Навігація
Головна
 
Головна arrow Економіка arrow Державне і муніципальне управління
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Державне управління як дисципліна спеціалізації

У міру розширення і поглиблення знань про політичний світ прискорилася диференціація наукових дисциплін. Інституціоналізація державного управління як дисципліни спеціалізації відбувалася в руслі загальної політологічної традиції і завершилася лише в кінці XIX століття.

Про початок власне політичної науки можна говорити лише з виникненням в кінці XVIII - першій половині XIX ст. так званої Історичною школи права в Німеччині, яка поставила собі за мету вивчення держави. Символічно народження політології як нової дисципліни пов'язано з Колумбійським університетом. У червні 1880 року рада правління Колумбійського коледжу в США, пізніше перейменованого в Колумбійський університет, з ініціативи вченого Дж. Барджесса прийняв рішення про створення Школи політичної науки. Була введена система підготовки наукових кадрів з написанням і захистом дисертації. Починаючи з 1886 р Школа політичної науки стала публікувати журнал "Політікл сайєнс куотерлі" (Political Science Quarterly). Наприклад Колумбійського університету пішли інші провідні навчальні заклади США, а потім і Західної Європи.

У цей період проблеми державного управління вивчалися ще в загальному комплексі політичних досліджень поряд з питаннями політичної соціалізації, конфлікту і консенсусу, політичного прогнозування. Але поступово проблема підготовки професійних державних службовців стає все більш актуальною. У розвинених країнах Заходу і в Росії відбуваються важливі зміни в адміністративно-державному апараті. У всіх ланках управлінських структур вводиться систематичне поділ праці, при цьому в державі складається ієрархія установ і посад, що передбачає підпорядкування нижчих ланок адміністрації вищим, а всієї армії чиновників - глави держави, що знаходиться нагорі "піраміди влади". Згодом систематичний і ієрархічний поділ праці між різними галузями державного управління закріплюється в законодавстві, що детально регламентує функції і компетенцію окремих державних служб і установ, а також обов'язки чиновників всіх рангів. Такими заходами влада прагне зміцнити й упорядкувати діяльність державного апарату, а крім того, посилити контроль за його роботою.

Централізована перебудова державної служби, з одного боку, викликала збільшення чисельності чиновництва, з іншого - зміна його якісного складу. Зокрема, постійно зростала кількість чиновників нижчих розрядів (секретарів, діловодів і т.п.), які повинні були обслуговувати сам процес діловодства в установах і забезпечувати безперебійне функціонування всіх ланок державної машини. Саме розширення складу канцелярії (франц. Bureau) було одним з характерних ознак централізації державного управління. Звідси відбулися терміни "бюрократія", "бюрократизація".

Поступово на зміну ієрархії чинів, заснованих на "породі", привілеї, вводилася ієрархія чинів залежно від особистої вислуги і знань людини, його професійної кваліфікації. Введення постійної грошової платні для всіх категорій чиновників посилювало їх залежність від державної влади.

Зазначені зміни в організації державної служби відбувалися не відразу, не одночасно, а протягом тривалого історичного періоду. У Західній Європі цей процес почався в XV-XVI ст., В Росії і Америці трохи пізніше - в XVIII в. Процес формування національних бюрократичних структур в більшості країн Заходу і в Росії закінчився приблизно в один і той же час - у другій половині XIX століття.

У 1887 р майбутній президент США професор Вудро Вільсон (1856-1924) поклав початок теоретичній розробці питань державного управління в своїй роботі "Вивчення адміністрування". Він підкреслив, що "наука адміністрування буде шукати способи поліпшення діяльності уряду, зробить його роботу менш трудомісткою, упорядкує організацію управління". На думку Вільсона, зміна політичного керівництва не повинна впливати на діяльність незмінюваного адміністративного апарату; таким чином, завданням державної адміністрації проголошувалося оперативне і компетентне проведення в життя рішень будь-якої групи політичних лідерів - "обранців нації". Вільсон розробив модель адміністративної ефективності , запропонувавши використовувати в державному управлінні методи організації і управління в бізнесі, раціональні і дієві. Він обґрунтував необхідність високого професіоналізму в системі державного адміністрування, тобто підбору державних службовців по їх професійної компетентності. Тим самим бюрократія мала перетворитися на інструмент професійного управління з його принципами ієрархії та поділу функцій.

Ідеї Вільсона багато в чому розділяв американський політолог Френк Гуднау (1859-1939). В кінці XIX - початку XX століття Гуднау і Вільсон провели значні дослідження американської системи державного управління. Вони прагнули створити модель державної бюрократії, яка була здатна працювати в рамках демократичного суспільства. Сформована ними теоретична концепція дозволила політологам початку минулого століття прийняти ідеали демократії разом з діяльністю професійної цивільної служби.

Вільсон вважав, що відносини між державною адміністрацією, яка виконує закони, і політичною владою, що створює закони, "складають саму сутність урядової системи" [1] . Політики і адміністратори у всякій добре налагодженій державній системі повинні йти рука об руку. Здійснення політичних рішень, застосування законів, що проводяться адміністрацією, виявляють мудрість і можливість втілення цих рішень і законодавчих актів. У свою чергу, законодавство і політичне керівництво дають основний напрямок діяльності адміністрації.

Разом з тим Гуднау і Вільсон провели чітке розмежування між політиками і адміністраторами. На їхню думку, для того щоб забезпечити розвиток демократії, політикам необхідно контролювати діяльність адміністраторів. Така субординація повинна бути визначена на індивідуальному і колективному рівнях. Тоді адміністратори ніколи нс зможуть "втручатися" в політику: вони просто будуть слідувати вказаним напрямком, заданим для них політичними лідерами. Таким чином, під впливом ідей Гуднау і Вільсона провідне місце в теорії державного управління відразу ж зайняли питання наукового управління, або менеджменту, незалежного від політичної ідеології.

Цікаво відзначити, що вперше термін "public administrative management" (адміністративно-державне управління) був використаний в програмі республіканської партії США в 1886 р У цій програмі засуджувалася "некомпетентність" демократичного уряду, який не володіє науковими методами управління. Для прискореного впровадження нових методів державного адміністрування в 1920-х рр. в США була створена мережа приватних організацій - бюро муніципальних досліджень, що фінансувалися через спеціальні фонди. Ці бюро почали розробляти правила і процедури адміністративно-державного управління, використовуючи останні досягнення соціальних наук.

Першим вченим, який здійснив систематизований аналіз державного управління, був німецький соціолог Макс Вебер (1864-1920). Його класичне дослідження "Господарство і суспільство" (1919) дає відправну точку для сучасного вивчення державного управління. Аналіз Вебера був заснований на бюрократичній моделі Німеччини, але розроблені ним принципи досить універсальні і можуть бути застосовані повсюдно.

Основні принципи раціональної бюрократичної організації , згідно з Вебером, такі: 1) адміністративні установи організовані ієрархічно; 2) кожна установа має свою власну сферу компетенції; 3) цивільні службовці призначаються, а не обираються на основі професійної кваліфікації, як зазначено в дипломах чи за результатами іспитів; 4) цивільні службовці отримують заробітну плату відповідно до рангу; 5) для цивільного службовця його робота представляє професію або, принаймні, основне заняття; 6) службовець нt володіє установою, в якому працює; 7) службовець підкоряється дисципліні і знаходиться під контролем; 8) усунення з посади ґрунтується на рішенні вищих інстанцій.

Вебер розумів, що він вивчає щось відносно нове, адже державна адміністрація як частина виконавчої влади в суспільстві хоча і з'явилася в Західній Європі приблизно в XVI ст., Але досягла свого повного могутності тільки в XX столітті. У правовій державі, побудованому за принципом поділу влади, виконавча влада покликана здійснювати основні політичні рішення, прийняті владою законодавчою. При цьому уряд виконує функцію щодо прийняття політичних рішень (в рамках конституції на основі законів) і керівництву державою, а адміністрація реалізує ці рішення в політичній практиці. Станова згуртованість бюрократії, на думку Вебера, випливає з її фактично владного положення по відношенню до "нівелювати" підлеглому більшості населення і характеризується такими рисами:

  • - Підвищеної соціальної оцінкою "чину", захищеного адміністративними та кримінальними нормами;
  • - Побудовою рангової ієрархії на принципах "призначуваності" (на противагу принципу виборності);
  • - Довічним статусом "чину" і "служби";
  • - Регулярним грошовою винагородою відповідно до рангу;
  • - Кар'єрним принципом переміщення в ранговій ієрархії.

Владне становище бюрократії ґрунтується також на володінні технікою управління, зміст якої має два основних аспекти: по-перше, спеціальні знання, отримані професійними державними службовцями в результаті підготовки у відповідних галузях державного управління; по-друге, знання правил бюрократичного процесу в самих відомствах. Бюрократія прагне монополізувати техніку управління, використовуючи для цього такі прийоми, як засекречування інформації, захист "службової таємниці" і т.п.

Вебер попереджав, що в міру зростання самостійності бюрократія виявляє тенденцію керуватися в своїй діяльності не тільки функціональними потребами, а й "інстинктом влади". Інакше кажучи, бюрократія виявляє прагнення поширювати свій вплив далеко за рамками своєї юрисдикції.

Ідеальним Вебер вважав державне управління, побудоване на жорстких бюрократичних принципах: авторитарна влада керівника, який приймає рішення, віддає розпорядження підлеглим і контролює їх виконання. При цьому завдання службовців державної адміністрації полягає тільки в тому, щоб застосовувати управлінські принципи до конкретних ситуацій, для чого і розробляються певні правила державного адміністрування.

Вебер представляв професійних державних службовців як висококваліфікованих фахівців духовної праці, професійно вишколених підготовкою, з високою станової честю, що гарантує бездоганність. На його думку, без цього виникла б фатальна небезпека жахливої корупції та низького міщанства, що поставило б під загрозу суто технічну ефективність державного апарату [2] . Вебер також вважав, що справжньою професією справжнього чиновника не повинна бути політика. Він повинен управляти насамперед неупереджено - ця вимога може бути застосовано навіть до так званим політичним управлінським чиновникам, щонайменше офіційно, якщо під питання не поставлені "державні інтереси", тобто життєві інтереси пануючого порядку. Sine ira et studio - "без гніву і пристрасті" повинен він вершити справи.

На думку Вебера, чиновник не повинен робити саме те, що завжди і необхідним чином повинен робити політик, - боротися, бо прийняття рішень, боротьба і пристрасть - стихія політика. Діяльність політика завжди підпорядковується принципу відповідальності, прямо протилежного відповідальності чиновника. Якщо вищестояще установа наполягає на наказі, як такого далекого чиновнику помилковим, справа честі чиновника виконати наказ під відповідальність наказує, причому виконати сумлінно і точно. Вебер вважав, що без такої дисципліни розвалився б весь бюрократичний апарат. Навпаки, честь політичного вождя є виняткова особиста відповідальність за те, що він робить, - відповідальність, відхилити яку або скинути з себе він не може і не має права.

Ідеї М. Вебера, В. Вільсона і Ф. Гуднау мали значний вплив на становлення теорії державного управління як дисципліни спеціалізації. В їх роботах були сформульовані три основні ідеї наукової теорії державного управління :

  • 1) державне управління ділиться па дві основні сфери - політичне і адміністративне управління;
  • 2) апарат адміністративного управління знаходиться в підпорядкуванні у політичного керівництва;
  • 3) кандидати на політичні посади обираються або призначаються на короткий період часу, а всі державні службовці, апаратні працівники повинні відбиратися на основі системи професійних оцінок і служити на постійній основі (принцип довічного найму).

Концепція поділу державного управління на політичне керівництво і державну службу (адміністративно-державне управління) була покладена в основу класичної теорії державного управління і отримала широке визнання в світі. У країнах Заходу це призвело до розвитку відразу двох наук - теорії адміністративно-державного управління (public administration) як менеджменту в державних організаціях і теорії політичного управління в рамках політичної науки (political science). У Росії після перемоги Жовтневої революції державне управління цілком ототожнювалося з політичним (в дусі марксистської теорії про спрямовуючу роль комуністичної партії). І тільки в пострадянський період державне управління стало розглядатися в руслі єдності політичного і адміністративно-державного керівництва.

  • [1] Вільсон В. Держава. Минуле і сьогодення конституційних установ. М., 1905. С. 508.
  • [2] Див .: Вебер М. Політика як покликання і професія // Вебер М. Вибрані твори. М., 1990. С. 665.
 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 
Дисципліни
Агропромисловість
Аудит та Бухоблік
Банківська справа
БЖД
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Нерухомість
Менеджмент
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
Соціологія
Статистика
Техніка
Страхова справа
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Пошук