Навігація
Головна
 
Головна arrow Економіка arrow Державне і муніципальне управління
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Теоретико-методологічні основи державного управління

Суспільствознавство повинне визнати, що наші істини не є загальними і універсальними; що вони, якщо взагалі існують, складні, суперечливі і множинні.

І. Валлерстайн

В результаті вивчення даного розділу бакалавр повинен:

  • знати про предметному полі, методології та категоріальному апараті теорії державного управління, сучасної концепції державного управління, теорії інформаційного держави;
  • вміти оперувати поняттями "адміністративно-державне управління", "державне управління", "політичне управління", "системний підхід", "біхевіоризм", "ситуаційний аналіз", "синергетика";
  • володіти основними категоріями і методологічними концептами теорії державного управління.

Предметне поле теорії державного управління

Для будь-якої науки дуже важливим є визначення її методологічних основ. Почнемо з традиційного - визначення об'єкта і предмета. І. Валлерстайн у своїй книзі "Кінець знайомого світу" справедливо зауважив, що в певному сенсі вся наукова діяльність є процес створення схем, і тому відсікання альтернатив - риса будь-якого процесу пізнання [1] .

Об'єктом теорії державного управління є діяльність держави, спрямована на управління суспільним життям людей. Крім теорії державного управління діяльність держави вивчає цілий комплекс інших наук: політологія і соціологія , адміністративне право і теорія управління. Всі ці дисципліни досліджують різні аспекти державної діяльності - політичні і юридичні, соціальні та організаційні.

Те, що відрізняє специфіку теорії державного управління, визначає її предмет. Але проблема полягає в тому, що серед російських дослідників немає єдиного підходу до трактування предметного поля державного управління. Одні дослідники вважають державне управління розділом загальної теорії управління [2] , інші відносять державне управління до політико-правових і соціальних наук [3] , треті взагалі не вступають в дискусію про предмет державного управління, переходячи прямо до викладу основної проблематики даної дисципліни [4] .

Ці розбіжності пов'язані перш за все з тим, що в радянський період з позицій марксистської науки було прийнято ототожнювати державне управління з політичним керівництвом (відому тезу "про політичну місію робітничого класу, очолюваного і направляється КПРС"), тому ряд авторів підкреслюють політичну спрямованість державного управління. Одночасно в західній науці розвивалася ідея "політико-адміністративної дихотомії", що підкреслює політичну нейтральність державної служби, що призвело до розвитку теорії адміністративно-державного управління (public administration) як менеджменту в державних організаціях. Звідси трактування державного управління в руслі управлінської науки. Спираючись на західний досвід, деякі дослідники підкреслюють самостійність теорії політичного і теорії адміністративно-державного управління, вважаючи, що політичне керівництво займає спеціальну предметну область на перетині політології та теорії управління [5] . Предметом політичного управління виступає розробка стратегічних політичних рішень, при цьому дослідники відзначають самостійність теорії адміністративно-державного управління, яка вивчає діяльність державної служби [6] .

Дійсно, в західній науці об'єктом теорії адміністративно-державного управління є адміністративно-державна діяльність. На нараді експертів ООН було дано визначення адміністративно-державної діяльності як "процесу досягнення національних цілей і завдань через державні організації" [7] . При цьому підкреслювалося, що поняття адміністративно-державної діяльності може бути поширене на адміністраторів служби виконавчих, законодавчих і судових органів. У світлі цього визначення предметом теорії адміністративно-державного управління є наукове обґрунтування процесу досягнення оптимального державного управління шляхом організації.

Американський політолог Маршеллі Даймок в своїй роботі "Філософія адміністрування" приходить до висновку, що сучасна теорія адміністративно-державного управління - це "новий науковий синтез, що має необхідне відношення до всіх областей знання і усіх питань, які входять в здійснення офіційної політики і програм" [ 8][8] .

Організаційна злитість політичного і адміністративно-державного управління в практиці реальної діяльності держави робить правомірним і актуальним вивчення політичного та адміністративно-державного управління в рамках однієї науки - теорії державного управління. Сьогодні в Російській Федерації існує як політичний - політичне управління, так і адміністративний рівень - адміністративно-державне управління (державна служба). Тому закономірно розглядати предметне поле державного управління з урахуванням специфіки двох цих сфер.

Отже, предметом теорії державного управління є дослідження концептуальних основ державної влади, її стратегічних політичних та оперативних адміністративних функцій, спрямованих на стабілізацію суспільного розвитку. Таким чином, теорія

Сфери державного управління

Мал. 2.1. Сфери державного управління

державного управління охоплює дві основні сфери - політичне державне управління та адміністративно-державне управління (рис. 2.1). Політичне управління здійснюють депутати парламенту, керівники виконавчих органів державної влади (президент, прем'єр-міністр, міністри), судді на всіх рівнях (федеральному, регіональному, районному). До адміністративно-державного управління відносяться державні службовці всіх гілок і рівнів державного управління.

Функції політичної державної влади носять характер стратегічних: формування державної політики, розробка державних програм; ці функції в основному покладено на кабінет міністрів (уряд) і міністерства. Функції адміністративно-державної влади - оперативні: поточні управлінські завдання, виконання рішень уряду. Вони покладені на державні установи, які надають послуги населенню.

Слід підкреслити, що сучасна теорія державного управління - міждисциплінарна наука. Як показав наш екскурс в історію, цей науковий напрям виникло на перетині теорії політики та менеджменту (за провідної ролі політології); згодом багато в чому використовувалися досягнення інших соціальних наук: психології, філософії, соціології.

Цікавим і несподіваним є порівняння теорії державного управління е медициною , яке пропонується в монографії під редакцією американського політолога Фредеріка Мошера. Тут звертається увага на концептуальне схожість предметів даних наук, на перший погляд надзвичайно далеких одна від одної. Так, медицина вимагає знань дуже багатьох "прикордонних" з нею дисциплін: анатомії, хімії, фізики. Однак екскурси в ці науки ще не припускають знання предмета власне медицини. Точно так само йде справа і з теорією державного управління. Відомості з теорії політики, соціології, конфліктології, психології, економіки необхідні, але самі по собі вони не становлять предмета теорії державного управління, це самостійна наукова дисципліна [9] .

Найбільш близька до науки державного управління наука адміністративного права, оскільки обидві займаються однієї і тієї ж областю діяльності - державним адмініструванням. Але теорія державного управління прагне розкривати об'єктивно існуючі закономірності в області державної діяльності, щоб на цій основі формулювати рекомендації, в той час як предметом павуки адміністративного права значною мірою є перетворення цих рекомендацій до чинних юридичні нормативи. Адміністративне право має виконувати по відношенню до науки державного управління вторинну функцію, однак функція ця не пасивна. Завдання адміністративного права полягає в тому, щоб основні положення науки державного управління висловити специфічним юридичним мовою у вигляді зобов'язуючих норм, тому відповідно підібрані правові норми можуть мати уточнююче значення для визначення та організації цих положень. У певному сенсі співвідношення зазначених дисциплін можна розглядати як питання форми і змісту.

Необхідно також зупинитися на взаємозв'язку теорії державного управління з праксиологии і теорією організації . Всі три області знання відносяться до ергологіческім наук, тобто до наук про організацію людської діяльності. Різниця між ними полягає не однаковою мірою абстракції:

  • - Найбільш абстрактна в групі ергологіческіх наук праксіологія [10] , що представляє найвищий щабель узагальнення. У предмет цієї науки входить будь-яка людська діяльність, що розглядається з точки зору її раціональності. Принципи та практичні рекомендації праксиологии застосовуються у всіх областях, проте вони відносно нечисленні, тому що не може бути великого числа рекомендацій, які мають однакову цінність при організації військової справи, приватної фірми або кооперативу;
  • - Теорія організації відрізняється меншим ступенем узагальнення. Вона займається питаннями ефективного функціонування та управління соціальними системами, отже, в певному сенсі і роботою персоналу органів державного управління;
  • - Теорія державного управління розташована ще на один щабель нижче за рівнем узагальнення, оскільки займається не всіма інститутами, освіченими для виконання суспільно корисної діяльності, а лише тими, які ми відносимо до державного рівня управління. Обмежуючи в такій же мірі поле своїх інтересів, наука про державне управління компенсує це, розвиваючи ті елементи теорії організації, які пов'язані зі специфікою державного адміністрування.

Взаємозв'язок всіх трьох дисциплін можна представити таким чином: всі, що представляє інтерес, для праксиологии, має значення для теорії організації, а то, що представляє інтерес для теорії організації, важливо для теорії державного управління. Але не навпаки: не все, чим займається теорія державного управління, входить в сферу теорії організації, і не всі, що вивчає теорія організації, входить в область праксиологии.

Виходячи з викладеного, можна виділити кілька основних проблем, якими сьогодні займається теорія державного управління:

  • а) розробка проблем стратегічного державного управління , що передбачає формування політичної стратегії держави, прийняття політичних рішень, створення концепцій державних програм, питання стратегічного державного менеджменту;
  • б) проблеми організації державного управління на різних рівнях - національному, регіональному, місцевому. Так само як розробка загальної теорії державних організацій, функцій апарату державного управління на різних рівнях, координації державного управління як цілісної системи; підготовка і проведення адміністративних реформ;
  • в) комплекс проблем з підготовки та рекрутування управлінських кадрів . Тут досліджуються питання оптимальної структури штатного складу чиновників державного апарату, управління персоналом державних організацій, вимоги до менталітету і стилю роботи професійних державних службовців, проблеми лідерства, боротьби з бюрократизмом;
  • г) проблеми, пов'язані з технікою державного адміністрування . Цей блок проблем включає розробку теорії прийняття державних рішень, політичного прогнозування, методів адміністративно-державного управління в кризових і конфліктних ситуаціях, технології взаємин державної адміністрації та засобів масової інформації.

Кожен з напрямків державного управління, в свою чергу, виступає в якості предмета наукового вивчення і дослідження: державне управління в умовах ринкової економіки, державне управління соціальними процесами, екологією, фінансами і т.д. Перефразовуючи Т. Парсонса, можна сказати наступне: зростаюча диференціація в області теорії державного управління не означає, що різні сфери цієї науки функціонують самі по собі. Нові напрямки є більш спеціалізованими, по в той же час вони більшою мірою потребують ресурсів один одного, між ними розгортаються більш складні процеси наукового та соціального обміну.

Відомий англійський філософ Едмунд Берк (1729- 1797) підкреслював: "Справа теоретика-філософа - вказати справжні цілі держави; справа ж політика-практика - знайти відповідні кошти для досягнення цих цілей і успішно користуватися цими засобами". Тому природно, що теорія державного управління використовує безліч спеціальних, або приватних, теорій (наприклад, теорії конфлікту і консенсусу, прийняття рішень, політичного прогнозування та ін.). Але в той же час існує і загальна теорія державного управління , покликана пояснити державне управління як систему і цілісність.

Необхідно відзначити, що державне управління включає в себе як статику , так і динаміку , які відображаються відповідно в адміністративно-державному порядку і політичному процесі. Динамізм буття робить його вічно незавершеним, і навпаки, незавершеність буття є ознака його динамізму. Саме в силу цієї незавершеності і відкритості світу політичного теорія державного управління повинна концентрувати увагу на його динамічної сторони. У той же час динаміку політичного світу не можна зрозуміти без всебічного дослідження існуючої в кожний історичний період статики адміністратівногосударственного управління. З цієї точки зору теорія державного управління, що розглядається в якості наукової дисципліни, повинна однаковою мірою охоплювати як існуючий порядок адміністративно-державного управління, де домінують постійні, незмінні величини, так і політичний процес, де домінують величини змінні.

  • [1] Валлерстайн І. Кінець знайомого світу. С. 219.
  • [2] Див .: Радченко А. І. Основи державного і муніципального управління. Ростов н / Д., 1997. С. 21; Громадян В.Д. Теорія управління. М., 2004. С. 237.
  • [3] Зеркин Д. П., Ігнатов В. Г. Основи теорії державного управління. М., 2000. С. 12.
  • [4] Див .: Атаманчук Г. В. Теорія державного управління. М., 1997; Рой О. М. Система державного і муніципального управління. М .; Спб., 2004.
  • [5] Див .: Шабров О. Ф. Політичне управління. М., 1997. С. 12.
  • [6] Див .: Громадян В.Д. Указ. соч. С. 259; Шаталов Ф. І. Основи теорії державного управління. М., 2003. С. 56.
  • [7] Державно-адміністративна діяльність у Другому десятилітті розвитку Організації Об'єднаних Націй. Нью-Йорк, 1971. С. 43.
  • [8] Marshall Dimock. Philosophy of Administration. NY, 1978. P. 21.
  • [9] American Public Administration: Past, Present, Future / ed. by FC Mosher. 2d ed. Birmingham, Ala .: University of Alabama Press, 1975. P. 27.
  • [10] Праксиология (рідше праксеологія ) - наука про ефективність людської діяльності (від грец. Praxis - дія, практика). Термін ввів французький соціолог Альфред Еспінас (1844-1922) в 1897 р
 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 
Дисципліни
Агропромисловість
Аудит та Бухоблік
Банківська справа
БЖД
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Нерухомість
Менеджмент
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
Соціологія
Статистика
Техніка
Страхова справа
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Пошук