Необхідність і сутність управління державним боргом

Державний борг (внутрішній і зовнішній) характерний для всіх країн сучасного світу. Єдиної концепції державного боргу, прийнятною для всіх країн, не склалося. У той же час боржниками є практично всі країни. Не спостерігається тенденції до повного погашення державного боргу навіть благополучними країнами. Державний борг ніде не розглядають як негативне явище. У рішенні ряд проблем національної економіки будь-якої держави істотну роль виконує боргова політика. Як правило, скрізь усвідомлюється, що негативна риса боргу - зв'язок його з формуванням боргового тягаря для майбутніх поколінь. До небажаних наслідків державного боргу також відносять:

  • - Зниження ефективності економіки, оскільки відволікаються кошти з виробничого сектора економіки як на обслуговування боргу, так і на виплату самої суми боргу;
  • - Перерозподіл доходу від приватного сектора до державного;
  • - Посилення диференціації доходів різних груп населення;
  • - Пов'язаний з рефінансуванням боргу зростання ставки відсотка, що викликає витіснення інвестицій і може призвести до зниження конкурентоспроможності країни;
  • - Необхідність виплати відсотків по боргу, яка може викликати підвищення ставок податків, підрив економічних стимулів і зростання інфляції.

Як правило, державний борг знижує рівень національних заощаджень, які також є показником економічного зростання країни. Однак навіть країни з високим рівнем розвитку є боржниками. У Росії поступово простежується тенденція накопичувати борг нс тільки держави, але і борги окремо взятих громадян, що підтверджують спроби розвивати іпотечне кредитування, використовуючи при цьому неспроможність держави як потенційного власника найманого житла. Впроваджується система отримання освіти "в борг", схема "життя в борг".

Державні запозичення стали основним джерелом покриття бюджетного дефіциту усіх країн, де бюджети є дефіцитними. Зауважимо, що в період, коли федеральний бюджет Росії був профіцитним (2000-2008 рр.), Держава продовжувала практикувати нові державні позики. У такому випадку вони використовувалися для рефінансування колишніх позик, за якими настав термін погашення, для обслуговування державного боргу, а також для цілей грошово-кредитного регулювання. У період гострої фази кризи в 2009-2010 рр. консолідований і федеральний бюджети Російської Федерації знову стали дефіцитними. У 2009 р дефіцит федерального бюджету Росії склав 6,0% від ВВП, а консолідованого бюджету - 6,8% ВВП, в 2010 р відповідно - 4,0 і 4,3%. На 2013 р дефіцит федерального бюджету запланований на рівні 0,8% ВВП. В ЄС "норма" дефіциту склалася на рівні 3% ВВП. Однак у зв'язку з кризою в даний час вона практично перевищена усіма країнами Євросоюзу.

Завжди актуальною залишається проблема вдосконалення управління державним боргом зовнішніми активами.

Під управлінням державним боргом розуміється сукупність взаємопов'язаних заходів щодо визначення обсягів, термінів, форм і умов формування, погашення та обслуговування боргових зобов'язань у взаємозв'язку з управлінням зовнішніми активами (зовнішніми борговими вимогами). Оскільки борг формується центральною владою, регіональними органами влади і на муніципальному рівні, відповідно управління державним боргом здійснюється на різних рівнях - на кожному за своїми боргами.

У міжнародній практиці використовуються дві групи методів безпосереднього управління державним боргом: адміністративні методи і економічні методи.

Адміністративні методи пов'язані з прийняттям рішень органами влади, відповідальними за випуск і розміщення боргових зобов'язань перед кредиторами. Ці методи включають: анулювання боргу, списання боргу, реструктуризацію, а також рефінансування шляхом нових запозичень [1][1].

До основних економічних методів управління державним боргом відносяться: викуп і дострокове погашення, конверсія боргу, сек'юритизація [2][2].

  • 1. Анулювання боргових зобов'язань. Таке анулювання може проводитися з двох причин:
    • а) у разі відмови з різних мотивів від виплати боргу;
    • б) у разі фінансової неспроможності держави.

Анулювання заборгованості може з'явитися наслідком приходу до влади нових політичних сил, які з певних причин відмовляються визнати фінансові зобов'язання попередніх влад. Радянська влада відмовилася від виплат за царськими боргами, в тому числі і з урахуванням перебування за кордоном і неповернення до Росії величезної кількості золота.

Як правило, уряди, які планують відмова від платежів за зовнішнім боргом - це уряди, що прийшли до влади в результаті зміни режиму. Свої плани з анулювання боргу вони виправдовують тим, що не вони укладали договори про позики. Основний аргумент - боргові зобов'язання брали на себе їх марнотратні попередники. Проте відповідно до Віденської конвенції про правонаступництво держав щодо державної власності, державних архівів і державних боргів від 8 квітня 1983, "правонаступництво держав не зачіпає прав і зобов'язань кредиторів".

Негативні наслідки анулювання боргу для економіки країни- боржника:

  • - Втрата довіри до країни боржнику;
  • - Обмеження можливості подальших запозичень на міжнародних фінансових ринках для фінансування економіки при нестачі внутрішніх ресурсів;
  • - Можливість скорочення зовнішньої торгівлі;
  • - Можливість експропріації фінансових і реальних активів в інших країнах;
  • - Підвищення нестійкості внутрішнього ринку, витік фінансового капіталу з країни.
  • 2. Списання боргових зобов'язань. Кожен рівень влади вправі за наявності підстав списувати свої боргові зобов'язання. Статтею 98.1 БК РФ передбачено припинення боргових зобов'язань Російської Федерації, виражених у валюті РФ, і їх списання з державного боргу Російської Федерації.

У разі якщо боргове зобов'язання Російської Федерації не пред'явлено до погашення (нс здійснені кредитором визначені умовами зобов'язання і (або) нормативними правовими актами дії) протягом трьох років з дати, наступної за датою погашення, передбаченої умовами боргового зобов'язання або відповідними федеральними законами, або закінчився термін державної гарантії Російської Федерації, вказане боргове зобов'язання вважається повністю припиненим і списується з державного внутрішнього боргу Російської Федерації, якщо інше не передбачено федеральними законами. Мінфін Росії після закінчення термінів, зазначених вище, видає акт про списання з державного внутрішнього боргу Російської Федерації боргових зобов'язань, виражених у валюті РФ.

Згідно ст. 99.1 БК РФ можливо також припинення боргових зобов'язань суб'єкта РФ, виражених у валюті РФ, і їх списання з державного боргу суб'єкта Федерації. Воно здійснюється за допомогою зменшення обсягу державного боргу суб'єкта РФ за видами списуються державних боргових зобов'язань.

Дія зазначених вище норм не поширюється на зобов'язання за кредитними угодами, на боргові зобов'язання перед Російською Федерацією, іншими суб'єктами РФ і муніципальними утвореннями.

Статтею 100.1 БК РФ передбачено припинення муніципальних боргових зобов'язань, виражених у валюті РФ, і їх списання з муніципального боргу. Воно здійснюється аналогічно вищепереліченим формам списання.

Випуски муніципальних цінних паперів, викуплені в повному обсязі емітували їх органом відповідно до умов випуску муніципальних цінних паперів до настання дати погашення, можуть бути визнані за рішенням зазначеного органу достроково погашеними.

Федеральний закон від 24.07.2007 № 198-ФЗ "Про федеральний бюджет на 2008 рік і на плановий період 2009 і 2010 років" передбачав списання грошових зобов'язань Академії народного господарства при Уряді РФ перед Російською Федерацією (тепер ця академія об'єднана з Російською академією державної служби при Президентові РФ і називається Академією народного господарства та державної служби при Президенті Російської Федерації). Названі зобов'язання значилися у зв'язку з будівництвом Міжнародного навчально-ділового центру "Зеніт" за рахунок коштів міжнародного кредиту - внаслідок визнання права федеральної власності на будівлю Міжнародного навчально-ділового центру "Зеніт".

Практикується і прощення боргу країнам-позичальницям. Росія після 2007 р списала великі обсяги заборгованості Лівії, Сирії, Алжиру, Іраку та низки інших країн в надії повернутися в ці країни в якості інвестора і постачальника військової техніки і зброї - з відповідним підвищенням платоспроможності цих країн. Якщо в кінці 2007 р борг позичальників перед Росією був близько 73 млрд дол., То до початку 2013 року він оцінювався на рівні 35-40 млрд дол. [3]

У порівнянні з методом одностороннього анулювання боргу наслідки списання частини боргу більш сприятливі для боржника.

3. Реструктуризація. Термін "реструктуризація" означає складання нового, більш прийнятного для боржника графіка виплати боргу, ніж це випливає з оригінальних схем кредитної угоди. При цьому продовжується пільговий період, коли виплачуються тільки відсотки, а також збільшується сам період виплат основного боргу. Відбувається зміна терміну платежів по боргу. Це дає короткострокове полегшення країні-боржнику, хоча її загальний борг не тільки не скорочується, але навіть зростає за рахунок додаткових відсотків у новий період його погашення.

Така міра в 1990-с рр. в Росії була широко поширена. Тільки за 1989-1993 рр. в рамках Паризького клубу були укладені численні угоди про реструктуризацію російського боргу. Аналогічні угоди укладалися з комерційними банками. Умови реструктуризації (термін пролонгації, пільговий період, розмір відсотків) Паризького і Лондонського клубів були скоординовані і фактично одноманітно. Додатковою умовою для реструктуризації було попереднє схвалення МВФ програми внутрішніх заходів країни-боржника, спрямованих на поліпшення економічної ситуації в країні.

Можливі й негативні наслідки застосування методу реструктуризації: вона звужує доступність інших джерел фінансування і може призвести до зменшення прямих іноземних інвестицій, відтоку капіталів і обмеження масштабів випуску облігацій як следствиям падаючого довіри і кредитоспроможності.

Реструктуризація не гарантує зміна економічної політики боржника, що призвела до запозичень.

Здійснюються у разі необхідності заходи з реструктуризації зовнішньої державної заборгованості. У 1993 р виявилася нездатність ряду банків, що беруть участь в зовнішніх зв'язках, платити за своїми зобов'язаннями, по так як вони були державними, то держава несла повну відповідальність але боргами своїх банків. Одним з таких банків був Міжнародний інвестиційний банк (МІБ), створений в 1970 р країнами РЕВ з часткою СРСР 44%. В даний час у зв'язку з відмовою від членства в МІБ Польщі та Угорщини частка Росії становить 58%. Цей банк унікальний за статусом і непідконтрольний ЦБ РФ. Його статус схожий зі статусом Світового банку. За угодою від 10 липня 1970 р "майно банку, його активи і документи незалежно від місця їх знаходження, а також операції банку користуються імунітетом від адміністративного і судового втручання в будь-якій формі". Навіть у разі арешту російських активів цей банк може виконувати будь-які операції за кордоном, у зв'язку з чим доцільно збереження банку, тим більше у зв'язку з високою часткою в статутному капіталі. Відповідно до Договору про реструктуризацію заборгованості СРСР (що перейшла до Російської Федерації) перед МІБ від 6 жовтня 1997 року та постановою Уряду РФ від 23.12.2003 № 770 "Про остаточне врегулювання зобов'язань Російської Федерації за зовнішнім боргом колишнього СРСР перед Міжнародним інвестиційним банком" був затверджено порядок обміну зобов'язань СРСР перед МІБ.

Для обміну зобов'язань Мінфіну Росії було надано право емісії нових облігацій валютної позики Росії (ОВЗ РФ) з терміном погашення в 2010, 2030 рр. Був визначений ліміт погашень - 710 млн дол. В рамках вивіреної заборгованості СРСР за основним боргом та за відсотками. Випуск валютних облігацій означав відстрочку погашення зовнішньої заборгованості Росії, оскільки зобов'язання по кредитах обмінювалися на зобов'язання погасити в майбутньому облігації.

При цьому було визначено, що:

  • - Основний борг обмінюється на облігації 2030 у співвідношенні 100% - 62,5% (дисконт 37,5%);
  • - Заборгованість за простроченими відсотками підлягала обміну на облігації ОВЗ 2010, при цьому 9,5% вартості облігацій підлягала оплаті в грошовій формі відразу, а 90,5% - в 2010 р

У практиці управління державним боргом Росії відомо проведення заходів з погашення ДКО з термінами погашення до 31 грудня 1999 року та погашення облігацій 1990 До осені 2004 року в Російській Федерації накопичилася прострочена заборгованість по ГКО і ОФЗ, термін погашення якої минув до кінця 1999 р З урахуванням необхідності погашення цієї заборгованості державного внутрішнього боргу Мінфін Росії наказом від 15.09.2004 № 81 н "Про проведення заходів щодо погашення заборгованості із ГКО / ОФЗ з термінами погашення до 31 грудня 1999 року" затвердив порядок погашення заборгованості. У відповідності до цього наказу погашення боргу здійснювалося на основі укладання договору про відступне - ця міра відповідає ст. 409 ГК РФ.

Договір про відступне - его угоду інвестора з емітентом про припинення зобов'язання наданням замість виконання відступного. Практично це означає укладення договору між емітентом і інвестором, за яким припинення зобов'язань грунтується на тому, що інвестор одержує еквівалент від емітента в грошовій формі, що включає: номінальну вартість своєчасно не погашених ДКО і ОФЗ;

  • - Вартість своєчасно не виплачених купонних доходів;
  • - Суму відсотків за користування емітентом чужими грошовими коштами з 1 січня 2000 р 15 вересня 2004

Прикладом з галузі управління державним боргом є вирішення питання про боргових зобов'язання, пов'язаних зі знеціненням вкладів громадян в Ощадбанку та внесків до Держстрах СРСР, на суму близько 11 трлн руб. Названі форми зобов'язань перед громадянами СРСР, що сформувалися в результаті діяльності Держстраху і Ощадбанку і знецінені внаслідок інфляції на початку 1990-х рр., Не зважали державним внутрішнім боргом. Однак 10 травня 1995 Державною Думою був прийнятий Федеральний закон № 73-Φ3 "Про відновлення і захист заощаджень громадян Російської Федерації". У федеральних законах про федеральний бюджет щороку передбачаються компенсації вкладів в Ощадбанку та внесків до Держстрах СРСР (нині ВАТ "Росгосстрах") громадянам різних соціальних і вікових груп. Йдеться про вклади в Ощадбанку Росії але станом на 20 червня 1991 р а також про страхові внески за станом на 1 січня 1992 р

У різних країнах - республіках колишнього СРСР втрати населення за вкладами в Ощадбанку і в його підрозділах на території нині самостійних держав, а також у системі Держстраху певною мірою компенсуються і розглядаються в якості внутрішнього державного боргу. В Україні на ці цілі в бюджеті на 2008 р була передбачена компенсація вкладникам до 1 тис. Гривень (близько 200 дол.) На загальну суму близько 4 млрд дол. Загальна заборгованість перед громадянами становить близько 26 млрд дол. (123 млрд гривень). На початку 2008 р у Верховній раді України ініціювалася постановка питання про пред'явлення Росії вимоги але компенсації заборгованості Ощадбанку СРСР вкладникам України. У Литві на ці цілі було виділено 80% доходів від приватизації державного майна при максимальній сумі виплат близько 1,5 тис євро. У Казахстані вкладники отримали погашаються поступово (протягом 5-20 років залежно від віку вкладників) облігації з розрахунку за кожні 15 тис. Радянських рублів - 100 дол. В Азербайджані непогашені вклади в радянських рублях складають 5 млрд руб. і будуть погашені протягом 8-10 років з розрахунку 0,5 дол. за рубль. У Вірменії за першу тисячу радянських карбованців боргу виплачується 200 дол., За другу і третю - 140 дол. І далі - зі зниженням "ціни". При вкладі більше 10 тис. Руб. вкладник отримує компенсацію лише 20 дол. за кожну тисячу рублів. У Молдові та Придністров'ї рішення про компенсацію вкладів прийняті, але не реалізуються через відсутність коштів. У Киргизії вкладники намагаються стягувати з держави шкоди в судовому порядку.

Однією з проблем управління державним внутрішнім боргом в 2005 р було погашення облігацій 1 990 г. Наявність у складі державного внутрішнього боргу цілого ряду зобов'язань, що сформувалися в СРСР, вимагало вирішення питання про їх врегулювання та погашенні. У зв'язку з цим Мінфіном Росії був виданий наказ від 08.12.2004 № 111н "Про організацію роботи в 2004 році з погашення державного боргу у вигляді облігацій державних цільових безпроцентних позик 1990 року і цільових розрахункових чеків на придбання легкових автомобілів за виконавчими документами судових органів". У наказі було визначено умови погашення боргових зобов'язань. Виплати слід було виробляти за заявами громадян на вказані ними рахунки в кредитних організаціях Росії з відповідною реєстрацією виконавчих листів в Правовій департаменті Мінфіну Росії та в Департаменті міжнародних фінансових відносин, державного боргу і державних фінансових активів.

  • [1] Детальніше про метод рефінансування см. Параграф 8.4 даного підручника.
  • [2] Детальніше про економічні методи управління державним боргом см. Параграф 8.4 даного підручника.
  • [3] Див .: Селезньов А. 3. Державний борг і зовнішні активи. М.: ИНФРА-М, 2010. С. 175-179; Хейфец Б. Росія і глобальний боргова криза // Економіст. 2012. № 5. С. 49-50.
 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >