АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ФОРМИ І МЕТОДИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Поняття адміністративно-правових форм державного управління та їх види

Здійснення виконавчої влади (державне управління) реалізується в конкретних формах виконавчо-розпорядчої діяльності (формах державного управління) органів виконавчої влади та їх посадових осіб.

Категорія "форма державного управління" пов'язана з реалізацією компетенції органу виконавчої влади, оскільки саме управлінські дії дозволяють здійснити зовнішнє вираження компетенції (тобто обов'язків і повноважень) суб'єкта державного управління.

Форми державно-управлінської діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб визначаються правом, закріплюються в законах та інших нормативних правових актах, що визначають діяльність зазначених органів. Отже, у державному управлінні державні органи та посадові особи повинні використовувати тільки ті форми діяльності, які встановлені нормами адміністративного права. Недотримання норм права тягне за собою недійсність дій органу виконавчої влади або посадової особи.

Необхідно відзначити і те, що адміністративно-правові форми державного управління завжди тягнуть за собою чітко виражені юридичні наслідки, пов'язані з виникненням, зміною або припиненням адміністративно-правових відносин (наприклад, складання протоколу про адміністративне правопорушення, видання наказу про присвоєння класного чину і т. п.).

Таким чином, під адміністративно-правовою формою державного управління розуміється певне вдачею зовні виражену дію органу виконавчої влади або його посадової особи, здійснене в рамках його компетенції і що викликає юридичні наслідки. Вид конкретної форми державного управління визначається завданнями, що стоять перед органом виконавчої влади або посадовою особою, а також реалізованими ними функціями.

Види адміністративно-правових форм державного управління в адміністративному праві класифікуються за змістом і способом вираження.

За змістом адміністративно-правові форми державного управління можна класифікувати на правотворчу та правозастосовну.

Правотворческая форма державного управління полягає у виданні суб'єктами державного управління підзаконних нормативних правових актів управління, що регулюють суспільні відносини у сфері їх державно-управлінської діяльності. Нормативні правові акти управління федеральних органів виконавчої влади видаються на основі та на виконання Конституції, федеральних законів, нормативних правових актів Президента РФ і Уряду РФ. Органи виконавчої влади суб'єктів РФ у своїй правотворчій діяльності керуються також законодавством відповідних суб'єктів РФ.

Правозастосовна форма державного управління у свою чергу підрозділяється на видання індивідуальних правових актів управління (актів застосування норм права), а також вчинення дій юридичного характеру.

Видання індивідуальних правових актів управління здійснюється суб'єктом державного управління тоді, коли за обставинами справи суб'єкт державного управління відповідно до правовими нормами повинен прийняти рішення у вигляді індивідуального правового акта.

Вчинення дій юридичного характеру здійснюється в тих випадках, коли правові норми не вимагають від суб'єкта державного управління прийняття правового акта і суб'єкт управління здійснює передбачені в цих випадках юридично значимі дії (наприклад, складання протоколу, видача дозволу та ін.).

За своїм змістом правозастосовна форма державного управління підрозділяється на регулятивну і правоохоронну.

Регулятивна форма використовується в процесі державного управління в різних сферах державної діяльності (економічної, соціально-культурної, оборонної, зовнішньополітичної та ін.).

Правоохоронна форма використовується при застосуванні заходів примусу до осіб, які порушують норми адміністративного права, при здійсненні захисту суб'єктивних прав громадян і організацій, а також вирішення спорів, що виникають у сфері управління.

За способом вираження правові форми управління поділяються на письмові та усні.

Основною формою державного управління є письмова форма. Ця форма використовується при вирішенні управлінських питань, які потребують письмового оформлення дій суб'єкта державного управління, що породжує юридичні наслідки. Зміст даної форми державного управління полягає в підготовці та прийнятті відповідними органами виконавчої влади правових актів управління (нормативних та індивідуальних), а також оформленні документів управлінського характеру (протоколів, актів, довідок та інших).

Усна форма державного управління застосовується в передбачених правовими нормами випадках при вирішенні питань оперативного характеру і складається у відданні усних наказів, розпоряджень і команд, які також тягнуть юридичні наслідки.

Від правових форм державного управління необхідно відрізняти дії організаційного характеру і матеріально-технічні операції, які також використовуються в процесі державного управління.

Дії організаційного характеру виражаються в організації діловодства, методичної роботи, складанні звітів, проведенні нарад, навчанні персоналу, впровадженні наукової організації праці та іншої організаційної роботи в органі виконавчої влади. Ці дії спрямовані на підвищення культури та ефективності управлінської діяльності і не пов'язані з виникненням, зміною або припиненням адміністративно-правових відносин.

Матеріально-технічні операції покликані забезпечити роботу органів виконавчої влади. До цих операцій належать організація матеріального та фінансового забезпечення державного органу, організація роботи експедиції, транспорту, впровадження оргтехніки та ряд інших заходів.

Однією з основних адміністративно-правових форм державного управління є видання правових актів управління.

Правові акти управління мають такі характерні риси: підзаконних, правовий характер, авторитарність, імперативність.

Подзаконность акта управління означає, що видається акт не повинен суперечити вимогам чинних законодавчих актів і видається в межах компетенції даного органу управління. Подзаконность акта управління в широкому сенсі розуміється як і відповідність актів не тільки закону, а й актам Президента РФ, Уряду РФ та інших органів виконавчої влади.

Правовий характер актів управління означає, що він може викликати певні юридичні наслідки. Ці наслідки можуть виражатися у встановленні відповідних правил поведінки (норм) загального характеру або зачіпати відносини, пов'язані з конкретними особами.

Авторитарність акта управління виражається в тому, що це одностороннє волевиявлення суб'єкта державного управління.

Імперативність акта управління пов'язана з державно-владними повноваженнями суб'єктів державного управління і виражається в обов'язковості його виконання, незалежно від згоди виконавців.

Таким чином, правовий акт управління можна визначити як засноване на законодавстві одностороннє юридично владне рішення суб'єкта державного управління, видане в межах його компетенції, що регулює суспільні відносини у сфері державного управління або спрямоване па виникнення, зміну або припинення конкретних адміністративно-правових відносин.

Правові акти управління слід відрізняти від службових документів, які не мають правового характеру (протоколів, актів, довідок, доповідей, рапортів та ін.). Службові документи не встановлюють і не змінюють конкретні правові відносини. Однак службові документи можуть виступати підставою для видання правових актів управління.

Правові акти управління видаються, як правило, у письмовій формі. Однак в окремих випадках допускається і його усна форма, наприклад, у військовому управлінні у разі віддання усних наказів і в ряді інших випадків, визначених законодавством.

Правові акти управління можна класифікувати за наступними критеріями.

За юридичним змістом правові акти управління підрозділяються па нормативні та індивідуальні.

Нормативними є тс акти управління, які містять в собі норми права, регулюють суспільні відносини у сфері державного управління, розраховані па тривалий термін дії і не мають конкретного персоніфікованого характеру. У нормативних правових актах управління знаходить своє вираження адміністративне правотворчість. У них конкретизуються норми законів та інших актів вищої юридичної сили і визначаються типові правила поведінки у сфері державного управління. Цими актами закріплюється правовий статус органів виконавчої влади, визначається порядок вчинення певних дій і процедур державно-управлінського характеру, встановлюються необхідні обмеження і заборони, а також регулюються інші питання в державно-управлінській сфері. Нормативні правові акти управління є одним з найважливіших джерел адміністративного права.

Індивідуальні акти управління не містять в собі норм права. Вони дозволяють конкретні питання управління на основі законів та інших нормативних правових актів, тобто є актами застосування норм права до конкретних випадків. Ці акти викликають юридичні наслідки у вигляді виникнення, зміни або припинення конкретних адміністративно-правових відносин (наприклад, указ Президента РФ про присвоєння військового звання вищого офіцера).

За органам, їх видає, правові акти управління поділяються:

на укази і розпорядження Президента РФ з питань, що стосуються державного управління;

постанови і розпорядження Уряду РФ;

постанови, накази, розпорядження, положення, правила, інструкції федеральних органів виконавчої влади;

постанови, накази, розпорядження, положення, правила, інструкції органів виконавчої влади суб'єктів РФ.

За територією дії правові акти управління поділяються на акти, що діють на всій території РФ, території суб'єкта РФ, адміністративно-територіальної одиниці.

За характером компетенції органів, їх видають, правові акти управління поділяються на акти загального та галузевого і міжгалузевого управління.

Акти загального управління видаються суб'єктами державного управління загальної компетенції - Урядом РФ, урядами (адміністраціями) суб'єктів РФ.

Акти галузевого управління регулюють суспільні відносини і вирішують управлінські питання в певній галузі управління. Такі акти видаються суб'єктами державного управління галузевої компетенції (зокрема міністерствами) і обов'язкові для підпорядкованих їм органів, організацій та посадових осіб, а також громадян, що вступають у суспільні відносини у даній сфері державного управління (наприклад, надходять на військову службу за контрактом).

Акти міжгалузевого управління видаються суб'єктами державного управління міжгалузевої компетенції, які вирішують питання, що носять міжгалузевий характер. Ці акти обов'язкові для виконання всіма органами виконавчої влади, організаціями, посадовими особами, незалежно від відомчої підпорядкованості, а також громадянами.

До правових актів управління ставляться такі вимоги.

1. Правовий акт управління має бути виданий відповідно до законодавства повноважним органом у межах його компетенції.

Так, правові акти Уряду РФ видаються на основі та на виконання федеральних законів, указів і розпоряджень Президента РФ.

Правові акти федеральних органів виконавчої влади видаються на основі та на виконання федеральних законів, указів і розпоряджень Президента РФ, постанов і розпоряджень Уряду РФ, а також за ініціативою федеральних органів виконавчої влади в межах їх компетенції.

Структурні підрозділи та територіальні органи федеральних органів виконавчої влади не мають права видавати нормативні правові акти. Нормативний правовий акт може бути виданий спільно кількома федеральними органами виконавчої влади або одним із них за узгодженням з іншими.

2. Правовий акт повинен видаватися в певному порядку. Порядок видання актів управління встановлюється законодавчими та іншими нормативними актами, що регламентують статус органів виконавчої влади.

Так, зокрема, Уряд РФ па підставі та на виконання Конституції, федеральних конституційних законів, федеральних законів, нормативних указів Президента РФ видає постанови і розпорядження. Акти, що мають нормативний характер, видаються у формі постанов Уряду РФ. Акти з оперативних та інших поточних питань, які не мають нормативного характеру, видаються у формі розпоряджень Уряду РФ. Порядок видання актів Уряду РФ встановлюється Урядом РФ [1].[1]

Нормативні правові акти органів виконавчої влади видаються у вигляді постанов, наказів, розпоряджень, правил, інструкцій і положень (див. Правила підготовки нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади та їх державної реєстрації, затверджені постановою Уряду РФ від 13.08.1997 № 1009). Видання нормативних правових актів у вигляді листів і телеграм не допускається. Проект нормативного правового акта підлягає погодженню з зацікавленими міністерствами і відомствами, якщо таке узгодження є обов'язковим згідно із законодавством РФ, а також якщо в нормативному правовому акті містяться положення, норми і доручення, що стосуються інших міністерств і відомств. Узгодження нормативного правового акта оформляється візами. Віза включає и! себе найменування посади керівника міністерства (відомства) або його заступника та особистий підпис візує, розшифрування підпису і дату. Візи проставляються в нижній частині зворотного боку останнього аркуша оригіналу нормативного правового акта.

Підготовка проекту нормативного правового акта покладається на одне або декілька структурних підрозділів федерального органу виконавчої влади з урахуванням їх функцій та компетенції. При цьому визначаються коло посадових осіб, відповідальних за підготовку зазначеного проекту, термін його підготовки, а при необхідності - організації, які залучаються до цієї роботи.

У підготовці проекту нормативного правового акта бере участь юридична служба федерального органу виконавчої влади. Термін підготовки проекту та видання нормативного правового акта на виконання федеральних законів, указів і розпоряджень Президента РФ, постанов і розпоряджень Уряду РФ, як правило, не повинен перевищувати одного місяця, якщо не встановлено інший строк. Для підготовки проектів найбільш важливих і складних нормативних правових актів, а також актів, що видаються спільно декількома федеральними органами виконавчої влади, можуть створюватися робочі групи.

У процесі роботи над проектом нормативного правового акта повинні бути вивчені відносяться до теми проекту законодавство РФ, угоди про розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади РФ і органами державної влади суб'єктів РФ, практика застосування відповідних нормативних правових актів, наукова література та матеріали періодичної преси з даного питання, а також дані соціологічних та інших досліджень, якщо такі проводилися.

3. Правовий акт управління видається за встановленою формою і підписується відповідною посадовою особою. Форма акта (структура, реквізити, мова) повинна відповідати прийнятим вимогам.

Так, структура нормативного правового акта повинна забезпечувати логічний розвиток теми правового регулювання. Якщо потрібно роз'яснення цілей і мотивів ухвалення нормативного правового акта, то в проекті дається вступна частина - преамбула. Положення нормативного характеру в преамбулу не включаються. Нормативні приписи оформляються у вигляді пунктів, які нумеруються арабськими цифрами з крапкою і заголовків не мають. Пункти можуть підрозділятися на підпункти, які можуть мати буквену або цифрову нумерацію. Значні за обсягом нормативні правові акти можуть ділитися на глави, які нумеруються римськими цифрами і мають заголовки.

При необхідності для повноти викладу питання в нормативних правових актах можуть відтворюватися окремі положення законодавчих актів РФ, які повинні мати посилання на ці акти і на офіційне джерело їх опублікування. Якщо в нормативному правовому акті наводяться таблиці, графіки, карти, схеми, то вони, як правило, повинні оформлятися у вигляді додатків, а відповідні пункти акту повинні мати посилання на ці програми.

Одночасно з розробкою проекту нормативного правового акта повинні бути підготовлені пропозиції про зміну і доповнення або визнання такими, що втратили силу відповідних раніше виданих актів або їх частин. Нормативні правові акти, видані спільно або за погодженням з іншими федеральними органами виконавчої влади, змінюються, доповнюються або визнаються такими, що втратили силу за погодженням з цими федеральними органами виконавчої влади. Положення про зміну, доповнення або визнання такими, що втратили силу рапсі виданих актів або їх частин включаються в текст нормативного правового акта.

Якщо при підготовці нормативного правового акта виявилися необхідність внесення істотних змін і доповнень до раніше видані нормативні правові акти або наявність але одному і тому ж питанню декількох актів, то з метою їхнього упорядкування розробляється новий єдиний акт. У проект такого акта включаються нові, а також містяться у раніше виданих актах нормативні приписи, які зберігають свою силу.

Підготовлений проект нормативного правового акта до його підписання (затвердження) повинен бути перевірений на відповідність законодавству РФ, а також правилами російської мови і завізований керівником юридичної служби федерального органу виконавчої влади.

Нормативні правові акти підписуються (затверджуються) керівником федерального органу виконавчої влади або особою, яка виконує його обов'язки. Підписаний (затверджений) нормативний правовий акт повинен мати такі реквізити:

найменування органу (органів), що видав акт;

найменування виду акта та його назва;

дата підписання (затвердження) акта та його номер;

найменування посади та прізвище особи, яка підписала акт.

4. Нормативні правові акти управління, що зачіпають права, свободи та обов'язки людини і громадянина, встановлюють правовий статус організацій, що мають міжвідомчий характер, незалежно від терміну їх дії, в тому числі акти, що містять відомості, що становлять державну таємницю, або відомості конфіденційного характеру, підлягають державної реєстрації.

Державна реєстрація нормативних правових актів здійснюється Мін'юстом Росії, яке веде Державний реєстр нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади.

Державна реєстрація нормативного правового акта включає в себе:

юридичну експертизу відповідності цього акту законодавству РФ;

прийняття рішення про необхідність державної реєстрації даного акту;

привласнення реєстраційного номера;

занесення до Державного реєстру нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади.

Державна реєстрація нормативних правових актів проводиться Мін'юстом Росії в строк до 15 днів з дня отримання акта. У разі необхідності строк реєстрації може бути продовжений, але не більше ніж на 10 днів, а у виняткових випадках - до одного місяця.

Протягом доби після державної реєстрації оригінал нормативного правового акта з присвоєним йому реєстраційним номером направляється Мін'юстом Росії у федеральний орган виконавчої влади, що представив акт на державну реєстрацію.

У реєстрації нормативного правового акта може бути відмовлено, якщо при проведенні юридичної експертизи буде встановлено невідповідність цього акта законодавству РФ. Нормативні правові акти, в державній реєстрації яких відмовлено, повертаються Мін'юстом Росії издавшему їх органу із зазначенням причин відмови.

Протягом 10 днів з дня отримання відмови в державній реєстрації керівник федерального органу виконавчої влади або особа, яка виконує його обов'язки, видає відповідний документ про скасування нормативного правового акта, в реєстрації якого відмовлено, і направляє його копію до Мін'юсту Росії.

Нормативний правовий акт може бути повернений Мін'юстом Росії федеральному органу виконавчої влади без реєстрації на прохання федерального органу виконавчої влади, що представили цей акт на державну реєстрацію, а також якщо порушений встановлений порядок подання акта на державну реєстрацію. У разі повернення нормативного правового акта без державної реєстрації при порушенні встановленого порядку подання на державну реєстрацію, порушення повинні бути усунені, а акт - повторно подано на державну реєстрацію протягом місяця, або до Мін'юсту Росії повинна бути спрямована копія документа про скасування нормативного правового акта.

5. Певні вимоги встановлені і до порядку опублікування нормативних правових актів управлення (див. Указ Президента РФ від 23.05.1996 № 763 "Про порядок опублікування і набрання чинності актами Президента Російської Федерації, Уряду Російської Федерації і нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади" ). Так, укази і розпорядження Президента РФ, постанови і розпорядження Уряду РФ підлягають обов'язковому офіційному опублікуванню, крім актів або окремих їх положень, що містять відомості, що становлять державну таємницю, або відомості конфіденційного характеру. Акти Президента РФ підлягають офіційному опублікуванню протягом 10 днів після дня їх підписання. Постанови Уряду РФ, за винятком постанов, що містять відомості, що становлять державну таємницю, або відомості конфіденційного характеру, підлягають офіційному опублікуванню не пізніше 15 днів з дня їх прийняття.

Офіційним опублікуванням актів Президента РФ і актів Уряду РФ вважається публікація їх текстів в "Російській газеті" або "Зборах законодавства Російської Федерації" або перше розміщення (опублікування) на "Офіційному інтернет-порталі правової інформації" (pravo.gov.ru). Офіційними є також тексти актів Президента РФ і актів Уряду РФ, поширювані в електронному вигляді федеральним державним унітарним підприємством "Науково-технічний центр правової інформації" Система "" Федеральної служби охорони РФ, а також федеральними органами державної охорони. Акти Президента РФ і акти Уряду РФ можуть бути опубліковані в інших друкованих виданнях, а також доведені до загального відома по телебаченню і радіо, розіслані державним органам, органам місцевого самоврядування, посадовим особам, підприємствам, установам, організаціям, передані по каналах зв'язку.

Акти Президента РФ, мають нормативний характер, набирають чинності одночасно па всій території РФ після закінчення семи днів після дня їх першого офіційного опублікування. Інші акти Президента РФ, в тому числі акти, що містять відомості, що становлять державну таємницю, або відомості конфіденційного характеру, набирають чинності з дня їх підписання.

Акти Уряду РФ, що зачіпають права, свободи та обов'язки людини і громадянина, встановлюють правовий статус федеральних органів виконавчої влади, а також організацій, набирають чинності одночасно на всій території РФ після закінчення семи днів після дня їх офіційного опублікування. Інші акти Уряду РФ, у тому числі акти, що містять відомості, що становлять державну таємницю, або відомості конфіденційного характеру, набирають чинності з дня їх підписання.

В актах Президента РФ і актах Уряду РФ може бути встановлений інший порядок вступу в силу.

Нормативні правові акти федеральних органів виконавчої влади, що зачіпають права, свободи та обов'язки людини і громадянина, встановлюють правовий статус організацій або мають міжвідомчий характер, що пройшли державну реєстрацію в Мін'юсті Росії, підлягають обов'язковому офіційному опублікуванню, крім актів або окремих їх положень, що містять відомості, що становлять державну таємницю, або відомості конфіденційного характеру.

Нормативні правові акти федеральних органів виконавчої влади підлягають офіційному опублікуванню у "Російській газеті" протягом 10 днів після дня їх реєстрації, а також в Бюлетені нормативних актів федеральних органів виконавчої влади видавництва "Юридична література" Адміністрації Президента РФ. Офіційним також є вказаний Бюлетень, розповсюджуваний в електронному вигляді федеральним державним унітарним підприємством "Науково-технічний центр правової інформації" Система "" Федеральної служби охорони РФ, а також органами державної охорони.

Нормативні правові акти федеральних органів виконавчої влади, крім актів та окремих їх положень, що містять відомості, що становлять державну таємницю, або відомості конфіденційного характеру, які не пройшли державну реєстрацію, а також зареєстровані, але не опубліковані в установленому порядку, не тягнуть правових наслідків, що не набрали чинності, і не можуть служити підставою для регулювання відповідних правовідносин, застосування санкцій до громадян, посадовим особам та організаціям за невиконання містяться в них приписів. На зазначені акти не можна посилатися при вирішенні спорів.

Нормативні правові акти федеральних органів виконавчої влади набирають чинності одночасно на всій території РФ після закінчення 10 днів після дня їх офіційного опублікування, якщо самими актами не встановлено інший порядок вступу в силу.

Нормативні правові акти федеральних органів виконавчої влади, що містять відомості, що становлять державну таємницю, або відомості конфіденційного характеру і не підлягають у зв'язку з цим офіційному опублікуванню, що пройшли державну реєстрацію в Мін'юсті Росії, набирають чинності з дня державної реєстрації та присвоєння номера, якщо самими актами не встановлено більш пізній термін набуття ними чинності.

До числа адміністративно-правових форм державного управління відносяться і адміністративно-правові договори. У теорії адміністративного права виділяються наступні ознаки адміністративного договору [2].[2]

  • 1. Укладення адміністративного договору спричиняє виникнення правовідносин між його суб'єктами на основі добровільної згоди і рівності сторін, ніж адміністративний договір відрізняється від актів управління.
  • 2. Адміністративний договір укладається на основі норм адміністративного права, які регламентують порядок його укладення і припинення (розірвання). Так, Уряд РФ відповідно до ст. 13 Закону про Уряді РФ за погодженням з органами виконавчої влади суб'єктів РФ може передавати їм здійснення частини своїх повноважень, якщо це не суперечить Конституції, Закону про Уряді РФ і федеральних законів.
  • 3. Зміст адміністративно-правового договору становлять управлінські відносини. Метою зазначеного договору, на відміну, наприклад, від цивільно-правового договору, є врегулювання відносин, що складаються у сфері державного управління, відносин управлінського характеру. Зокрема, ст. 28 Статуту Московської області від 11.12.1996 № 55 / 96-03 передбачено, що федеральні органи виконавчої влади та органи виконавчої влади Московської області можуть за взаємною згодою передавати один одному здійснення частини своїх повноважень, якщо це не суперечить Конституції і федеральних законів.
  • 4. Однією зі сторін адміністративного договору є орган виконавчої влади, який є суб'єктом державного управління. Без його участі даний договір не може бути укладений.

Таким чином, адміністративний договір - це засноване на нормах адміністративного права угоду, хоча б одним з учасників якого є суб'єкт державного управління, заключаемое з метою врегулювання відносин, що складаються в сфері державного управління, відносно управлінського характеру.

У літературі з адміністративного права основним критерієм класифікації адміністративних договорів є предмет договору. По предмету договору виділяються наступні види договорів: договори про компетенцію, договори про співпрацю, договори про надходження громадян на державну (військову) службу. До договорів про компетенцію, зокрема, належать договори між федеральними органами виконавчої влади і органами виконавчої влади суб'єктів РФ про розмежування компетенції, а також про делегування повноважень. Договори про співробітництво визначають різні сфери управлінської діяльності, зокрема, обмін інформацією, проведення спільних заходів і ряд інших.

  • [1] Див. Регламент Уряду Російської Федерації, затверджений постановою Уряду РФ від 01.06.2004 № 260.
  • [2] Див .: Адміністративне право: підручник / за ред. Л. Л. Попова. М., 2005. С. 275-279.
 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >