Організація парламентської роботи з лобістами в Німеччині

Для політично стійкого розвитку федеративної держави управління правової асиметрією, формування єдиного правового простору є важливим критерієм правотворчого процесу як на федеральному, так і на регіональних рівнях.

Якість і ефективність управління залежать від суб'єктів законодавчого процесу, активізації роботи з групами впливу і лобістами, тонкощів конституційної "отшлифованностью" самих законодавчих процедур, в результаті яких повинні політично збалансовано регулюватися два зустрічних потоку законопроектів: "спадний" (від федерального центру в регіони) і "висхідний" (від регіонів в центр).

В "низхідному" потоці якість в першу чергу визначається процедурами законодавчого процесу, які по ходу неодноразового парламентського розгляду законопроектів федеральних розробників своєчасно і адекватно забезпечують облік консолідованої думки суб'єктів федерації, груп впливу і лобістів.

Для зустрічного ( "висхідного") потоку критичним моментом стає якість пропозицій суб'єктів федерації щодо вдосконалення "правил для всього народу", заснованих на практичному досвіді їх найбільш ефективного виконання в регіоні (регіонах).

Крім того, для консолідованого рішення потрібен постійний конструктивний діалог усіх зацікавлених сторін, при якому ніхто не повинен нав'язувати іншим право сильного.

Громадські імпульси до законопроектної роботи виходять постійно, але не кожен з них стає приводом для законодавчої ініціативи. наприклад:

  • • звертаються до суб'єкта законодавчої ініціативи головні об'єднання місцевих органів самоврядування, коли отримують з вхідних в їх склад міст, районів і громад інформацію про те, що певне регулювання обтяжує фінанси громад, створює місцевим органам труднощі в управлінні;
  • • потужними імпульсами мають лобістські групи, які реалізують потреби своїх членів в зміні законів через ЗМІ і депутатський корпус.

Число голосів від кожної землі в Бундесраті неоднаково, оскільки кожна з них, незалежно від числа представників в Бундесраті, має власну квоту голосів, пропорційну чисельності населення землі (але не менше трьох голосів) при голосуванні всі голоси однієї землі повинні виражати одне консолідовану думку. У чотирьох найбільш населених земель по 6 голосів (Північний Рейн-Вестфалія, Баварія, Баден-Вюртемберг, Нижня Саксонія), у одній землі (Гессен) - 5, у семи земель - по 4, у чотирьох - по 3. Загальна кількість голосів в бундесраті - 69 [1] .

Членами Бундесрату є тільки члени уряду земель. Призначають, відкликають або заміщають їх земельні уряди самостійно [2] . Бундесрат обирає свого голову строком на один рік з числа прем'єр-міністрів земель (ротація голів в порядку убування чисельності населення земель [3] ).

Своє право законодавчої ініціативи Бундесрат реалізує за клопотанням однієї або декількох земель, інтереси яких в Бундесраті вище партійних. Тому позиція Бундесрату може не збігатися з позицією Бундестагу, що відображає політичну волю парламентської більшості [4] .

Характерно, що федеральні законопроекти, що висуваються землями, спрямовуються не в Бундестаг, а Федеральному уряду (через Бундесрат або безпосередньо).

Федеральний уряд свої законопроекти зобов'язана направляти в Бундесрат до подання їх Бундестагу. Даючи Бундесрату висловитися першим, німецький законодавець підкреслює обов'язок Федерального уряду (головного розробника законопроектів) врахувати консолідовану позицію суб'єктів федерації до початку політичних дебатів (в Бундестазі), оскільки добре розуміє: відстоюючи інтереси населення і бізнесу на своїй території, уряд конкретної землі може і не слідувати політичної лінії Федерального уряду або парламентської більшості, хоча самі члени земельного уряду при цьому можуть належати до політичних партій парламентської більшості [5] .

Крім того, у міру інтеграції в рамках ЄС у Федерального уряду зростає ноток зобов'язань, який вимагає вироблення національної позиції, а це без консолідованої думки всіх земель (пряма функція Бундесрату) зробити неможливо.

Розглянемо етапи розробки законопроекту на рівні Федерального уряду.

Усередині міністерського відділу все починається з референтів.

Їх основна службовий обов'язок полягає в аналізі преси, листів, що надходять від громадян і організацій, стеження і осмисленні відповідної судової практики, відстеження спеціальної літератури, підтримуванні контактів з компетентними колегами в міністерствах земель і місцевих органах і т.п.

Своїм щоденним професійним працею вони створюють і підтримують в актуальному стані базу даних і знань (не обов'язково повністю комп'ютеризовану), завдяки чому керівництво структурних підрозділів завжди в курсі подій, а саме підрозділ - в стані самостійно і змістовно розробляти правові новели у вигляді так званого "референтного законопроекту [6] ". Заради втілення своєї концепції, відділи проявляють ініціативу, встановлюючи співпрацю з тими, кого цікавить і стосується їх законопроект, обмінюються з ними матеріалами, висновками та відгуками. Так закладається основа майбутнього "споживчої якості" регламентації того чи іншого об'єкта правового регулювання.

Залучення зацікавлених осіб і організацій на ранній ( "референтної") стадії проектування означає, що і лобістські групи [7] зможуть впливати на законопроект з самого початку.

Керівництво міністерства координує і сприяє розширенню діалогу в міру просування розробки законопроекту від "референтної" до "робочої" стадії; в результаті база даних і знань збагачується не тільки думками та оцінками зацікавлених осіб, а й об'єктивізувати (експертними) судженнями у відповідній області.

Лобістські групи, які дізналися про законодавче намір уряду (найчастіше раніше, ніж члени Бундесрату і депутати Бундестагу), здатні провести відповідну "підготовку" в пресі до початку слухань у парламентських комітетах і комісіях. Однак німецький законодавець вважає, що в принципі, громадські об'єднання нс діють від імені обмеженого числа осіб, а представляють законні інтереси значущих суспільних груп. Значить, це законний шлях і, крім того, корисно, якщо зацікавлені об'єднання своєчасно дізнаються і, по можливості, врахують побоювання і вимоги порушених проектом осіб. Крім того, рано проявлені суб'єктивні думки допомагають їх раніше об'єктивізувати за допомогою експертиз.

Саме тут зростає роль членів науково-консультативних рад при Федеральному уряді і його міністерствах (відомствах). Вони виконують експертні оцінки зібраного масиву відгуків і думок, а також дають рекомендації розробникам практично у всіх спеціальних областях [8] .

Скоригований "робочий" проект передається в інші міністерства, причетні до майбутнього закону з професійної або політичної точки зору (що підлягає регулюванню область часто належить до компетенції декількох федеральних відомств).

Прагнучи до обліку різних потреб, міністерства-розробники ще на стадії "референтного проекту" вислуховують, по можливості, всі сторони, особливо коли інтереси представників майбутніх "споживачів" правових норм і регламентацій (спілки та інші громадські організації), можуть бути різними, навіть полярними в одній і тій же області [9] .

"Робоча" стадія визнається закінченою, коли після експертизи Мін'юсту вносяться останні корективи і потім колегіально (розробниками і незалежними експертами) проводиться комплексна оцінка отриманого результату, що дозволяє керівництву міністерства, відповідального за законопроект, переконатися, як мінімум, в двох речах: обсяг залучених даних і знань до проектованої правовій нормі достатній, а сама вона в зв'язку з цим має необхідні параметрами якості за змістом пропонованої регламентації (як справедлива і належна для всіх) і за формою (техніці юридичної опису).

Крім того, німецькі колеги досить скептично ставляться і до академічно "правильним" законопроектів, розроблених в тиші службових кабінетів без достатнього обговорення з майбутніми "споживачами" закону. Такі законодавчі припущення часто виявляються нездійсненними або "незручними" для практичного виконання або невірно обгрунтованими з "споживчої" точки зору.

Рада старійшин (російський аналог - Рада ГД РФ) - один з найважливіших органів управління [10] в Бундестазі. Його склад, як правило, визначається пропорційно чисельності фракцій [11] . Великі фракції мають більше членів в Раді старійшин, ніж нечисленні. Те ж повторюється в інших органах (комітетах, комісіях). Таким чином, співвідношення політичних сил в Раді старійшин або в іншому органі як у краплі води відображає розстановку сил в Бундестазі в цілому.

Характерно, що більшість в Раді старійшин строго стежить за тим, щоб не допускати ситуації, коли урядовий законопроект розглядається за термінами швидше, а опозиційний повільніше або зовсім не включається до порядку пленарних засідань.

Пояснення цьому криється в регламентних особливості, де чітко встановлено, що Рада старійшин не є вирішальним органом у такого роду питаннях - він лише подає на затвердження пропозиції, які можуть бути відхилені пленарним засіданням Бундестагу і замінені іншим. Тому для збереження свого статусу і політичної ваги Рада старійшин зацікавлений в тому, щоб його подання було прийнято Бундестагом як відповідає інтересам всіх фракцій [12] .

Бундестаг, як правило, тричі виносить законопроект на свої пленарні засідання. При цьому сам розгляд на пленарному засіданні може бути як з дебатами, так і без них.

Пленарні дебати розглядаються депутатами як одна з головних політичних функцій Бундестагу. Саме вони забезпечують необхідну в умовах демократії прозорість парламентської роботи, хоча, найчастіше, тут тільки "озвучуються" раніше отримані результати попередньої проробки у фракціях і обговорень в комітетах.

Пленарні (публічні) дебати для першого читання проводяться тільки в тому випадку, якщо вони попередньо узгоджені в Раді старійшин або це вимога однієї з фракцій.

В основному на пленарні засідання з публічними дебатами виносяться перші читання найбільш значущих законопроектів, коли уряду важливо докладніше пояснити свої доводи або коли фракції побажають уявити перший виклад своїх позицій публічно ще до летального розгляду законопроекту в комітетах Бундестагу.

Пленарні дебати в Бундестазі необхідні не для того, щоб депутати щораз переконували своїх колег з інших фракцій в правильності власної точки зору, а щоб представити цю точку зору громадськості (особливо пресі та інших ЗМІ). Це не "театр", а форма подання "з перших рук" відомостей і аргументів громадянам (щоб ті мали можливість скласти свою власну думку з актуальних питань і судити про те, як поводяться при цьому партії).

  • [1] Прямий пропорційній залежності між числом голосів в Бундесраті і чисельністю населення земель немає. Наприклад, частка населення Баварії становить 14,9% населення Німеччини, а частка населення Бремена - 0,9%. При прямій пропорційній залежності співвідношення голосів в Бундесраті цих двох земель повинно бути 15: 1. Насправді це співвідношення 2: 1 (у Баварії 6 голосів, у Бремена - 3 голоси).
  • [2] Будучи посадовими особами в урядах земель, вони не отримують грошового утримання як члени Бундесрату, за винятком дорожніх витрат і відрядних (залізничний проїзд для них безкоштовний).
  • [3] Іншими словами, прем'єр-міністр кожної землі раз в 16 років буде паралельно головою Бундесрату незалежно від політичних та інших "розкладів".
  • [4] Pulzer Р. German Politics, 1945-1995. Oxford: Oxford University Press, 1995..
  • [5] У цьому, на думку німецьких колег, складається велике досягнення законодавчого процесу в зниженні правової асиметрії стосовно федеративного державного устрою.
  • [6] Назва за посадою співробітника міністерства, відповідального за розробку концепції законопроекту.
  • [7] У Німеччині існують об'єднання, що представляють конкретні інтереси своїх членів і офіційно лобіюють прийняття певних законів. До них відносяться, наприклад, великі об'єднання найманих працівників і роботодавців, а також ряд інших організацій, які мають професійні, економічні або соціальні цілі: об'єднання домовласників, квартиронаймачів, груп жінок, жертв війни, водіїв та ін. Організовано і різні меншини.
  • [8] У Німеччині цим займаються (на федеральному рівні) приблизно 6 тис. Фахівців з самих різних консультативних рад, комісій та експертних комітетів.
  • [9] Наприклад, при розробці норм трудового права вислуховуються не лише роботодавці, а й профспілки; при розробці положення в сфері виробництва певного виду товарів зі своєю думкою можуть виступити не тільки представники відповідної галузі, а й організації споживачів.
  • [10] Органами Бундестагу називаються не тільки комітети, комісії, ради, а й посадові особи, обрані і призначаються Бундестагом для виконання певних парламентських функцій. Наприклад, органом Бундестагу є обираються на весь термін повноважень Бундестагу голова і його заступники (їх не можна відкликати раніше цього терміну), виборні секретарі (приймають заявки на виступи, підтримуючи хід засідань в потрібному руслі і т.п.).
  • [11] З 1970 р при розподілі місць у Бундестазі використовується метод математичної пропорції (в 1980 р удосконалений за допомогою "процедури Сен-Лапо - Шеперс").
  • [12] Відповідно до права меншості регламент забезпечує домагання будь-якої фракції на те, що висунутий нею законопроект протягом трьох пленарних тижнів буде включений до порядку денного і обговорено.
 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >