Державний банківський капітал: розумні межі і якість

Отже, держава не тільки може, а й повинна брати участь безпосередньо в власне банківської діяльності. Разом з тим участь держави (його органів) в такій діяльності вимагає певної оптимізації . Останнє слід відносити як до кількісної стороні присутності в економіці державних банків і банків з державною участю, так і до якісної стороні їх діяльності.

У цій справі, як і в будь-якому іншому, важлива раціональна міра. Такий захід в загальному випадку повинна полягати в тому, щоб не допускати ні нестачі державних банків, потрібних для реалізації важливих для всього суспільства завдань, нерозв'язних силами приватних комерційних структур, ні необгрунтованого "крену" в бік одержавлення банківської системи. Не можна допускати ні недооцінки, ні гіперболізації ролі держави, не можна впадати в крайнощі і пов'язувати майбутнє банківської системи або тільки з приватними банками, або тільки з банками державними.

Держава в перспективі має зберігати свою участь в капіталах тих банків (федеральних і регіональних, державних і за участю держави), діяльність яких має стратегічне значення для вирішення завдань державної економічної та соціальної політики в загальнонаціональному та регіональному масштабах за умови, що у нього (його органів і їх представників) є реальна можливість визначально впливати на рішення, що приймаються менеджментом відповідних банків. Це та інші принципові положення, очевидно, слід було б закріпити в федеральному законодавстві.

У той же час міноритарну участь органів держави в банківських капіталах має бути виключено , оскільки являє собою обставина, що робить будь-який банк з таким складом власників стандартної приватної комерційної організацією, налаштованої на рішення власних приватних завдань.

Звісно ж, що держава як власник капіталу має йти з ринку банківських послуг в наступних випадках .

З регіональних ринків:

• коли в регіоні діє достатня кількість цивілізовано конкуруючих між собою приватних банківських установ, що працюють якісно і ефективно, на прийнятних для клієнтури умовах повністю задовольняють регіональний попит на банківські послуги.

З федерального і регіональних ринків:

• коли частка держави (його органу) в капіталі банку становить таку величину (менше 25% або навіть менше 50%), яка не дає права керувати банком і не приносить державі реального ефекту ні у вигляді дивідендів, ні у вигляді кредитів господарюючим суб'єктам, в розвитку яких воно особливо зацікавлене. Противне означало б "розсіювання" коштів державної скарбниці, що дорівнює їх розбазарювання.

Необхідна рішення про вихід держави з капіталів тих банків, де його частка не перевищує 25%, було прийнято ще в 2002 р (розпорядження Уряду РФ від 02.04.2002 № 454-р). Першим кроком до цього мала стати передача прав власності до Фонду державного майна.

Однак цей процес зустрів запеклий опір бюрократії. Реально відомо тільки про декілька випадків продажу частки держави. З цієї причини питання треба вирішувати більш радикально, в тому числі підвищити персональну відповідальність за виконання зазначеного рішення.

Альтернативне рішення може полягати в тому, щоб в виправданих випадках держава збільшила свою частку в капіталах банків, в яких воно безпосередньо зацікавлене, до рівня, що дозволяє контролювати їх діяльність. Практика показує, що якщо держава не має в КК контрольного пакета, то воно не може реально впливати на діяльність банку, настояти на тому, щоб останній проводив у життя державну політику. А тим часом сенс участі держави в капіталі банків полягає саме в проведенні своєї політики, а не в отриманні прибутку ;

• коли банк (державний чи з державною участю в капіталі) перестає виконувати важливі соціально-економічні функції, заради яких він створювався, в тому числі з причини збитковості, що робить його безглуздою тягарем для бюджету, або коли він виконав поставлені перед ним завдання, а відповідні функції перестали бути актуальними.

Кількість державних банків і банків з державною участю - це тільки частина проблеми. Інша її частина, мабуть, ще більш важлива, - пріоритети і якість роботи таких банків . Мало вирішити першу частину проблеми, потрібно ще, щоб державний банк або банк з державною участю всіх характером своєї практичної діяльності (категорії клієнтури, що проводяться операції і умови їх здійснення, об'єкти кредитування та іншого розміщення коштів і т.д.) виправдовував своє особливе призначення, свій особливий статус, що фіксується в законах, його установчих і внутрішніх документах. Зокрема, не можна допускати, щоб хоча б один банк з державним капіталом користувався певними перевагами, але жодним чином їх не виправдовував, жив, простіше кажучи, за рахунок держави, ніяк йому не допомагаючи. Так, не підлягає сумніву, що за можливість обслуговувати бюджетні гроші, яка дає їм певні преференції на ринку, такі банки повинні "платити" суспільству винятковою увагою до проблем, заради вирішення яких вони були створені, не ставлячи при цьому отримання максимального прибутку на перше місце .

Що ми маємо в цей сенсі, і що варто було б зробити в цьому плані?

1. В умовах кризи і інших форс-мажорних обставин великі федеральні банки (як державні, так і приватні) розраховують на допомогу від Уряду РФ виходячи з принципу too big to fail, вважаючи, що держава нікуди не дінеться і все одно викупить або іншим чином врятує їх. Впевненість в останньому в з'єднанні з наявністю неформальних політичних гарантій, непрозора структура бізнесу - це джерела системних ризиків для національної банківської системи.

З'ясувалося, що в нашій країні існують банки не тільки too big to fail, але і too quasi-government to fail (надто близьке до уряду щоб збанкрутувати). І ті й інші в більшій чи меншій мірі зловживають своїм становищем.

  • 2. Великі банки, з одного боку, покладаються на підтримку з боку грошової влади, з іншого - через свою величини і географічні відстані, як правило, мають чимало недоліків в управлінні. Держбанки зараз поступаються в своїй конкурентоспроможності не тому, що держава занадто багато від них вимагає, а тому що гігантський масштаб бізнесу робить їх неповороткими і складно керованими.
  • 3. Криза показала, що, отримуючи урядову підтримку, державні банки не завжди працюють в інтересах банківського сектора країни. Так, стандарти і документація, що розробляються найбільшими банками з державною участю, наприклад, при фінансуванні окремих масштабних проектів в будівництві або створенні інфраструктури, як правило, недоступні іншим учасникам. Держбанки не демонструють зацікавленість у їх поширенні, можливо, в силу того, що вважають їх ексклюзивне використання конкурентною перевагою. Навпаки, вони всіляко уникають їх розкриття.
  • 4. Державні банки і банки з державною участю вступили в активну конкурентну боротьбу за звичайними комерційними правилами, при цьому маючи, як то кажуть, все тузи на руках, з чим, мабуть, і пов'язане значне обурення в банківському співтоваристві їх енергійним ростом.

думка фахівця

"Російську банківську систему відрізняє наявність найбільших державних банків - Ощадбанку, ВТБ, Газпромбанку, які концентрують понад 50% всіх активів російських банків. При цьому зазначені банки не виконують державних функцій, а є комерційними банками, націленими на отримання прибутку. Вони конкурують за всіма напрямами банківської діяльність з приватними банками. тим часом вони користуються істотними державними привілеями. Саме їм і тільки їм було виділено в період кризи більше трильйона рублів субординованих кредитів ... до 2020 р Саме ці банки були лідерами в підвищенні в кризу процентних ставок за кредити, в Водночас маючи (користуючись своїм державним статусом) найнижчі відсотки за депозитними ставками. Значне - до 1,5 рази - підвищення ставки за кредит в період кризи позбавило підприємства фінансової підтримки за рахунок позикових коштів " [1] .

Держава, безпосередньо беручи участь в бізнесі, має переслідувати в основному завдання, відмінні від завдань приватних підприємців, - не прагнути до вилучення максимального прибутку, а виконувати в першу чергу загальнозначущі економічні і соціальні функції, в тому числі виступати гарантом стабільного розвитку конкуренції на ринку.

Тим часом в результаті заходів протидії кризі в банківській сфері виникла надмірна монополізація ринку державними банками, в результаті чого і без того не дуже конкурентне середовище виявилася ще більше порушеною. Монополізація ж, як відомо, - річ небезпечна. Так званий банк too big to fail в гонитві за надприбутками неминуче починає проводити все більш ризиковану політику формування активів виходячи з того, що буде підтриманий владою в будь-якому випадку, тобто такий банк розраховує в своєму бізнесі на пряму підтримку платника податків, що неминуче веде до матеріальних збитків для останнього у вигляді підвищення податків, згортання соціальних програм і т.д. Коли на ринку домінує невелика кількість "мега-банків", цінову змову майже неминучий, що негативно позначається і на вартості, і на якості послуг, а також деструктивно впливає на ринок як такий. Все це - свідчення відсутності чіткого закріплення обґрунтованих вимог до напрямів та ефективності використання державними банками свого капіталу. До того ж така поведінка даних банків веде до відходу з ринку великої кількості дрібних і середніх гравців. Під приводом необхідності підтримки стабільності банківської системи сталося неадекватне перерозподіл ресурсів і часткою ринку на користь дуже обмеженого числа найбільших його учасників. Звідси - критичне ставлення з боку невеликих і навіть великих приватних банків до організаціям з державною участю. Основне питання, яке в підсумку став перед більшістю гравців ринку, в тому числі великими: як конкурувати з державними банками, які насправді не повинні конкурувати зі звичайними комерційними організаціями?

5. Особливої гостроти даної проблеми додає та обставина, що великі державні банки, будучи фактично too big to fail, не знають над собою адекватного їх статусу режиму контролю, тобто не готові до того, щоб підкорятися правилу too big - too big supervision ( "занадто великий - занадто великий контроль"). Виходить, що великі банки (як державні, так і приватні) поки не усвідомили на ділі, що великий масштаб - це не тільки великі конкурентні можливості, але і величезна відповідальність.

Разом з тим хотілося б ще раз уточнити деякі моменти.

Останнім часом багато іронізували в тому дусі, що, мовляв, "все банки рівні між собою, але" госи "набагато рівніші за інших" [2] . Тим часом початок фрази швидше за все невірне, тому що реально не всі банки рівні між собою і не повинні бути рівними - по масштабам і мощі, формам власності (приналежність або державі, або приватним особам), призначенню, характерною клієнтурі, напрямками діяльності (спеціалізації) , об'єктивної ролі в банківській системі і т.д. Навіть законодавча база створення і функціонування окремих банків може в певній мірі відрізнятися від загальної бази, тому якщо держава вважає за потрібне мати, наприклад, федеральні банки розвитку, то абсолютно природно, якщо воно буде приділяти їм особливу увагу, оскільки вони потрібні для реалізації загальногосподарських програм. Протиприродно було б зворотне. Але таке особливу увагу з боку держави може вважатися виправданим тільки при дотриманні певних умов:

  • • щоб програми, об'єкти фінансування дійсно мали загальнонаціональне значення, але чомусь не залучають приватний бізнес;
  • • щоб ті ж банки розвитку займалися тільки тим, заради чого вони взагалі можуть створюватися, і щоб займалися цим ефективно з точки зору суспільних інтересів;
  • • щоб вони не конкурували зі звичайними комерційними банками, добре справлялися, контролювалися і регулювалися. Ось про створення й додержання цих умов і треба думати, а не про те, щоб взагалі все банки якимось неймовірним способом зробити "рівними".

Чи правильно те, що фінансова влада "виділяють" для себе банки, яким не можна дозволити "впасти" ні за яких обставин? Наскільки подібний підхід відповідає основним принципам ринкової економіки? Відповідаючи на подібні питання, навіть кращі фахівці часом стверджують, що такий підхід абсолютно їм не відповідає, що ринковість - це повна відмова від ідеї, що існують банки або інші компанії, яким не можна дозволити впасти ні за яких обставин.

Але що ж хорошого в тому, щоб дозволяти всім "падати"? Так можна втратити все, що маємо. Навпаки, ринковість сучасного, соціально орієнтованого типу - це коли суспільство і влада придумують і застосовують антикризові інструменти, намагаються свідомо виправляти помилки і провали стихійного ринку, робити так, щоб банкрутств було якомога менше, поширюючи цей підхід на всіх сумлінних учасників ринку. І хіба в цьому контекстом не буде розумним і доцільним, якщо держава буде щосили намагатися не дозволити збанкрутувати якомога більшій кількості банків, перш за все системно значущих в економічному і соціальному сенсі, включаючи банки розвитку і інші державні банки? Відносно таких банків слід вводити особливий режим нагляду, який покликаний в тому числі обмежувати їх ризики. Але це і є спроба не дозволити їм "впасти".

Що стосується конкретних пропозицій щодо того, як виправляти ситуацію, то деякі з них вже викладені вище. Додамо до них такі.

Більшість експертів вважають, що назріла революція в сфері банківського нагляду і регулювання, тому що занадто багато виникло питань, в тому числі до регулятора в особі Центрального банку. Перш за все - чому така велика група великих банків ( "КИТ Фінанс", "Глобекс", Межпромбанк, Банк Москви) мала такі масштабні проблеми? Чому пруденційний нагляд ЦБ РФ не поставив перед ними шлагбаум набагато раніше?

Іншими словами, виняткову актуальність набула проблема вдосконалення нагляду та регулювання найбільших (системно значущих) як приватних, так і державних банків. У цьому плані до них потрібен диференційований (особливий) підхід, що передбачає, зокрема, підвищення пруденційних вимог. Разом з тим було б небажано просте і звичне "закручування гайок", оскільки це не гарантія стабільного функціонування найбільших кредитних інститутів. Виправданим можна було б вважати не погіршення нагляду як таке (хоча в якихось моментах без цього, мабуть, не обійтися), а інший шлях, для якого були б характерні, по-перше, визначення істинної специфіки діяльності і відповідно специфіки змісту нагляду і регулювання діяльності таких банків і розробка адекватного такому змістом управлінського інструментарію, по-друге, першочергову увагу питанням якості внутрішнього управління в самих банках, включаючи управління ними своїми ризиками, і якості оцінки ситуації в них і регулювання з боку відповідних підрозділів регулятора, маючи на увазі, що найбільші КО можуть породжувати системні ризики.

Як уже зазначалося, в Банку Росії створено Департамент фінансової стабільності, якому доручено виявлення системних ризиків у банківському секторі країни і вироблення заходів протидії таким. Однак кардинальних ідей він поки не запропонував. Мабуть, все впирається в явно запущену проблему адекватного розуміння природи і видів банківських фінансових ризиків. Тут потрібні нові, більш здорові підходи в порівнянні з тими, яких дотримуються в ЦБ РФ і Базельському комітеті з банківського нагляду. Тому перспективи того, що державні та інші великі банки виявляться не під особливо жорстким, а під змістовно особливим наглядом і регулюванням з боку ЦБ РФ, поки представляються туманними.

Банк Росії як і раніше покладає великі надії на рекомендації Базельського комітету (див. Далі підпункті 7.2.2). У зв'язку з цим можна відзначити, що стандарти Базель I, Базель II, якщо їм взагалі надавати якесь значення, слід застосовувати не до всіх учасників ринку, а тільки до системоутворюючим банкам. Однак при цьому було б нерозумно не пам'ятати, що базельські угоди досі не виправдовували свого призначення і немає підстав сподіватися на те, що в подальшому вони будуть більш корисними. У всякому разі, здається, не можна слідом за Базельським комітетом йти по тупиковій колії нагнітання вимог до величинам банківських капіталів. Не може бути такого наперед заданого найбільшого розміру капіталу, який гарантував би від проблем і кризи.

Треба, отже, не копіювати думки "Базельських мудреців" (вони не винні, що не можуть запропонувати що-небудь більш прийнятне), а думати власною головою виходячи з власних обставин, адекватно враховуючи особливості власної економіки і власної банківської системи.

Але взагалі всі подібні зауваження і пропозиції - в нашому випадку щодо приватні моменти. Головне, як видається, полягає в наступному: власник (федеральні і регіональні органи виконавчої влади) повинен чітко визначитися з тим, чого він очікує від державних банків і банків з державною участю, якщо залишає в них свій капітал або навіть збільшує його, і однозначно довести до них свою позицію і волю.

Наприклад, треба було кілька років, щоб нові держбанки (такі, як Россельхозбанк, колишній Російський банк розвитку, Росексімбанком) стали реально кредитувати промисловість і сільське господарство, а не вкладати державні кошти переважно в державні ж паперу і проводити операції на міжбанківському ринку.

Важливо, щоб зазначені позиція і воля були добре продуманими, всебічно обгрунтованими. Цій вимозі мало відповідають "роздаються" в останні роки з найвищих державних трибун обіцянки "відразу після виходу з кризи" приступити до широкомасштабної приватизації банків з державним капіталом, тобто до масштабного догляду держави з банківської сфери. Мова не про те, чи можливо це в Росії чи ні. Мова про те, чи потрібно це чи ні, а якщо потрібно, то кому. Здається, подібні заходи не можуть вважатися "потрібними", якщо їх обґрунтуванням служать тільки лобістські поради і "прохання" об'єднань комерційних структур, в свою чергу базуються на тому, ніби державі не місце в економіці, ніби в економіці воно завжди менш ефективно. Наші приватні комерційні банки (і не тільки банки), особливо великі, ще повинні ділом довести, що вони працюють краще, ефективніше державних організацій, причому з будь-якими клієнтами і будь-якими проектами, і ефективніше не тільки для себе.

Взагалі склалася суперечлива ситуація: з одного боку, державні банки вимагають збільшення свого капіталу, так як їм не вистачає фінансування, і держава охоче йде їм назустріч, з іншого - намагаються розвивати у себе всі відомі банківські операції, зокрема, через мережі філій та відділень залучати кошти населення. Наприклад, Россельхозбанк відкриває філії в регіонах з низькою забезпеченістю банківськими послугами. Здавалося б, прекрасне намір. Але ж виходить, що, зберігаючи привілеї державних агентств (можливість розподіляти державні гроші), вони ще й намагаються придбати переваги універсальних банків. Але чи потрібні кілька державних універсальних банків державі, у якого вже є Ощадбанк і група ВТБ, і чи потрібна йому конкуренція між ними?

Чи можна погодитися з тим, щоб державні банки, що реалізують державну інвестиційну політику, широко займалися звичайним (в основному короткостроковим) комерційним кредитуванням організацій реального сектора економіки або залучали кошти клієнтів нарівні з приватними комерційними банками. Використання грошей населення на довгострокові інвестиції і промислові кредити - справа дуже ризикована. Чисто комерційні функції, оскільки держава не відмовляється від виконання таких, швидше за все повинні бути зосереджені в інших банках - з державною участю, але тоді завданням останніх не повинна бути реалізація державної інвестиційної чи іншої спеціальної політики. Словом, для державних банків слід було б у законодавчому порядку визначити ніші їх діяльності.

Про необхідність виходу держави з капіталів певної частини комерційних банків уже говорилося вище, так само як і про давно прийнятому з цього приводу рішення. На практиці виходила зворотна тенденція. За останні кілька років (до і після глобальної кризи) федеральні банки з державною участю росли значно швидше, ніж банківська система в цілому. Чи треба це робити?

Створюється таке враження, що політику держави підміняють рішення чиновників. Наприклад, як повинно поводитися держава - як звичайний власник або як орган грошово-кредитного регулювання, як великий позичальник або як кредитор, як податковий орган або як благодійний фонд? Яким чином влада може "рівновіддалений" від власних комерційних структур, в яких державі належить вирішальна роль? На це принципове питання немає відповіді в офіційних документах. Менеджери, керівні від імені держави комерційними організаціями, починають господарські інтереси своєї організації ототожнювати з державними інтересами. У цей процес втягуються і чиновники. Виходять відповідні постанови, і на ринку з'являється учасник, що володіє відомим перевагою перед іншими.

Виходячи з цього повинна бути офіційно визначена роль держави як розробника не тільки ефективних способів управління і розвитку банківської індустрії в вигляді розумних принципів, законів і правил діяльності комерційних КО, але і правил, за якими саме держава повинна слідувати цим принципам, постійно пам'ятаючи про те, що воно є не тільки владним центром, а й безпосереднім, а часом головним учасником ринку, який воно повинно розвивати.

Слабкість російської банківської системи полягає не в тому, що в ній надмірно представлений державний капітал, а в тому, що держава, зберігши за собою право бути учасником ринку банківських послуг, в належній мірі опанувало ринковими механізмами - мистецтвом управляти його діяльністю, не забезпечила розвиток конкуренції між кредитними інститутами, що не стимулювало розвиток інших форм власності, що грають значну роль в розвитку регіональної економіки, не забезпечив в належному ступені довіри громадян та інвесторів до національної банківської системи.

Далі, за великими державними банками і банками з державною участю, як уже зазначалося, повинен бути змістовно особливий контроль .

По-перше, тому що вони користуються і ризикують державними (громадськими) грошима, а не приватними (не «своїми власними"). Такі гроші, в які б тривалі проекти вони ні вкладалися, зобов'язані приносити очікуваний ефект. Не можна допустити, щоб у представників держави з'являвся спокуса, з одного боку, кредитувати через "свій банк" проекти, без яких суспільство цілком може обійтися, з іншого - підпорядкувати роботу банку головним чином мети отримання великих прибутків.

По-друге, більш якісний контроль за такими банками необхідний тому, що вони за визначенням менш прибуткові через те, що повинні брати на себе "з подачі" влади підвищені ризики, але в той же час не повинні перебувати в "тепличних умовах" , перебувати в "оазисах" привілеїв та пільг. Поєднання всіх цих почав пред'являє особливі і дуже високі вимоги до професіоналізму менеджменту в державних банках.

Вище було сформульовано тезу про те, що поряд з неадекватною практикою системно значимих банків іншим головним джерелом системних ризиків можуть бути нерозумні дії влади, регуляторів. Теза видається більш ніж актуальним. Банківській системі звичайно потрібен регулятор. Але такий, який хоча б не створює для своїх "підопічних" додаткових штучних проблем.

  • [1] Аганбегян А. Г. Про нову ролі банків у фінансуванні післякризового соціально-економічного розвитку Росії // Гроші і кредит. 2011. № 1.
  • [2] Трохи перефразований цитата з антиутопії "Скотний двір" Дж. Оруелла.
 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >