративної юрисдикції є правоохоронний, примусовий характер, а також множинність суб'єктів, її здійснюють.

В рамках адміністративно-юрисдикційної діяльності органів внутрішніх справ здійснюють провадження у справах про адміністративні правопорушення. Даний вид виробництва здійснюється відповідно до вимог КоАП РФ і є адміністративно-процесуальною діяльністю, реалізованої органами внутрішніх справ та їх посадовими особами. Завданнями провадження у справах про адміністративні правопорушення є всебічне, повне, об'єктивне та своєчасне з'ясування обставин кожної справи, вирішення її відповідно до закону, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин і умов, що сприяли вчиненню адміністративних правопорушень.

Провадження у справах про адміністративні правопорушення включає в себе порушення справи про адміністративне правопорушення, адміністративне розслідування, розгляд справи про адміністративне правопорушення, збір та оцінку доказів, застосування заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення, прийняття рішення у справі, перегляд постанов і рішень у справах про адміністративні правопорушення, виконання постанов.

При "широкому" підході до визначення адміністративної діяльності органів внутрішніх справ у її змісті виділяється і так звана внутриорганизационная діяльність. Вона забезпечує чітке функціонування служб і підрозділів органів внутрішніх справ, у тому числі розподіл функціональних обов'язків, визначення структури штатів, планування і контроль роботи, підбір , розстановку і виховання кадрів, діловодство і т.д. Внутрішньоорганізаційна діяльність охоплює всі служби і підрозділи органів внутрішніх справ, включаючи і ті, які здійснюють оперативно-розшукову та кримінально-процесуальну діяльність. Вона складається з керівництва з боку вищестоящих органів роботою підпорядкованих органів та безпосереднього управління начальниками та іншими посадовими особами всередині кожного органу (служби).

В рамках внутрішньоорганізаційної діяльності в органах внутрішніх справ здійснюється дисциплінарне провадження. Даний вид виробництва полягає в застосуванні до державних службовців, які вчинили правопорушення у вигляді посадової проступку, дисциплінарних стягнень. Характерним для дисциплінарного провадження є те, що дисциплінарне стягнення накладається в порядку службового підпорядкування, тобто посадовою особою, якій державний службовець підпорядкований по службі і яке володіє відносно державного службовця дисциплінарної владою. Дисциплінарне провадження в органах внутрішніх справ здійснюється відповідно до Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ Російської Федерації, затвердженим Указом Президента РФ від 14.10.2012 № +1377.

Незважаючи на всю важливість і необхідність, внутриорганизационная діяльність має допоміжне значення і покликана забезпечити належну організацію роботи органів внутрішніх справ щодо виконання покладених на них завдань, направлених назовні. Навпаки, зовнішня адміністративна діяльність органів внутрішніх справ є основною, так як в процесі її здійснення практично реалізуються завдання та функції, що визначають їх призначення. Вона виходить за рамки внутрішньоорганізаційні відносин і поширюється на громадян, а також на непідкорені державні та недержавні організації.

Таким чином, адміністративна діяльність органів внутрішніх справ являє собою самостійний вид діяльності органів внутрішніх справ, що носить владний виконавчо-розпорядчий характер і полягає у реалізації ними в межах своєї компетенції зовнішніх адміністративно-процедурних та адміністративно-юрисдикційних повноважень, а також у здійсненні внутрішньоорганізаційної діяльності для забезпечення чіткого функціонування підрозділів органів внутрішніх справ.

Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ здійснюється на основі певних принципів, тобто основних керівних ідей і правил, якими керуються органи внутрішніх справ при вирішенні поставлених перед ними завдань. Принципи носять об'єктивний характер, діють незалежно від суб'єктивних поглядів і бажань окремих осіб. Відхилення від їх дотримання може значно знизити ефективність адміністративної діяльності і завдати серйозної шкоди інтересам побудови правової держави. Найважливіше значення принципів як політико-юридичної категорії полягає в тому, що їм повинні відповідати всі інші норми права, які стосуються конкретних сфер здійснення адміністративної діяльності органів внутрішніх справ.

Принципи адміністративної діяльності органів внутрішніх справ (поліції) закріплені в Конституції РФ, Федеральному законі від 28.12.2010 № 390-ΦЗ "Про безпеку", Федеральному законі "Про поліцію" та інших законодавчих актах, що регламентують питання реалізації адміністративної діяльності. Залежно від сфери впливу виділяються три групи принципів:

  • • загальні принципи, що мають відношення до діяльності всіх державних органів;
  • • принципи, що мають відношення до діяльності всіх органів, що забезпечують безпеку особистості, суспільства і держави;
  • • галузеві принципи організації та діяльності органів внутрішніх справ (поліції).

Принципи першої групи - загальні принципи діяльності всіх державних органів - сформульовані в Конституції РФ:

  • 1) людина, її права і свободи є найвищою цінністю. Визнання, дотримання і захист прав і свобод людини і громадянина - обов'язок держави (ст. 2);
  • 2) права і свободи людини і громадянина є безпосередньо діючими. Вони визначають зміст, зміст і застосування законів, діяльність законодавчої і виконавчої влади, місцевого самоврядування і забезпечуються правосуддям (ст. 18);
  • 3) держава гарантує рівність прав і свобод людини і громадянина незалежно від статі, раси, національності, мови, походження, майнового і посадового становища, місця проживання, ставлення до релігії, переконань, приналежності до суспільних об'єднань, а також інших обставин. Забороняються будь-які форми обмеження прав громадян за ознаками соціальної, расової, національної, мовної чи релігійної приналежності (ч. 2 ст. 19).

Принципи другої групи - принципи забезпечення безпеки - закріплені в ст. 2 Федерального закону "Про безпеку":

  • - Дотримання і захист прав і свобод людини і громадянина;
  • - Законність;
  • - Системність і комплексність застосування політичних, організаційних, соціально-економічних, інформаційних, правових та інших заходів забезпечення безпеки;
  • - Пріоритет запобіжних заходів з метою забезпечення безпеки;
  • - Взаємодія федеральних органів державної влади, органів державної влади суб'єктів РФ, інших державних органів з громадськими об'єднаннями, міжнародними організаціями та громадянами з метою забезпечення безпеки.

Принципи третьої групи - галузеві принципи організації та діяльності органів внутрішніх справ (поліції) - закріплені в гол. 2 Федерального закону "Про поліцію". На них слід зупинитися більш докладно, так як вони мають безпосереднє відношення до адміністративної діяльності поліції.

Поліція здійснює свою адміністративну діяльність на основі дотримання та поваги прав і свобод людини і громадянина. Діяльність, що обмежує права і свободи громадян, негайно припиняється, якщо досягнута законна мета або з'ясувалося, що ця мета не може або не повинна досягатися шляхом обмеження прав і свобод громадян. При здійсненні адміністративної діяльності співробітнику поліції забороняється вдаватися до тортур, насильству, іншому жорстокому або принижуючому людську гідність, поводження. Він зобов'язаний припиняти дії, якими громадянину навмисне заподіюються біль, фізичне чи моральне страждання. Федеральним законом "Про поліцію" (ст. 5) встановлені вимоги до дій співробітника поліції при звертанні до громадянина, при зверненні до нього громадянина, а також вимога забезпечити кожному громадянину можливість ознайомлення з документами і матеріалами, безпосередньо зачіпають його права і свободи, якщо інше не встановлено федеральним законом.

  • [1] Див .: Евтихиев І. І. Види і форми адміністративної діяльності органів державного управління: дис .... д-ра юрид. наук. М., 1948. С. 174.
  • [2] Бахрах Д. Н. Адміністративне право Росії. М., 2000. С. 10.
  • [3] Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ / під ред. А. П. Коренева. М .. 1998. С. 38.
  • [4] Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ: навч. посібник для вузів / під ред. В. Я. Кікотя. М .: ЮНИТИ-ДАНА; Закон і право, 2003. С. 24.
  • [5] Юсупов В. А. Правозастосовна діяльність органів управління. М .: Юрид. лит., 1979. С. 24.
  • [6] Див .: Тихомиров Ю. А. Адміністративні процедури: доктрина і практика // Адміністративні процедури та контроль у світлі європейського досвіду / під ред. Т. Я. Хабрієва, Ж. Марку. М .: Статут, 2011. С. 324.
  • [7] Див., Наприклад: наказ МВС Росії від 07.11.2011 № 1121 "Про затвердження Адміністративного регламенту Міністерства внутрішніх справ Російської Федерації з надання державної послуги з видачі довідок про наявність (відсутність) судимості і (або) факту кримінального переслідування або про припинення кримінального переслідування ".
 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >