Реформування бюджетного процесу

Після законодавчого поділу рівнів бюджетної системи РФ і створення стимулів до проведення структурних перетворень на кожному її рівні з'явилися передумови реформування бюджетного процесу.

Постановою Уряду РФ від 22.05.2004 № 249 "Про заходи щодо підвищення результативності бюджетних витрат" була прийнята Концепція реформування бюджетного процесу в Російській Федерації в 2004-2006 роках, яка ознаменувала собою початок побудови законодавчої бази для проведення реформи бюджетного процесу.

Слід зазначити, що рішення про проведення бюджетної реформи було прийнято в найбільш сприятливий для країни момент з економічної точки зору. Створений в 2004 р Стабілізаційний фонд РФ забезпечував підвищення стійкості федерального бюджету до негативних впливів зовнішньоекономічної кон'юнктури.

Метою реформування бюджетного процесу стало створення умов і передумов для максимально ефективного управління державними (муніципальними) фінансами відповідно до пріоритетів державної політики.

Суть бюджетної реформи полягає в зміщенні акцентів бюджетного процесу від "управління бюджетними ресурсами (витратами)" на "управління результатами" шляхом підвищення відповідальності і розширення самостійності учасників бюджетного процесу та адміністраторів бюджетних коштів в рамках чітких середньострокових орієнтирів.

Діяла до цього часу концепція "управління ресурсами" передбачала формування бюджету шляхом індексування існуючих витрат в розрізі дрібних статей бюджетної класифікації РФ. При дотриманні жорстких бюджетних обмежень забезпечувалася збалансованість бюджету і виконання бюджетних проектировок. У той же час очікувані результати бюджетних витрат не обгрунтовувалися, а управління бюджетом зводилося головним чином до контролю відповідності фактичних і планових показників.

Запропонована нова для Росії концепція "управління результатами" передбачає формування бюджету виходячи з цілей і планованих результатів державної політики. Бюджетні асигнування мають чітку прив'язку до функцій (послуг, видам діяльності), при їх плануванні основна увага приділяється обгрунтуванню кінцевих результатів в рамках бюджетних програм. Розширюється самостійність і відповідальність адміністраторів бюджетних коштів: встановлюються довгострокові перехідні ліміти асигнувань з їх щорічної коригуванням в рамках середньострокового фінансового плану, формується загальна сума асигнувань (глобальний бюджет) на певні функції і програми, в рамках яких деталізація напрямків використання асигнувань визначається адміністраторами бюджетних коштів, створюються стимули для підвищення ефективності використання ресурсів (персоналу, обладнання, приміщень і т.д.), пріоритет віддається внутрішнього контролю, відповідальність за прийняття рішень делегується на нижні рівні. Проводиться регулярний моніторинг і подальший зовнішній аудит фінансів та результатів діяльності, оцінка діяльності адміністраторів бюджетних коштів ведеться за досягнутими результатами.

В основі нової організації бюджетного процесу в Росії лежить широко застосовується в світі концепція (модель) "бюджетування, орієнтованого на результати" в рамках середньострокового фінансового планування. Її суть - розподіл бюджетних ресурсів між адміністраторами бюджетних коштів і (або) реалізованими ними бюджетними програмами з урахуванням або в прямій залежності від досягнення конкретних результатів (наданих послуг) у відповідності зі середньостроковими пріоритетами соціально-економічної політики і в межах довгострокових обсягів бюджетних ресурсів ( " стель "витрат).

Поряд з розвитком зазначених методів бюджетного планування і створенням системи моніторингу результативності бюджетних витрат, ця модель передбачає перехід до багаторічного бюджетного планування з встановленням чітких правил зміни обсягу і структури асигнувань і підвищенням передбачуваності обсягу ресурсів, керованих адміністраторами бюджетних коштів. У зв'язку з цим виникла необхідність в угрупованні витратних зобов'язань в залежності від ступеня їх обумовленості і правил планування асигнувань на їх виконання. Процедура складання та затвердження бюджету переорієнтувалася на вироблення чітких видаткових пріоритетів і оцінку їх реалізації (що тягне за собою укрупнення планованих позицій і зміна переліку і формату бюджетних документів) з істотним розширенням повноважень органів виконавчої влади при виконанні бюджету.

Реформування бюджетного процесу в рамках даної Концепції здійснювалося за такими основними напрямками:

  • 1) реформування бюджетної класифікації та бюджетного обліку;
  • 2) виділення бюджету "діючих" і "прийнятих" зобов'язань;
  • 3) вдосконалення середньострокового фінансового планування;
  • 4) розвиток і розширення сфери застосування програмно-цільових методів бюджетного планування;
  • 5) упорядкування процедур складання і розгляду бюджету.

В рамках першого напряму передбачалося наближення бюджетної класифікації РФ до вимог міжнародних стандартів з урахуванням змін у структурі та функціях федеральних органів виконавчої влади в рамках адміністративної реформи, а також введення інтегрованого з бюджетною класифікацією плану рахунків бюджетного обліку, заснованого на методі нарахувань і забезпечує облік витрат по функцій і програм.

Друге і третє напрямки повинні були забезпечити підвищення надійності середньострокового прогнозування обсягу ресурсів, доступних для адміністраторів бюджетних коштів в рамках прийнятих бюджетних обмежень і пріоритетів державної політики.

В рамках четвертого - основного - спрямування необхідно було сформувати "вбудовані" в бюджетний процес процедури оцінки результативності бюджетних витрат, поетапного переходу від кошторисного принципу планування та фінансування витрат до бюджетного планування, орієнтованого на результати.

П'ятий напрям передбачало вдосконалення процедур складання і розгляду бюджету відповідно до вимог і умов середньострокового бюджетного планування, орієнтованого на результати.

В цілому реалізація Концепції реформування бюджетного процесу була завершена в 2007 р Основним її підсумком стала підготовка Федерального закону від 26.04.2007 № 63-ΦЗ "Про внесення змін до Бюджетного кодексу Російської Федерації в частині регулювання бюджетного процесу і приведення у відповідність з бюджетним законодавством Російської Федерації окремих законодавчих актів Російської Федерації ".

Таким чином, основними новаціями, які вступили в силу з 1 січня 2008 р (для деяких норм - з 2009, 2010 рр.) Є такі:

  • 1) організація бюджетного процесу на основі витратних зобов'язань відповідного публічно-правового освіти;
  • 2) перехід всіх бюджетів бюджетної системи до середньострокового фінансового планування, в тому числі для федерального бюджету і державних позабюджетних фондів РФ - формування бюджетів на трирічний період;
  • 3) чітка ув'язка бюджетних асигнувань на надання державних (муніципальних) послуг фізичним та юридичним особам з виконанням державних (муніципальних) завдань, досягнення угод щодо фінансового забезпечення діяльності організацій нових організаційно-правових форм і створення умов для проведення реструктуризації бюджетної мережі;
  • 4) упорядкування відповідно до єдиних принципів організації бюджетного процесу (складання, розгляду, затвердження та виконання бюджетів, складання, зовнішньої перевірки, розгляду і затвердження бюджетної звітності), в тому числі закріплення єдиних вимог до бюджетного планування, перехід до утвердження федерального закону про федеральний бюджеті в трьох читаннях, більш чітке і прозоре регулювання виконання бюджетів;
  • 5) планування витрат на основі поділу діючих та прийнятих зобов'язань;
  • 6) системний опис складу та повноважень учасників бюджетного процесу, перш за все, головних розпорядників (розпорядників) та одержувачів бюджетних коштів, головних адміністраторів (адміністраторів) доходів бюджету і головних адміністраторів (адміністраторів) джерел фінансування дефіциту бюджету;
  • 7) посилення стимулів для органів державної влади суб'єктів РФ і органів місцевого самоврядування щодо ефективного і відповідального управління регіональними та муніципальними фінансами;
  • 8) затвердження основних принципів і позицій бюджетної класифікації РФ БК з одночасним розширенням повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо її деталізації, інтеграцією бюджетну класифікацію та бюджетного обліку.

Крім того, в БК було внесено ряд поправок редакційного характеру, що забезпечують усунення внутрішніх суперечностей, заповнення прогалин правового регулювання або уточнення формулювань попередньої редакції БК.

У сукупності нова редакція БК створює правову основу для нової організації бюджетного процесу всіх бюджетів бюджетної системи БК, впровадження сучасних принципів і методів фінансового менеджменту, підвищення самостійності і відповідальності органів державної влади та органів місцевого самоврядування і в кінцевому рахунку - підвищення ефективності та прозорості управління суспільними фінансами .

Проведення комплексної реформи бюджетного процесу зажадало введення нових і уточнення визначень діючих понять і термінів . Були введені нові визначення понять "витратні зобов'язання", "витрати бюджету", "доходи бюджету", "зведена бюджетний розпис (бюджетний розпис)", "бюджетні асигнування", "ліміт бюджетних зобов'язань", "бюджетна установа", "бюджетний кредит" та інші.

Одночасно був введений цілий ряд нових понять, пов'язаних:

  • - З визначенням специфіки різних видів зобов'язань ( "публічні зобов'язання", "публічні нормативні зобов'язання", "бюджетні зобов'язання", "грошові зобов'язання");
  • - Середньостроковим фінансовим плануванням ( "плановий період"), складанням проектів бюджетів ( "відомча структура видатків бюджету");
  • - Застосуванням нових методів бюджетного планування ( "державні (муніципальні) послуги", "державне (муніципальне) завдання", "бюджетні інвестиції");
  • - Регулюванням повноважень учасників бюджетного процесу ( "фінансовий орган", "головний розпорядник (розпорядник) бюджетних коштів", "головний адміністратор (адміністратор) доходів бюджету", "головний адміністратор (адміністратор) джерел фінансування дефіцитів бюджетів", "бюджетна установа").

Відповідно до завданням, визначеної Бюджетним посланням Президента РФ Федеральним Зборам від 30.05.2006 "Про бюджетну політику в 2007 році", введені обмеження щодо термінів прийняття федеральних законів, що змінюють бюджетного та податкового законодавства і впливають на надходження податків і зборів, що зараховуються до федерального, регіональні та місцеві бюджети. Такі закони приймаються не пізніше, ніж за місяць до внесення в Державну Думу проекту федерального бюджету на черговий фінансовий рік. Також врегульовано співвідношення прийняття змін до законодавства про податки і збори з прийняттям законів (рішень) про бюджет всіх бюджетів бюджетної системи РФ.

З метою реалізації положень Бюджетного послання "Про бюджетну політику в 2007 році" про необхідність підвищення результативності бюджетних витрат, а також внесення змін до бюджетного законодавства РФ, які передбачають можливість фінансового забезпечення бюджетних установ на основі державних (муніципальних) завдань і підвищення їх самостійності при розпорядженні виділеними їм бюджетними коштами, основними нововведеннями в рамках БК щодо витрат бюджету є:

  • - Виділення закритого переліку форм бюджетних асигнувань, що розрізняються правовим статусом і відображенням у бюджеті;
  • - Створення законодавчої бази для ув'язки бюджетних асигнувань з об'ємом і якістю державних (муніципальних) послуг;
  • - Введення нових форм бюджетних асигнувань на надання державних (муніципальних) послуг;
  • - Уточнення порядку планування і відображення в бюджеті бюджетних асигнувань на реалізацію довгострокових цільових програм і бюджетних інвестицій в об'єкти державної (муніципальної) власності.

Вперше на рівні БК було закріплено щорічне складання та затвердження федерального бюджету і бюджетів державних позабюджетних фондів РФ на три роки (черговий фінансовий рік і плановий період), що дозволило забезпечити спадкоємність і передбачуваність не тільки бюджетної, але і макроекономічної, податкової та грошово-кредитної політики , сприяє підвищенню стійкості бюджетної системи РФ, підвищить обгрунтованість планування бюджетних витрат, дозволить укладати державні контракти на три роки або на весь термін реалізації довгострокових цільових програм (інвестиційних проектів) і ін. і, в кінцевому підсумку, сприятиме ефективному використанню бюджетних коштів.

В основу бюджетного планування закладений широко відомий в міжнародній практиці метод "ковзної трьохлітки" (рис. 33.2), при якій раніше затверджені проектування другого і третього року трирічного періоду стають основою наступного бюджету з щорічним додаванням до них проектировок нового третього року.

Принцип "ковзної трьохлітки"

Мал. 33.2. Принцип "ковзної трьохлітки"

При цьому твердження законом проектировок на другий і третій рік не означає заборони на їх коригування в наступному бюджетному циклі. Однак ці зміни не повинні погіршувати становище головних розпорядників бюджетних коштів та одержувачів міжбюджетних трансфертів. Таким чином, "змінна трилітка", з одного боку, забезпечує стабільність і передбачуваність бюджетних проектировок і, з іншого боку, можливість їх реагування на мінливу ситуацію, реструктуризацію зобов'язань, реалізацію нових пріоритетів бюджетної політики.

Важливим підсумком реалізації Концепції стало включення основних принципів бюджетної класифікації до складу БК з одночасним визнанням того, що з 2008 р втратив чинність Федеральний закон "Про бюджетну класифікацію Російської Федерації". Однак слід зазначити, що реалізація триває адміністративної реформи, пов'язана зі зміною структури та функцій органів влади, особливо виконавчої, зажадала регулярного стоншення складу бюджетної класифікації. При цьому повноваження щодо уточнення бюджетної класифікації в разі зміни законодавства РФ були надані Мінфіну Росії. Одночасно досить чітко розділені повноваження між різними рівнями управління при класифікації видатків та джерел фінансування дефіциту бюджету. В даному випадку однаковість класифікації є перешкодою для реалізації самостійної політики кожного рівня бюджетної системи. Тому кожен рівень влади стверджує позиції класифікації видатків бюджетів для себе самостійно одночасно із затвердженням бюджету. Наприклад, при схваленні відомчої структури витрат федерального бюджету на рівні цільових статей та видів витрат федеральний законодавець стверджує набір і склад цих позицій класифікації.

Те ж саме робить регіональний законодавець щодо свого бюджету, місцеві законодавчі (представницькі) органи щодо місцевих бюджетів. БК передбачається встановлення чітких вимог до формування цільових статей та видів витрат бюджетів, які повинні відображати відповідні витратні зобов'язання (публічні зобов'язання, довгострокові цільові програми, об'єкти, відокремлені функції органів влади і т.д.). Це забезпечує прозорість і обґрунтованість бюджетних асигнувань.

Уточнюється склад бюджетної класифікації РФ, що включає класифікацію доходів бюджетів (в тому числі податкових та неподаткових), класифікацію витрат, класифікацію джерел фінансування дефіцитів і класифікацію операцій сектору державного управління.

Таким чином, зміни, внесені до бюджетного законодавства, наблизили бюджетної класифікації РФ до вимог міжнародних стандартів і ввели інтегрований з бюджетною класифікацією план рахунків бюджетного обліку, заснований на методі нарахувань. Останній дає можливість зіставляти вартість надаваних державою бюджетних послуг, підвищити прозорість фінансової діяльності органів влади та бюджетних установ, формувати інформацію про фінансові наслідки прийнятих в податково-бюджетній сфері рішень і т.д.

У центрі системи обліку, заснованої на методі нарахування (обліку зобов'язань), був поставлений адміністратор бюджетних коштів. Саме по собі поняття "адміністратор бюджетних коштів", заявлене в Концепції реформування бюджетного процесу, є узагальнюючим і означає закріплення повноважень з обліку не тільки витрат, але і доходів бюджету. Так, наприклад, на федеральному рівні Мінфін Росії є головним розпорядником бюджетних коштів (код глави - 092) і одночасно виступає головним адміністратором доходів бюджету, зберігаючи при цьому той же номер глави. При цьому перелік головних розпорядників бюджетних коштів затверджується в складі відомчої структури витрат бюджету і, як і перелік головних адміністраторів доходів бюджету, приймається в структурі закону про бюджет на відповідний рік і плановий період.

Одночасно відбулося створення законодавчої бази для впровадження в систему державного управління основ фінансового менеджменту, що дозволить органам влади в рамках єдиних позицій бюджетної класифікації в максимальному ступені адаптувати її до своїх потреб і специфіки.

Бюджетна класифікація, за визначенням, покликана систематизувати бюджетні доходи і витрати за тими або іншими ознаками. Це дозволяє порівнювати параметри бюджетів за різні роки (попередніх і майбутніх періодів) для адекватного аналізу та прогнозування видатків бюджету і розвитку економіки з необхідним ступенем деталізації. Разом з тим очевидно, що нова бюджетна класифікація буде змінюватися, що обмежить можливості аналітичної і експертної роботи при оцінці витрат бюджету.

Істотним кроком у розвитку бюджетної реформи є введення в БК поділу витрат на діючі і прийняті зобов'язання в процесі бюджетного планування .

Під діючими видатковими зобов'язаннями розуміються витрати, склад і (або) обсяг яких передбачені законами, нормативними правовими актами, договорами та угодами, які не пропонуються (не планованіневиробничі) до зміни в поточному фінансовому році, в черговому фінансовому році або в плановому періоді (наприклад, затверджені урядом РФ бюджетні проекти або програми).

До діючих зобов'язань, зокрема, відносяться:

  • - Трансферти населенню, встановлені нормативними правовими актами РФ (суб'єктів РФ, муніципальних утворень);
  • - Зобов'язання з надання (оплати) державних (муніципальних) послуг відповідно до законодавства РФ;
  • - Зобов'язання, що випливають з довгострокових бюджетних цільових програм РФ (суб'єкта РФ, муніципального освіти), а також адресної інвестиційної програми РФ (суб'єкта РФ, муніципального освіти);
  • - Погашення і (або) обслуговування державного (муніципального) боргу відповідно до умов залучення позикових коштів;
  • - Зобов'язання, що випливають з договорів (угод), в тому числі міжнародних, що діють в планований період;
  • - Кошти, що підлягають перерахуванню відповідно до законодавства РФ або сформованими принципами (практикою) бюджетного планування в інші бюджети бюджетної системи РФ.

Під прийнятими видатковими зобов'язаннями розуміються витрати, склад і (або) обсяг яких обумовлені законами, нормативними правовими актами, договорами та угодами, пропонованими (планованими) до зміни в поточному фінансовому році, в черговому фінансовому році або в плановому періоді.

До прийнятою зобов'язаннями, зокрема, відносяться:

  • - Збільшення діючих або введення нових видів трансфертів населенню;
  • - Збільшення заробітної плати, грошового забезпечення;
  • - Дострокове погашення державного (муніципального) боргу;
  • - Надання (оплата) державних (муніципальних) послуг понад встановлені нормативи (вимог законодавства РФ);
  • - Збільшення в порівнянні з раніше передбаченими планами асигнувань на реалізацію діючих або нових бюджетних програм;
  • - Нові бюджетні інвестиції;
  • - Надання бюджетних кредитів.

У нових умовах підвищується значимість оцінки результативності видатків бюджету, щорічно включаються до складу діючих (і відповідно переходять на наступний рік), а також прийнятих зобов'язань.

Одним з основних елементів бюджетної реформи став перехід до середньострокового (на період до трьох років) бюджетного планування. Таким чином, бюджет на черговий фінансовий рік є складовою частиною щорічного оновлюваного трирічного бюджету, що дозволяє забезпечити спадкоємність державної політики при розподілі бюджетних асигнувань.

Слід зазначити, що вдосконалення середньострокового фінансового планування необхідно для цілей як макроекономічної, так і податкової, і грошово-кредитної політики. Дуже важливо заздалегідь прогнозувати параметри доходів, витрат, дефіциту бюджету, для того щоб оцінити їх вплив на параметри розвитку економіки.

Одночасно побудова системи середньострокового фінансового планування - необхідна передумова для реструктуризації бюджетного сектора і впровадження принципів бюджетування, орієнтованого на результати. В даному випадку з'являється основа для стабільного фінансування актуальних національних проектів і повноцінних бюджетних програм.

Середньострокове бюджетне планування також підвищує ефективність адміністрування витрат. З'являється можливість для укладення довгострокових державних (муніципальних) контрактів, рішення хронічної для російських бюджетів проблеми залишків коштів на рахунках за рахунок "обміну" асигнуваннями, передбаченими на різні роки трирічного циклу, підвищення рівномірності витрачання коштів і т.д.

Основними змінами в частині процедур затвердження федерального бюджету є впорядкування вимог до проекту федерального закону про федеральний бюджет та доданих до неї матеріалів, розгляд проекту федерального бюджету в трьох читаннях не більше ніж за три місяці.

Серед новацій слід відзначити єдину методологію і порядок складання, перевірки, розгляду і затвердження бюджетної звітності:

  • - Утвердження єдиної складу бюджетної звітності;
  • - Порядок складання місячної, квартальної та річної бюджетної звітності;
  • - Порядок проведення зовнішньої перевірки річного бюджетного звіту, в тому числі окремо за звітами головних розпорядників бюджетних коштів;
  • - Порядок розгляду і затвердження законодавчим (представницьким) органом звіту про виконання бюджету.

Особливе значення має останній пункт, пов'язаний з внесенням звітності про виконання бюджету за попередній рік не пізніше 1 серпня поточного фінансового року. Справа в тому, що, згідно з попередньою практикою, терміни затвердження звітності нерідко досягали півтора року, тому губилася всяка актуальність розглянутих матеріалів. В даний час звіт про виконання бюджету за звітний період готується перед затвердженням закону про бюджет на черговий фінансовий рік і плановий період.

Однією з істотних новацій є створення в органах виконавчої влади підрозділів внутрішнього фінансового контролю (аудиту). Дана норма БК була введена з метою реалізації положень Бюджетного послання Президента РФ Федеральним Зборам "Про бюджетну політику в 2007 році", в якому говорилося про те, що при формуванні та реалізації бюджетної політики Уряду РФ необхідно вжити ряд дій щодо подальшого розширення "самостійності і відповідальності головних розпорядників бюджетних коштів, перш за все шляхом розробки і впровадження методів і процедур оцінки якості фінансового менеджменту на відомчому рівні, розвитку внутрішнього аудиту, зміцнення фінансової дисципліни ".

Таким чином, основним результатом реформи бюджетного процесу можна вважати наближення бюджетного законодавства РФ до загальноприйнятих світових стандартів. Важливе значення реформи бюджетного процесу також полягає в тому, що вона стала однією з передумов для підвищення ефективності державного управління та реструктуризації бюджетного сектора.

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >