Підвищення ефективності - мета бюджетної реформи

В результаті вивчення даного розділу студент повинен:

знати

  • - Цілі бюджетної реформи;
  • - Поняття програмного бюджетування;
  • - Роль Доповіді про результати та основні напрямки діяльності федеральних органів виконавчої влади;
  • - Визначення державних програм і основні принципи їх формування;

вміти

  • - Охарактеризувати структуру програмного бюджету в Росії;
  • - Привести основні витрати, що входять до складу непрограммной частини федерального бюджету;

володіти навичками

- Визначення взаємозв'язку Доповідей про результати та основні напрямки діяльності та державних програм.

Ключова мета проведеної реформи бюджетної системи полягає в переході від управління бюджетними ресурсами (витратами) до управління результатами на основі підвищення відповідальності учасників бюджетного процесу та розширення їх самостійності в рамках середньострокових орієнтирів. Важливим результатом реформи має стати практика, коли при формуванні нового бюджету буде відбуватися співвіднесення фінансових результатів виконання бюджету за минулий період з якістю наданих за той же період бюджетних послуг, наданих державою, тобто аналіз ефективності та результативності бюджетних витрат.

У представленій главі розглянуті основні напрямки проведеної бюджетної реформи. Послідовно розкрито питання підвищення ефективності системи державних фінансів в Російській Федерації, а також основні кроки, зроблені в цьому напрямі.

Ключові поняття

Програмне бюджетування, державна програма, підпрограма, основний захід, Доповідь про результати та основні напрямки діяльності федерального органу виконавчої влади

У складі комплексу інструментів, впроваджуваних в рамках бюджетування за результатами, особливе місце займає программноцелевое бюджетування. Саме такий спосіб планування та виконання бюджету розглядається як можливість підвищення ефективності використання обмежених бюджетних ресурсів, так як включає в себе оцінку результативності бюджетних програм, дозволяє зіставити ступінь досягнення цільових індикаторів програм з їх фінансуванням.

Програмне бюджетування являє собою методологію планування, виконання та контролю за виконанням бюджету, що забезпечує взаємозв'язок процесу розподілу державних витрат з результатами від реалізації програм, що розробляються на основі стратегічних цілей, з урахуванням пріоритетів державної політики, суспільної значущості очікуваних і кінцевих результатів використання бюджетних коштів.

В рамках сучасного підходу програмне бюджетування виступає як інструмент вирішення цілого ряду проблем, які не були вирішені при застосуванні інших форматів. Ключовими особливостями програмного підходу в порівнянні з традиційним є досягнення фіскальної стійкості, підвищення ефективності діяльності державних структур управління, безпосередня ув'язка бюджетного процесу з досягненням стратегічних цілей держави.

Застосування програмного формату дозволяє зробити формування бюджету стратегічним і одночасно фінансово обґрунтованим, включаючи розгляд різних варіантів реалізації програм.

Впровадження програмного бюджетування в Російській Федерації почалося з прийняттям Програми Уряду Російської Федерації щодо підвищення ефективності бюджетних витрат на період до 2012 року, затвердженої розпорядженням від 30.06.2010 № 1101-р.

В якості одного з інструментів підвищення ефективності бюджетних витрат як складової частини ефективності діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування вирішено було прийняти програмно-цільовий принцип організації їх діяльності.

Структура програмного бюджету в Російській Федерації складається з програмної і непрограммной частин.

Програмна частина являє собою сукупність державних програм.

Державна програма - це система заходів (взаємопов'язаних за завданням, строків здійснення та ресурсів) і інструментів державної політики, що забезпечують в рамках реалізації ключових державних функцій досягнення пріоритетів і цілей державної політики в сфері соціально-економічного розвитку і безпеки.

Державні програми є інструментом досягнення цілей довгострокової стратегії розвитку країни і розробляються виходячи з положень концепції довгострокового соціально-економічного розвитку Російської Федерації і основних напрямків діяльності Уряду РФ на відповідний період, федеральних законів, рішень Президента РФ і Уряду РФ.

Основні параметри затверджених державних програм підлягають відображенню в прогнозі соціально-економічного розвитку Російської Федерації на середньостроковий період.

Державна програма покликана вирішувати найважливіші, стратегічні завдання, тому, на наш погляд, в програмному бюджеті має закріплюватися порівняно невелике число державних програм.

Підставою для розробки державних програм є перелік державних програм Російської Федерації, затверджений постановою Уряду РФ від 11.11.2010 № 1950-р.

В даний час Урядом РФ затверджено перелік, що включає 41 державну програму. Структура переліку програм побудована, виходячи з логіки основних напрямків державної політики, позначених в Концепції довгострокового соціально-економічного розвитку Російської Федерації на період до 2020 року.

Формування державних програм здійснюється виходячи з таких принципів:

  • • формування державних програм на основі довгострокових цілей соціально-економічного розвитку та показників (індикаторів) їх досягнення і врахування положень стратегічних документів, затверджених Президентом РФ або Урядом РФ, і окремих рішень Президента РФ і Уряду РФ;
  • • найбільш повного охоплення сфер соціально-економічного розвитку та бюджетних асигнувань федерального бюджету;
  • • встановлення для державних програм вимірних результатів їх реалізації (кінцевих і безпосередніх результатів);
  • • інтеграції державних регулятивних (правоустановчих, правозастосовних і контрольних) та фінансових (бюджетних, податкових, митних, майнових, кредитних, боргових і валютних) заходів для досягнення цілей державних програм;
  • • визначення федерального органу виконавчої влади, відповідального за реалізацію державної програми (досягнення кінцевих результатів);
  • • наявності в учасників реалізації державної програми повноважень, необхідних і достатніх для досягнення цілей державної програми;
  • • проведення регулярної оцінки результативності та ефективності реалізації державних програм, в тому числі зовнішньої експертизи, із залученням незалежних експертів, оцінки їх внеску у вирішення питань модернізації та інноваційного розвитку економіки з можливістю їх коригування або дострокового припинення, а також встановлення відповідальності посадових осіб в разі неефективної реалізації програм.

Державна програма РФ складається з наступних структурних одиниць:

  • • підпрограми і (або) федеральні цільові програми;
  • • відомчі цільові програми і (або) основні заходи;
  • • заходи.

Державна програма може включати підпрограму, яка спрямована на забезпечення створення умов для реалізації державної програми.

Підпрограма державної програми - комплекс взаємопов'язаних за цілями, термінами і ресурсів заходів, сформований виходячи з масштабу і складності завдань, що вирішуються в рамках державної програми.

Склад відомостей, що містяться в описі підпрограми, ідентичний складу відомостей в цілому для державної програми, за винятком оцінки ефективності реалізації державних програм, яка для підпрограм не наводиться. Розподіл державної програми на підпрограми здійснюється виходячи з масштабності і складності розв'язуваних (в рамках державної програми) завдань.

Масштаб основного заходу повинен забезпечувати можливість контролю ходу виконання державної програми, але не ускладнювати систему контролю і звітності.

Основний захід - комплекс взаємопов'язаних заходів, що характеризується значним внеском у досягнення цілей підпрограми.

У державної програми є відповідальний виконавець і співвиконавець.

Відповідальний виконавець державної програми має такими основними повноваженнями:

  • а) забезпечення розробки державної програми, її узгодження і внесення в установленому порядку в Уряд РФ;
  • б) організація реалізації державної програми, прийняття рішення про внесення змін до державної програми і відповідальність за досягнення цільових індикаторів і показників Державної програми, а також кінцевих результатів її реалізації;
  • в) надання відомостей, необхідних для проведення моніторингу реалізації державної програми;
  • г) проведення оцінки ефективності заходів, що здійснюються співвиконавцем;
  • д) запит у співвиконавців інформації, необхідної для проведення оцінки ефективності державної програми і підготовки звіту про хід реалізації та оцінці ефективності державної програми;
  • е) підготовка річного звіту про реалізацію державної програми.

Співвиконавцями державної програми є федеральні органи виконавчої влади, які беруть участь в розробці, реалізації та оцінці ефективності державної програми.

Співвиконавці державної програми мають такі повноваження:

  • а) участь у розробці та реалізація заходів державної програми, щодо яких вони є співвиконавцями;
  • б) подання до встановлений термін відповідальному виконавцю звіту про хід реалізації заходів державної програми;
  • в) уявлення відповідальному виконавцю інформації, необхідної для проведення оцінки ефективності державної програми і підготовки звіту про хід реалізації та оцінці ефективності державної програми;
  • г) подання відповідальному виконавцю копій актів, що підтверджують здавання та прийняття в експлуатацію об'єктів, будівництво яких завершено, актів виконання робіт та інших документів, що підтверджують виконання зобов'язань за укладеними державними контрактами в рамках реалізації заходів державної програми.

Непрограмна частина федерального бюджету включає в себе бюджетні асигнування державних органів, що не відносяться до федеральним органам виконавчої влади (які не беруть участі в розробці та реалізації державних програм), а також витрати на утримання центральних апаратів, територіальних органів та загранаппарата федеральних органів виконавчої влади та органів управління державних позабюджетних фондів, що беруть участь в реалізації кількох державних програм.

З урахуванням принципів, покладених в основу складання програмного бюджету в Російській Федерації, планується, що непрограмні витрати федерального бюджету повинні становити несуттєву частину всіх його витрат: близько 3-5%.

Інтеграція в бюджетний процес державних (муніципальних) програм, які є інструментом підвищення ефективності бюджетних витрат і створюють умови для підвищення якості бюджетного планування, ефективності, гнучкості та результативності використання бюджетних коштів, що передбачає затвердження розподілу бюджетних асигнувань законами (рішеннями) про бюджетах за державними (муніципальним) програмами, зажадала створення правових підстав для формування зазначених програм.

Зазначені підстави були реалізовані зовсім недавно в рамках прийняття Федерального закону від 07.05.2013 № 104-ФЗ, який дозволив передбачити формування і реалізацію програм відповідно до встановлених ст. 179 БК загальними вимогами до механізму функціонування довгострокових цільових програм.

Виходячи із зазначених вимог визначення термінів реалізації і встановлення порядку прийняття рішень про розробку, формуванні та реалізації державних (муніципальних) програм та їх затвердження здійснюється відповідно до рішень вищих виконавчих органів влади відповідних публічно-правових утворень.

Законом також встановлено вимогу стосовно затвердження законом (рішенням) про бюджет обсягу бюджетних асигнувань на фінансове забезпечення реалізації зазначених програм, а також встановлює вимоги до визначення термінів затвердження державних (муніципальних) програм.

Крім того, новими нормами БК передбачається проведення щорічної оцінки ефективності реалізації кожної державної (муніципальної) програми, можливість прийняття рішення про припинення або зміну починаючи з чергового фінансового року раніше затвердженої державної (муніципальної) програми на підставі зазначеної оцінки. Відповідно до законопроекту державними програмами РФ (суб'єктів РФ) може бути передбачено надання субсидій бюджетам суб'єктів РФ (місцевим бюджетам) на реалізацію програм зазначених публічно-правових утворень, спрямованих на досягнення цілей, відповідних державних програм РФ (державними програмами суб'єкта РФ).

Таким чином, правові підстави для формування довгострокових цільових програм з БК були виключені.

У зв'язку з переходом на програмно-цільовий принцип формування федерального бюджету Закон (поправка в ст. 264.10 БК) передбачає надання з 1 січня 2015 року в Державну Думу зведеного річного доповіді про хід реалізації та оцінці ефективності державних програм РФ одночасно з річним звітом про виконання федерального бюджету.

Правові підстави для твердження законами (рішеннями) про бюджет бюджетних асигнувань за державними (муніципальним) програмами закріплюються поправками в ст. 184.1 БК, які передбачають можливість встановлення законом (рішенням) про бюджет розподілу бюджетних асигнувань за цільовим статтями (державним (муніципальним) програмам і непрограммной заходам), групам (груп та підгруп) видів витрат класифікації видатків бюджетів на черговий фінансовий рік (черговий фінансовий рік і плановий період).

Зазначені норми забезпечують закріплення права формування законів суб'єктів РФ про бюджети суб'єктів РФ і муніципальних правових актів представницьких органів муніципальних утворень про місцеві бюджети в "програмному форматі".

Зазначені нововведення зажадали і коригування складу документів і матеріалів, що підлягають внесенню до Державної Думи одночасно з проектом федерального закону про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік і плановий період (ст. 192 БК). До складу зазначених матеріалів тепер включені:

  • - Додаток до пояснювальної записки до розподілу бюджетних асигнувань федерального бюджету по розділах і підрозділах класифікації видатків бюджетів;
  • - Паспорта державних програм РФ.

Формування проекту федерального закону про федеральний бюджет в "програмному форматі" передбачено поправками в ст. 205 БК, відповідно до якої до предмету його розгляду в другому читанні відноситься розподіл бюджетних асигнувань за цільовим статтями (державними програмами РФ і не включених до них напрямками діяльності органів державної влади РФ), групам видів витрат класифікації видатків федерального бюджету.

Впровадження принципів формування програмного бюджету передбачає збереження і посилення ролі існуючих інструментів бюджетного планування: реєстру видаткових зобов'язань, федеральної адресної інвестиційної програми, обгрунтувань бюджетних асигнувань.

Вперше формування федерального закону про федеральний бюджет в програмному форматі сталося, починаючи з федерального бюджету на 2014-2016 рр.

Таким чином, новий програмний формат федерального бюджету включає діяли раніше окремі інструменти програмно-цільового планування: федеральні і відомчі цільові програми.

У взаємозв'язку з побудовою програмного бюджету змінилася і функція Доповідей про результати та основні напрямки діяльності федеральних органів виконавчої влади (ДРОНДов), положення про які було затверджено в складі постанови Уряду РФ від 22.05.2004 № 249 в рамках першого етапу бюджетної реформи.

За багато років практики складання Доповідей федеральні органи влади отримали досвід роботи з документом, в складі якого були визначені їх функції, цілі, завдання діяльності і показники результативності. Саме Доповіді лягли в основу формування відповідних державних програм.

У 2011 р постановою Уряду РФ від 06.04.2011 № 252 було затверджено нову редакцію Положення про Доповідях.

В даний час Доповідь є інструментом стратегічного та операційного планування на відомчому рівні і входить до складу документів, підготовлених до засідання підсумкової колегії федерального органу виконавчої влади, що проводиться за результатами діяльності за звітний рік, але не пізніше першого півріччя поточного року.

В цілому Доповідь тепер включає в себе звітну і планову частини, що характеризують діяльність федерального органу виконавчої влади з всіма державними програмами, в реалізації яких він бере участь.

Текстова частина доповіді містить наступні розділи:

  • а) основні результати діяльності у звітному фінансовому році;
  • б) основні напрями діяльності на середньострокову перспективу.

У додатках до Звіту наводяться:

  • а) показники досягнення цілей і рішення задач державних програм, підпрограм державних програм і федеральних цільових програм, що реалізуються федеральним органом виконавчої влади;
  • б) результати реалізації відомчих цільових програм і основних заходів державних програм;
  • в) розподіл асигнувань федерального бюджету, які адмініструються федеральним органом виконавчої влади, включаючи підвідомчі йому федеральні служби і федеральні агентства, за державними програмами і непрограммной частини витрат.

Основні напрямки діяльності федерального органу виконавчої влади визначаються на середньостроковий період (три роки) і характеризуються конкретними результатами, які планується досягти в рамках реалізації державних програм.

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >