Великобританія

Початок етапу реформ державного управління у Великій Британії пов'язують з обранням уряду Маргарет Тетчер. У 1979 р була введена процедура перевірки на ефективність діяльності державних відомств, що відбилося в періодичному опублікуванні звітів про економічну та соціальну ефективність послуг, що надаються (Efficiency and effectiveness in the civil service). Цей період в історії Великобританії ознаменувався скороченням розмірів державного сектора шляхом широкомасштабної приватизації. Відправною точкою в реформуванні бюджетного процесу стало введення в травні 1982 р Ініціативи по фінансовому управлінню (Financial Management Initiative), яка передбачала більш систематичне планування і розподіл коштів на основі планової діяльності та делегування бюджетних обов'язків керівником всередині кожного відомства. Реформи державного управління у Великій Британії 1980-х рр. були спрямовані на запобігання кризи державних фінансів. Спочатку планувалося посилити контроль над витратами. Разом з тим в продовження курсу бюджетної реформи виникла ідея орієнтації на результат, і в 1988 р Урядом Великобританії була представлена ​​"Ініціатива руху вперед" (The Next Steps Initiative), головною метою якої було пов'язування виділення коштів кожному органу виконавчої влади з досягненням щорічних цілей діяльності.

Зі складу міністерств були виділені функціональні агентства з чіткими технічними функціями в сфері державних послуг. Міністерства змогли зосередити свої зусилля на формуванні політики та контролі за агентствами, що не привело до істотного поліпшення ефективності бюджетних послуг.

У 1998 р в Великобританії було проведено комплексний аналіз державних витрат, за результатами якого було вирішено пов'язати розподіл бюджетних ресурсів із зобов'язаннями, які приймають на себе міністерства. З тих пір аналіз витрат (Spending Review) проводиться кожні два роки.

Головним результатом проводилися в цей період реформ в області бюджетного процесу стало впровадження "блокової" системи розподілу державних коштів в залежності від результатів діяльності, в основі якої лежать Угоди про бюджетні послуги (Public Service Agreements, PSA) між міністерствами і Казначейством терміном на три роки. Середньострокове планування дозволяє міністерствам переносити невитрачені кошти на наступний рік в рамках одного напряму. Угода декларує спільну мету або цілі міністерства, які поділяються на завдання і цільові значення показників. Угоди не містять вартісних показників конкретних завдань, проте містять, як правило, хоча б один показник ефективності або економічності роботи міністерства.

В Угоді обов'язково зазначений відповідальний за досягнення цільових показників. Для кожного PSA розроблені Технічні коментарі, де міністерства детально описують, як саме будуть вимірюватися результати, включаючи джерела даних, базові показники, визначення і т.п. У 2000 р на додаток до PSA з'явилися Угоди про якість послуг (Service Delivery Agreements, SDA), що містять перелік заходів і план досягнення поставлених цілей. 19 діючих PSA містять 130 показників, здебільшого стосуються загальноекономічних результатів (URL: hm-treasury.gov.uk/performance/index.cfm#Public).

У 2001 р Уряд розробив загальні принципи вибору показників і формування системи показників. Так, система показників повинна відображати мету і завдання організації, бути зручною для користувачів, збалансованої, стійкої до змін в організації, інтегрованої в організацію структуру і недорогий (витрати не повинні перевищувати вигоди). Самі показники повинні бути чітко визначені, ставитися до цілям організації, не створювати негативних стимулів (наприклад, до перевитрати коштів). При формуванні системи показників необхідно забезпечити можливість своєчасного отримання інформації, перевірки її якості і розподілити відповідальність. Кожне міністерство розробляє свою систему показників ефективності відповідно до загальних принципів. (Choosing the right FABRIC: a Framework for Performance Information; URL: archive.treasury.gov.uk/performance_info/fabric.html.)

Цілі роботи міністерств в Великобританії, в тому числі Казначейства (міністерства фінансів), формулюються на три роки (у вигляді Угод про державні послуги або PSA) та переглядається (коригуються) в ході оглядів - Spending Review кожні два роки. Так, останнім PS А було прийнято в ході SR2004 і відноситься до 2005-2008 рр., Попереднє - в ході SR2002 на період 2003-2006 рр. Останні звіти: Річний (квітень 2004 року - в Великобританії фінансовий рік рахується з 1 квітня по 31 березня) і Осінній (за півроку з квітня по вересень 2004) відносяться до результатів по досягненню цілей PSA 2003-2006, які в свою чергу є уточнені, але не сильно змінені цілі SR2000 PSA (2001-2004). Звіти завжди містять порівняльну таблицю суміжних угод, щоб показати еволюцію цілей і завдань і спадкоємність PSA.

В даний час основною метою своєї діяльності Казначейство бачить у збільшенні темпу стійкого зростання і забезпеченні зростання добробуту і якості життя громадян. У числі конкретних завдань: обмеження інфляції і державного боргу, зведення бюджету без дефіциту, зростання продуктивності праці і зайнятості, боротьба з дитячою бідністю, вирівнювання темпів зростання регіонів, списання боргу країнам HIPC, економія державних коштів (текст PSA див. Нижче).

По кожній з десяти завдань (цільових показників) є детальне технічне пояснення, де, як правило, дається визначення всім термінам, описується, що саме буде вимірюватися, яка база порівняння і з яких джерел будуть братися дані. Наприклад, за пунктом Зростання зайнятості за базу буде прийнято стан на весну 2005 г. Показник буде вимірюватися з урахуванням сезонних коливань по всій Великобританії. Показник відноситься до Національної статистикою, методику вимірювання і визначення можна знайти за посиланням. Моніторинг здійснюватиметься щоквартально. За показником Зростання продуктивності наводяться визначення продуктивності - випуск на одного працюючого або робочий час, пояснюється вплив фази економічного циклу на продуктивність, даються посилання на джерела даних і методологію розрахунку. Найближчі конкуренти Британії - США, Франція, Німеччина і Японія. Однак, оскільки в даний час Великобританія обганяє Японію по продуктивності, мета PSA - скоротити розрив з першими трьома країнами. Порівняльні дані публікуються двічі на рік.

PSA не містить вартісних показників. Хоча при обговоренні бюджету і визначенні асигнувань кожного міністерства приймаються до уваги їхні цілі і завдання на майбутній рік, чітко обумовленої зв'язку між витратами і результатами не наводиться. Однак кожне міністерство зобов'язується використовувати державні ресурси економічно. Тому крім Технічних пояснень випускаються також Технічні пояснення по економії (Efficiency Technical Note) по кожному міністерству. Документ містить інформацію про розмір планової економії (наприклад, до 2007- 2008 фінансовому році - 17,7 млн ​​фунтів), методологію вимірювання економії, а також заходи, які кожен підрозділ прийме, щоб скоротити витрати. Як правило, інформація може надаватися в табличній формі по розділах: сфера діяльності, підходи, показники, моніторинг, джерела інформації та забезпечення їх надійності, база для порівняння, терміни.

Економія може досягатися як зменшенням витрат на постійний обсяг випуску (робіт і послуг), так і збільшенням випуску на постійний обсяг витрат. Так, для казначейства економія витрат буде розраховуватися щорічно в порівнянні з 2003-2004 фінансовим роком з урахуванням інфляції (в розмірі зростання ВВП). Економія по випуску визначається як кошти, перерозподілені з звичайних сфер діяльності на стратегічні пріоритети.

Заявлений обсяг економії -17,7 млн ​​фунтів в 2007-2008 фінансовому році - планувалося досягти за рахунок скорочення основного персоналу на 150 позицій в поєднанні з переглядом організаційних структур, процедур і документообігу, а також автоматизації процесів і спільного використання ресурсів, що дозволить міністерству в повному обсязі виконувати свої функції. Також передбачається більш ефективне використання будівель, вдосконалення процедур державних закупівель, залучення зовнішніх підрядників (outsourcing).

Річний звіт міністерства в основному формується в розрізі цілей і завдань, поставлених в PS А. Так, вступна частина описує загальний вміст звіту і його охоплення (тобто діяльність всього Казначейства в 2003-2004 фінансовому році, в тому числі узагальнено діяльність Департаментів управління боргом і державної комерції), перелік цілей, структуру управління Казначейством і розподіл відповідальності за досягнення цілей між підрозділами казначейства.

В основних розділах мети і завдання згруповані за напрямами (підтримання стабільності, економічне зростання, соціальне середовище, якість державних послуг). По кожній цілі встановлюється:

  • - Фактичне значення показників (рівень інфляції або державного боргу);
  • - Заходи, вжиті для досягнення цілей (загальна політика чи конкретні програми та ініціативи);
  • - Досягнення, результати (завдяки зміні в системі оподаткування бідні сім'ї з дітьми (нижні 20%) в середньому заощадили / отримали додатково 3000 фунтів на рік);
  • - Плани на майбутнє (корекційні заходи, якщо цільові показники не досягнуті; продовження вдалих програм, нові ініціативи).

Останні глави присвячені більш докладного опису внутрішньої структури управління і роботи міністерства, а також коротким звітів підвідомчих департаментів.

Важливу роль в звіті грають додатки, де в табличній формі узагальнені дані про досягнення цілей PSA (або прогрес в цьому напрямку), а також зіставлені мети і результати чинного і попереднього PS А (накладення термінів), результати роботи по які раніше не досягнутим цілям попередніх PSA . У додатках також міститься власне звіт про витрати Казначейства - розбивка фактично витрачених коштів по департаментам та напрямками (адміністративні витрати, капітальні витрати і ін.), Але не за програмами і цілям.

PSA 2005-2008 [1]

Загальна мета

Збільшити темпи стійкого зростання і забезпечити зростання добробуту і якості життя.

Цілі і завдання (цільові показники)

1. До 2008 р домогтися прогресу в реалізації довгострокової мети уряду щодо збільшення темпів зростання в рамках економічного циклу, не нижче прогнозу в бюджеті 2004 року (2,5%).

Мета 1. Підтримувати стабільну макроекономічну середу з низькою інфляцією і хороший стан державних фінансів відповідно до Кодексу фінансової стабільності.

  • 2. Утримувати інфляцію в рамках, встановлених МФ і ЦБ (в даний час 2% в рік за індексом споживчих цін).
  • 3. В рамках економічного циклу:
    • - Утримувати чистий державний борг в межах 40% ВВП;
    • - Зводити щорічний бюджет без дефіциту або з профіцитом.

Мета 2. Збільшити продуктивність економіки і розширити економічні можливості для підприємницької діяльності та (найманої) роботи.

  • 4. До 2008 р домогтися подальшого прогресу в досягненні довгострокової мети урядів щодо збільшення продуктивності британської економіки в рамках економічного циклу, підтримуючи конкуренцію і скорочуючи розрив з найближчими промислово розвиненими конкурентами (спільно з міністерством торгівлі і промисловості).
  • 5. Як частина більш загальних цілей досягнення повної зайнятості в усіх регіонах, до весни 2008 р з урахуванням фази економічного циклу домогтися прогресу в збільшенні рівня зайнятості (спільно з міністерством праці і пенсій).
  • 6. До 2008 р забезпечити стійке поліпшення економічних показників по всіх регіонах Англії. У довгостроковій перспективі забезпечити вирівнювання темпів зростання різних регіонів, до 2006 р домогтися прогресу в цій області (спільно з адміністрацією заступника прем'єр-міністра і міністерством торгівлі і промисловості).

Мета 3. Підтримувати ефективні, стабільні і конкурентні фінансові ринки для учасників і економіки в цілому.

Мета 4. Підтримувати справедливу, ефективну та інтегровану систему податків і соціальних виплат (пільг), яка створює стимули для роботи, заощаджень та інвестицій.

7. На шляху до усунення дитячої бідності До 2020 р забезпечити до 2010-2011 скорочення числа дітей, які проживають в сім'ях з низьким доходом, в два рази по відношенню до рівня 1998-1999 рр. (Спільно з міністерством праці і пенсій).

Мета 5. Сприяти підвищенню продуктивності і ефективності в ЄС, міжнародної фінансової стабільності і зростання глобального добробуту, особливо допомагати найбільш слабким.

  • 8. Сприяти зростанню глобального добробуту і соціальної справедливості:
    • - Залучати більшу кількість країн в міжнародну економіку;
    • - Домогтися, щоб 90% країн HIPC, по яких буде прийняте рішення про неможливість погашення боргу до кінця 2005 р, отримали списання боргу до 2008 р .;
    • - Спільно з колегами з ЄС - структурна реформа в Європі.

Мета 6. Поліпшити якість і економічність державних

послуг.

  • 9. Сприяти міністерствам і відомствам у досягненні цілей відповідних PSA і показників економічності (загальний цільовий показник економії 20 млрд фунтів до 2007-2008 рр.).
  • 10. Домогтися додаткової економії в 3 млрд фунтів на цивільних урядових закупівлях.

Мета 7. Домогтися світової якості стандартів фінансового управління в уряді.

Мета 8. Захищати і покращувати (економічну) середовище шляхом використання інструментів, які дозволять домогтися ефективних і стійких результатів, застосовуючи обґрунтовану політику.

Відповідальність за виконання

За виконання угоди відповідає міністр фінансів. За досягнення конкретних спільних цілей міністр фінансів відповідає спільно з главами відповідних міністерств і відомств.

PSA і SDA визначають цілі на рівні міністерств. Міністерства формують перелік конкретних завдань для функціональних агентств відповідно до методичних рекомендацій, розроблених Урядом Великобританії в 2003 р (URL: hrn-treasury.gov.uk/media/CBE/D4/target_set_guide.pdf). Планується також укладати Угоди про бюджетні послуги між центральним і місцевими урядами (Local Public Service Agreements - LPSAs).

Рекомендації Уряду і Національної служби аудиту Великобританії зі створення системи інформації про результати містяться в документі "Choosing the Right FABRIC. A Framework for Performance Information".

Система інформації про результати включає в себе (1) систему показників і (2) процедури і порядок збору та подання інформації.

Серед вимог до системи інформації про результати містяться наступні:

  • - Система інформації повинна відображати систему цілей і завдань організації, тобто (1) більша увага повинна приділятися більш важливим цілям і (2) показників повинно бути не більше, ніж необхідно для відображення прогресу в досягненні цілей;
  • - Показники повинні відповідати потребам і інтересам користувачів інформації, тобто при розробці показників слід (1) дізнатися думку потенційних користувачів (уряду, міністерства, споживачів послуг, громадська думка) і (2) врахувати можливість розробки різних наборів показників для різних користувачів;
  • - Система показників повинна збалансовано відображати роботу міністерства або відомства, тобто (1) включати не тільки кількісні, але і якісні показники за всіма основними напрямками діяльності та (2) по можливості слід застосовувати всі види показників результатів (економічність, ефективність, результативність), і інші методи зваженої оцінки;
  • - Система інформації не повинна залежати від організаційних змін, наприклад від знань або точки зору однієї людини і від конкретного способу надання послуг;
  • - Система інформації про результати повинна бути інтегрована в діяльність організації, зокрема в планування і управління;
  • - Витрати на створення і підтримку системи інформації про результати повинні зіставлятися з позитивним ефектом на досягнення результатів (наприклад, через поліпшення планування і управління).

Один із способів скорочення витрат - використовувати існуючу інформацію (наприклад, яка збирається для цілей бухгалтерського обліку та звітності), об'єднувати інформаційні ресурси із суміжними департаментами, користуватися національної статистикою.

До основних вимог, що пред'являються до показників результативності, відносяться:

  • - Кожен показник повинен ставитися до конкретної мети або завдання. При виборі показника перевага повинна надаватися тим, які краще відображають суть завдання, а не тим, які легше виміряти;
  • - Показник не повинен створювати помилкових стимулів, наприклад до перевитрата коштів або зниження якості послуг за рахунок кількості;
  • - Дії або стан, що вимірюється показником, повинні бути підконтрольні міністерству, або рішення і дії міністерства повинні впливати на них істотно;
  • - У показника повинно бути чітке визначення: ясна і не допускає двоякого тлумачення;
  • - Дані по показнику повинні збиратися регулярно і з мінімальною затримкою, для оперативного обліку отриманої інформації в прийнятті рішень;
  • - Дані для вимірювання показника повинні бути надійними, статистично значущими. Зокрема, рекомендується використовувати дані Національної статистики і незалежні експертні оцінки системи інформації. Національна служба аудиту також випускає рекомендації щодо забезпечення якості інформації;
  • - Важливо забезпечити порівнянність показників для порівняння результатів з іншими аналогічними програмами або минулими періодами;
  • - Дані повинні підтверджуватися документально [2] .

Казначейство надає методологічну підтримку іншим державним органам у забезпеченні ефективності та економічності витрачання бюджетних коштів. Рекомендації узагальнені в так званій Зеленій книзі по оцінці планів і результатів роботи центрального уряду (Greenbook: Appraisal and Evaluation in Central Government. URL: greenbook.treasury. Gov.uk/), де розглядаються цілі проекту (програми), аналіз ефективності реалізації проекту ( програми), аналіз результатів реалізації. Також випускаються рекомендації для окремих міністерств. В даний час ведеться активна робота щодо поліпшення якості інформації про ефективність програм, яка включає в себе розробку методологій та інформаційних систем.

Казначейство знаходиться в центрі бюджетного процесу: воно стверджує всі бюджетні заявки інших міністерств та подає їх парламенту. Тому всередині виконавчої влади саме Казначейство контролює витрати. Воно щокварталу відстежує прогрес міністерств у виконанні завдань PSA і подає звіт парламентської комісії. Звіти про результати публікуються міністерствами щорічно.

Організація внутрішнього контролю є завданням міністерств, і підходи можуть сильно відрізнятися, однак саме Казначейство призначає одне з вищих посадових осіб кожного міністерства Відповідальним за облік (Accounting Officer). Відповідальний повинен забезпечити організацію і якісну роботу системи внутрішнього контролю відповідно до рекомендацій і стандартів Казначейства. У кожному міністерстві має бути служба внутрішнього аудиту, яка допомагає Відповідальному за облік в його роботі (Government Internal Audit Standards; URL: hm-treasury.gov.uk/media/845FC/GIAS_2001_(272Kb).pdf). Відповідальний за облік підпорядковується безпосередньо главі міністерства і представляє звіти про роботу міністерства парламенту і Національну службу аудиту. Також Казначейство сприяє взаємодії та обміну інформацією між службами внутрішнього і зовнішнього аудиту, публікує рекомендації і найбільш успішний досвід в даному напрямку.

Одним з основних результатів бюджетної реформи в Великобританії стало широке впровадження комерційних принципів і договірних відносин в державний сектор.

  • [1] Казначейство Великобританії. URL: hm-treasury.gov.Uk/media/8/D/ sr04_psa_ch17.pdf
  • [2] Choosing the right FABRIC: a Framework for Performance Information. URL: archive.treasury.gov.uk/performance_info/fabric.pdf
 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >