Навігація
Головна
 
Головна arrow Політологія arrow Політичний аналіз і прогнозування
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Прогнозування і оцінка державних політик

Цілі, завдання, критерії оцінки альтернативних варіантів рішень

Перший крок в аналізі рішення припускає перехід від загального уявлення про бажане майбутнє до більш конкретних, операциональним критеріям для оцінки альтернативних варіантів рішень. Можливо, це один з ключових етапів у політичному аналізі.

Питання термінології

Системний аналіз оперує категоріями введення (input), процес, висновок (output) і наслідки (outcome). Компонентами введення в систему є ресурси, такі як сировина, матеріали, гроші, технології та люди. Дані компоненти піддаються процесам обробки, з'єднання, перетворення тощо, спрямованим на досягнення поставлених перед системою цілей. Висновок являє собою кінцеві продукти, вироблені за допомогою системних процесів, такі як товари та послуги для споживачів. Іншим видом кінцевого результату є наслідки, або вигоди для певних функцій, наприклад нові робочі місця, підвищення якості життя п т.д.

Процес аналізу та оцінювання альтернативних варіантів рішень (державних політик) припускає "зворотний" аналіз системи: починаючи з визначення бажаних результатів (продуктів і наслідків) через ідентифікацію процесів, необхідних для їх отримання, - і закінчуючи компонентами введення, необхідними для реалізації цих процесів [1]].

Мовою опису цих взаємозв'язків служать такі категорії, як цілі (goals) і завдання (objectives), стратегії (strategies), види діяльності (activities) і завдання (tasks). У самому загальному плані цілі і завдання мають відношення до бажаних результатів, у той час як стратегії, види діяльності та завдання є методами досягнення даних результатів [2].[2]

Мети являють собою певні досягнення, співвідносні з найбільш обший, глобальною місією даної системи.

Завдання є конкретними результатами, досягнення яких, в цілому чи в певній комбінації, дозволяє досягти поставлених цілей. Завдання - це проміжні "покажчики" на шляху реалізації стратегій.

Стратегії / види діяльності являють собою методи або процеси, з яких досягаються цілі та завдання.

Завдання - конкретні доручення, розподілені між окремими елементами системи (співробітниками, колективами, підрозділами і т.д.), виконання яких необхідне для реалізації загального плану. У невеликих системах завдання і види діяльності можуть збігатися.

Політично значимі цілі можуть бути поділені на дві мети представляють цінності, які суспільство прагне забезпечити в ім'я їх самих, як такі (крім ефективності та справедливості, сюди відносяться людську гідність, самосвідомість і самореалізація, безпека). Інструментальні цілі - умови, що сприяють досягненню субстанціональних цілей [3]. До загальнозначущий інструментальним цілям слід віднести "політичну прохідність" (здійснимість), бюджетну та адміністративну забезпеченість, наявність підготовлених кадрів та ін.[3]

Такі інструментальні цілі часто приймаються як обмеження. Обмеження це просто умови, які повинні бути задоволені. Аналітичне забезпечення прийняття політичних рішень - це мистецтво можливого: ресурсні обмеження повинні бути завжди в центрі уваги. Синеок обмежень повинен включати в себе будь-які ресурси, необхідні або для підтримання статус-кво або для імплементації альтернативної політики.

Нарешті, вимірювання ступеня досягнення тієї чи іншої мети, "операционализируется" ці цілі, служать критеріями оцінки політичних альтернатив. Критерії може бути сформульований як обмеження або завдання.

Одне з типових семантичних труднощів при цьому - розрізнення між цілями (цінностями, які ми прагнемо забезпечити) і практичними завданнями (альтернативами і стратегіями їх забезпечення).

У повсякденному мові практичні завдання (конкретна послідовність дій) часто проголошуються як цілі: "Наша мета - забезпечити додаткове введення 2 млн кв. М житла на рік"

Слід також брати до уваги положення структури (або особи), приймаючої рішення, в рамках ієрархічної системи відносин і підпорядкованість. Те що для вищої інстанції є лише однією з можливих завдань на шляху досягнення вищої мети, для нижчестоящої може бути основною метою її діяльності. Так, для будівельної організації-підрядника, яка виграла великий тендер на будівництво муніципального житла в місті N. основною метою на найближчу перспективу дійсно може бути згаданий вище "додаткове введення 2 млн кв. М житла в рік". У той же час для мерії міста, виступаючої замовником такого будівництва, виконання цього нормативу може бути лише одним із завдань (альтернативних варіантів), підпорядкованої мети вищого порядку, а саме: "забезпечення жителів міста доступним і якісним житлом". Іншими альтернативами досягнення цієї мети можуть бути заходи щодо субсидування іпотечних кредитів для нужденних, створення сприятливих умов для розвитку пайового будівництва, виділення земельних ділянок під індивідуальне будівництво тощо

Важливо запам'ятати!

Щоб уникнути плутанини між цілями і практичними завданнями, треба слідувати правилу: почніть формулювати цілі гранично абстрактно, а завдання гранично конкретно. Майте на увазі, що цілі повинні мати нормативний характер, відображати людські цінності. Завдання (політичні альтернативи) - це конкретні способи досягнення поставлених цілей.

Наприклад: загальна мета справедливого розподілу деяких послуг може бути операціоналізіровать у формі завдання: "мінімізувати відмінності в споживанні послуг серед груп за рівнем доходів", або у формі обмеження: "сім'ї з рівнем доходів нижче межі бідності повинні отримати повний доступ до даних послуг".

Питання практики

Слід мати на увазі, що не всяка мета може бути виражена кількісно у формі однієї завдань або обмежень. Наприклад: мета "покращення роботи правоохоронних органів" може бути операціоналізіровать у формі завдання "збільшення розкриття злочинів". Вирішення цього завдання на практиці спрощується тим, що заарештовані за підозрою у вчиненні одного злочину принуждаются або побуждаются до визнання у скоєнні низки інших нерозкритих "висяків" . Коригування цій ситуації введенням другого критерію - кількість затриманих, звинувачених і засуджених - призводить до іншої крайності, коли завдання вирішується залученням до відповідальності невинних людей, фабрикацією звинувачень, вибиванням зізнань та ін.

При формулюванні критерію слід віддавати собі звіт в тому, наскільки шкалювання але даним критерієм кореспондує з прогресом в напрямку заявленої мети, якою мірою легко вимірюваний критерій покриває вага значимі аспекти проблеми?

Поширений дефект вибору критерію може бути сформульовано таким чином: легко вимірюваний критерій витісняє важко вимірюваний критерій.

Так, оцінка успіхів у проведенні військової або антитерористичної операції може бути операціоналізіровать такими критеріями, як кількість втрат ворога, а також моральний дух сторін, порівняльні можливості ведення затяжних бойових дії, ефективний контроль над територією і населенням, та ін. Очевидно, що перший з них - кількість втрат - найбільш доступний вимірюванню та статистичної звітності по тижневої, місячної, інший тимчасовій базі. Результат: перевагу віддасться коротким каральних операцій, при цьому менш "вимірні" завдання встановлення стабільного політичного, соціально-економічного контролю над місцевим населенням відсунуті на другий план, хоча це могло б стати вирішальним фактором успіху (у тій мірі, в якій невдоволення місцевого населення дає безперервний приплив нових сил до лав супротивника).

Інша небезпека при виборі критеріїв оцінки - викривлене сприйняття проблеми під впливом стереотипів громадської думки, ЗМІ та ін. Завдання полягає в тому, щоб представити проблему в максимально повної і широкій перспективі, врахувати максимально можливу різноманітність факторів (економічних, соціальних, політичних, екологічних, духовних і інш.).

Порада експерта

Хороший критерій дає базу для вимірювання прогресу в досягненні поставленої мети. Кількісні завдання і обмеження як критерій хороші тим, що полегшують більш точне прогнозування порівняльних наслідків тих чи інших альтернатив і забезпечують надійний базис для оцінки їх реалізації, проте перевага тих чи інших (кількісних і якісних) критеріїв завжди повинно відповідати загальним правилом: набір критеріїв повинен охоплювати всі специфічні вимірювання заявлених цілей.

Втім, деякі цілі настільки важко операціоналізіруеми (наприклад, "соціальна справедливість", "людську гідність"), що краще прийняти їх самих в якості якісних критеріїв ("високе - помірне - низьке"), ніж намагатися конвертувати в кількісні виміри, радять Д. Веймер і Л. Вайнінг. На таке рішення вас може спонукати також обмеженість у часі, інформації та інших ресурсах.

Формулюючи цілі, завдання та критерії оцінки, аналітик повинен пам'ятати про те, що, у разі ухвалення даного рішення, у відповідності з цими критеріями, можливо, будуть жити і працювати державні та громадські організації, комерційні підприємства, чиновники і прості громадяни. Знання складнощів і проблем прикладного характеру, що виникають у практиці застосування оціночних критеріїв в управлінні сучасними організаціями, дозволить аналітику сформулювати життєздатні рішення, що мають шанс бути втіленими на практиці з мінімально можливими відхиленнями від початкового задуму. Однак не слід бути в полоні у ілюзій: всяка світла ідея з неминучістю деградує в практичну діяльність.

Р. Мертон в роботі "Соціальна теорія і соціальна структура" (1957) сформулював правило, згідно з яким організації, не здатні досягати поставлені цілі, заміщають їх іншими цілями, які можуть бути досягнуті. При цьому відбувається заміщення цілей, що передбачають екстернальні ефекти щодо поведінки людей, цілями, які передбачають зміну внутрішніх організаційних процесів [4][4].

Іншими словами, оскільки організації прагнуть ототожнювати себе з успіхом, вони намагаються замінити цілі, досягнення яких залежить від змінних або невідомих, або лежать за межами їх контролю, - цілями, які можуть бути досягнуті за допомогою маніпулювання інструментами, що знаходяться під контролем даних організацій.

Можна навести приклади з області соціальної політики. Від чого у вирішальній мірі залежить успіх діяльності Міністерств праці, охорони здоров'я, освіти? Від чого залежить вирішення проблем зайнятості, здоров'я і грамотності? Багато в чому від можливостей зміни моделей поведінки безробітних, хворих і малограмотних. Якщо відповідні організації виявляються нездатні контролювати поведінку реальних людей (які, наприклад, не бажають підвищувати свій рівень освіти, ведуть свідомо нездоровий спосіб життя або не докладають жодних зусиль до пошуку повой роботи), що в цьому випадку вони можуть контролювати? Звичайно, свої власні зусилля. Якщо успіх соціальної політики держави буде оцінюватися не за результатами впливу на поведінку людей, а по зусиллям, витраченим соціальними відомствами: об'ємом освоєних бюджетних коштів, кількістю людино-годин, кількістю обслужених клієнтів і т.д. - В цьому випадку існує вагомий шанс того, що ця діяльність буде оцінена як успішна [5].[5]

Важливо запам'ятати!

Виділяється кілька типових форм заміщення цілей: 1) стандартизація внутрішньоорганізаційні процедур; 2) зрівняння надаваних послуг і результатів; 3) маніпулювання цільовою групою; 4) децентралізація.

Стандартизація дозволяє перевести акцент з зовнішніх результатів на внутрішні процедури: нормування роботи персоналу, введення нових форм звітності, оптимізація маршрутів руху відвідувачів від входу в приміщення до виходу з нього, вдосконалення наочної агітації, посилення спортивно-масової та військово-патріотичної роботи, проведення конкурсів народної самодіяльності і т.д.

Стандартизація внутрішніх процедур може, однак, виявитися оптимальною реакцією управлінських структур в ситуації кризи суспільної довіри, коли те, як держава діє, видається більш істотним, ніж самі дії та їх результати. Чи правильно організації рекрутують персонал? Правильно вони укладають контракти? Чи добре вони звертаються з відвідувачами? Відповідями на ці питання є стандартизація процедур.

Врівноваження робить критерієм оцінки організації витрачаються нею зусилля. Діяльність організацій, справжні цілі яких полягають, припустимо, у підвищенні рівня здоров'я населення, рівня освіченості або запобіганні злочинності, починають оцінюватися з точки зору вирівнювання доступу різних соціальних груп до послуг даних організацій: кількість ліжко-місць в різних регіонах, кількість бюджетних коштів, витрачених на одного учня, пацієнта або ув'язненого, кількість вчителів, лікарів, міліціонерів і т.д. на 1000 чол., частка представників соціальних меншин серед професорсько-викладацького, медичного, офіцерського та інших складів. Рівність в даній зв'язку виявляється привабливим не тому, що воно відповідає суспільним потребам або сприяє поліпшенню здоров'я і освіченості населення, але тому що воно є реально досяжною і вимірної метою.

Маніпулювання цільовою групою дозволяє досягати успіху, зберігаючи прихильність заданим цілям, змінюючи при цьому критерії цільової групи. Одним з різновидів такого маніпулювання є Деінституціалізація. Яскравим прикладом деінституціалізації є політика щодо душевнохворих. У багатьох країнах Заходу, починаючи з 1960-х рр., А в Росії з початку 1990-х рр., Була скасована примусова госпіталізація і навіть обов'язкове амбулаторне спостереження багатьох категорій душевнохворих. Зроблено це було як з фінансових причин, так і з етичних і політичних міркувань. Таким чином, значна цільова група була виведена за межі відповідальності відповідних організацій, що реалізують соціальну політику в галузі охорони здоров'я. Результати в більшості випадків виявилися негативними (зростання злочинності, соціальної напруженості і т.д.). Іншим різновидом маніпулювання цільовими групами є декриміналізація. Приклади: легалізація деяких видів наркотиків, проституції, грального бізнесу і т.д. Таким чином робиться спроба скоротити навантаження на організації державні взагалі і правоохоронні зокрема шляхом перевизначення того, що є злочином і підлягає санкціям.

Нарешті, децентралізація може являти собою спробу полегшення навантаження на центр шляхом делегування відповідальності периферії. Тим самим досягається зниження як фінансового та організаційного, так і політичного тиску на центральну владу. Якщо раніше федеральні і регіональні влади боролися один з одним за додаткові повноваження, то тепер вони частіше борються за звільнення себе від пов'язаної з цими повноваженнями відповідальності. Як показує досвід, частіше в цій боротьбі гору здобуває центр.

Розуміння феномена заміщення цілей дає аналітику можливість сформулювати цілі, завдання та критерії оцінювання з урахуванням практично значущих проблем та наслідків вироблюваних рішень, особливо значущих па таких стадіях, як імплементація та оцінювання.

  • [1] Див .: Urban Design Project Manual.
  • [2] Див .: McNamora С. Basic Guidelines tor Successful Planning Process. MAP: University of Minnesota, +2001.
  • [3] Weimer DL, Vitung AR Policy analysis. 2011. P. 223.
  • [4] Див .: Meiton R. Social Theory and Social Structure. Glencoe, IL: Free Press. 1 957.
  • [5] Див .: Wildavsky A. Speaking Truth To Power. The Art And Craft Of Policy Analysis.
 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 
Дисципліни
Агропромисловість
Аудит та Бухоблік
Банківська справа
БЖД
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Нерухомість
Менеджмент
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
Соціологія
Статистика
Техніка
Страхова справа
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Пошук