Навігація
Головна
 
Головна arrow Економіка arrow Державне і муніципальне управління
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Основні категорії

Основоположними категоріями в теорії державного управління є поняття "держава", "державне управління", "політичне управління", "державне адміністрування", "адміністративно-державне управління", "бюрократія".

Держава - це політична цілісність, створена національної або багатонаціональної спільністю людей

на певній території, де за допомогою політичної еліти, монополізує владу, підтримується юридичний порядок, включаючи законне право на застосування насильства. Історія показала, що форма держав, характер їх діяльності, засоби і методи управління залежать від загального рівня розвитку людської спільноти, що склалася в даному соціумі політичної культури, що переважають релігійно-філософських поглядів, потреб економічного розвитку і багатьох інших факторів. Ознаками держави є: а) публічна влада, що володіє спеціальним апаратом управління і примусу (армія, поліція, суд); б) територія, на яку поширюється юрисдикція даної держави (право чинити суд); в) система права - сукупність обов'язкових норм, дотримання яких забезпечується органами влади.

Державна влада носить універсальний характер, оскільки вона поширюється на всіх громадян цієї держави, все його організації та установи. Державний суверенітет передбачає повну незалежність у внутрішніх справах і зовнішніх відносинах, тобто над владою держави, визнаної суверенної, не варто ніяка інша влада, здатна підпорядкувати його собі або перешкодити йому в реалізації його волі. У міжнародній сфері суверенітет держави виражається в його праві самостійно, незалежно від інших держав вирішувати всі свої внутрішні питання і вступати в міжнародні угоди. Повага суверенітету є основним принципом міжнародного права, закріпленим Статутом ООН.

Держава виконує цілий ряд важливих внутрішніх і зовнішніх функцій (завдань). Головною внутрішньою функцією держави є досягнення соціально-політичної стабільності, служіння загальному благу. Держава прагне виступати в якості головного арбітра при зіткненні політичних інтересів, не допускати загострення соціальних конфліктів і вирішувати їх мирними засобами. Крім цього воно забезпечує внутрішні функції: а) економічні, виступаючи головним координатором і регулятором економічних процесів; б) соціальні, забезпечуючи систему соціального страхування, громадських компенсацій, соціальної опіки, розвиток охорони здоров'я; в) культурно-освітні, виступаючи основним гарантом збереження і примноження національної науки і культури, розвитку системи народної освіти; г) екологічні, відповідаючи за охорону навколишнього середовища на своїй території.

Зовнішні функції держави спрямовані на реалізацію його інтересів і цілей на міжнародній арені. Основними з них є: а) забезпечення національної безпеки; б) відстоювання державних інтересів в міжнародних відносинах; в) розвиток взаємовигідного співробітництва; г) участь у вирішенні глобальних проблем.

Державне управління являє собою систему прийняття політичних і адміністративних рішень, які проводяться в життя за допомогою адміністративно-державного апарату. Політичне управління включає систему прийняття політичних рішень, розробку державної політики і державних програм по всіх пріоритетних напрямках державного розвитку.

Адміністративне, або, точніше, адміністративно-державне , управління здійснюється державними службовцями. Досить часто в науковій літературі, так і в реальному житті апарат чиновників називають бюрократією (від франц. Bureau - бюро, канцелярія і грец. Kratos - влада). У соціальних науках адміністрацією , або бюрократією , прийнято називати будь-яку великомасштабну організацію професійних службовців, чия основна обов'язок полягає в тому, щоб здійснювати політику тих, хто приймає рішення. В ідеалі державна адміністрація є раціональну систему або організовану структуру, призначену для кваліфікованого ефективного виконання суспільної політики. Вона має досить сувору ієрархію влади, за допомогою якої відповідальність за виконання державних рішень опускається зверху вниз.

Постараємося розібратися, в чому сьогодні полягає адміністративно-державне управління та що таке державне адміністрування. У західній політології обидва ці поняття позначаються одним терміном - "public administration". У вузькому сенсі public administration означає професійну діяльність державних чиновників. На російську мову це можна перекласти як державне адміністрування. Американська енциклопедія визначає державне адміністрування як "всі види діяльності, спрямовані на здійснення рішень уряду" [1] . У широкому сенсі public administration - це не тільки професійна діяльність чиновників, а й вся система адміністративних інститутів з досить сувору ієрархію влади, за допомогою якої відповідальність за виконання державних рішень спускається згори вниз. У російській мові даного поняття відповідає адміністративно-державне управління. Французький політолог Р. Грегорі у своїй монографії "Французька громадянська служба" дає визначення адміністративно-державного управління як "особливої соціальної функції, спрямованої на упорядкування розвитку в інтересах усього суспільства, де державний чиновник виступає спеціальним агентом, влади" [2] .

На думку більшості політологів, адміністративно-державне управління та державне адміністрування пов'язані з трьома сферами влади - законодавчої, виконавчої і судової. Найбільш послідовно ця точка зору виражена в монографії американських політологів Фелікса і Ллойда Нігро "Сучасне державне адміністрування", в якій автори дають розгорнуте визначення адміністративно-державної діяльності:

"Державне адміністрування означає скоординовані групові дії в державних справах: 1) пов'язані з трьома сферами влади - законодавчої, виконавчої, судової - і їх взаємодією; 2) мають важливе значення у формуванні державної політики і є частиною політичного процесу; 3) значно відрізняються від адміністрування в приватному секторі; 4) тісно пов'язані з численними приватними групами і індивідами, що працюють в різних компаніях і громадах " [3] .

Ми пропонуємо такі визначення:

  • - Адміністративно-державне управління являє собою здійснення державної політики через систему адміністративних установ, при якому відповідальність за виконання державних рішень спускається згори вниз;
  • - Державне адміністрування - це діяльність професійних державних службовців по здійсненню громадської політики.

У всіх перерахованих вище визначеннях мова йде про об'єктивної характеристиці адміністративно-державного управління і державного адміністрування. Дійсно, адміністративна влада має об'єктивну природу: адміністрація насамперед підпорядкована закону і підзвітна представницьким органам. Видаються адміністрацією акти управління розвивають, уточнюють, деталізують, застосовують у конкретній обстановці існуючі закони. Однак владні повноваження реалізуються людьми; їх виконання - процес вольовий, розумовий, емоційний, який може здійснюватися або правомірно, раціонально, або волюнтаристськи, ірраціонально. Тому адміністративно-державне управління як суб'єктивна категорія може змінювати реальну дійсність як в кращу, так і в гірший бік. Це величезна творча і руйнівна сила. Суб'єктивація влади відбувається з того моменту, коли людина зайняла керівну посаду, яка, будучи первинної організаційної одиницею, компонентом апарату, які мають частина його компетенції, не позбавлена індивідуальності. З її допомогою індивідуальна воля службовця трансформується в державну.

Адміністративна посаду, трансформуючи індивідуальну владну волю в державну, багаторазово підсилює першу у всіх її проявах, як позитивних, так і негативних. Історія знає чимало прикладів, коли адміністративна влада "пігмея" перетворювала в "гіганта". Це особистісне посилення відбувається за допомогою всіх елементів, що становлять зміст даної посади: її авторитету, повноважень та ін. Вступ на посаду одночасно нерідко буває пов'язано з отриманням різних матеріальних і нематеріальних благ, що не може не впливати на особисті якості керівників. У деяких з них може з'являтися гіпертрофований смак до влади, і тоді відбувається зворотний процес: державна воля трансформується в особисту, державна влада привласнюється посадовою особою, використовується у власних видах і інтересах. В результаті керівний працівник служить не суспільству, а самому собі, його особиста воля (що стала державною) задає тон останньої, направляє її по нераціонального, неправомірному або навіть злочинного шляху.

Одна з форм присвоєння адміністративної влади - зловживання владою , коли керівник використовує ввірені йому службові повноваження для протекціонізму, незаконного придбання різних соціальних благ і т.д. Значно більш деформована форма присвоєння державної волі - Демонія адміністративної влади , під якою розуміється одержимість волі керівника, який прагне вирішити великі державні завдання і одночасно переслідує власні егоїстичні цілі (спрага великої влади, слави, почестей і т.д.). Найбільш небезпечне її прояв - прагнення до розширення сфер діяльності, безконтрольного володарювання. Демонія влади штовхає керівника йти далі можливих меж, не рахуючись з людськими, матеріальними і фінансовими витратами, нехтуючи інтересами конкретних людей, їх суб'єктивними правами. "Багатовіковий досвід показав, що виконавча влада за своєю природою прагне до незалежності і безконтрольності. Цьому сприяють численні чинники: можливість спертися на бюрократичний апарат, нею ж створюваний, завжди і всюди протистоїть представницьким органам як їх антипод; розпорядження знаряддями примусу ... володіння інформацією , пов'язане з безкарністю її приховання або перекручення, і т.п. " [4] .

Прагнення адміністративної влади стати всеохоплюючою, необмеженою, безконтрольною обумовлено деякими чинниками.

Перший фактор - генезис влади, прогресивний розвиток якої йде по шляху поділу, відділення від влади, "єдіной і нєдєлімой", двох інших - законодавчої і судової, зміцнення останніх і розширення їх впливу на адміністративну. А вона, використовуючи існуючі традиції, погляди, структури, прагне не поступатися своїми позиціями, звільнитися від контролю, перетворити його на фікцію, красивий орнамент своєї могутності.

Другий фактор, не менше потужний, - надзвичайні обставини, війни, епідемії, стихійні лиха, технічні, екологічні, економічні катастрофи, масові заворушення, що вимагають встановлення надзвичайних режимів, в умовах яких роль і повноваження виконавчої влади різко посилюються. Часто владні керівники провокують виникнення таких ситуацій, а іноді просто обманюють людей, переконуючи їх, що надзвичайні умови вже виникли або реальна загроза їх швидкого настання (залякування агресією, посиленням класової боротьби і т.д.).

Третій фактор - залежність від адміністрації інших влад. Останні виникають пізніше, вони не відразу створюють свою фінансову базу, інші засоби впливу, їх апарати нечисленні і т.д. Адміністрація бере активну участь у підборі кандидатів в депутати і на судові посади, здійснює організаційно-матеріальне та інформаційне забезпечення представницьких і юрисдикційних систем, готує для одних питання, а для других - кримінальні справи, допомагає задовольняти матеріальні і культурні потреби депутатського і суддівського корпусу, спокушаючи їх представників посадами, закордонними відрядженнями, а в наших умовах ще й квартирами, машинами, дачами, різноманітними привілеями.

Четвертий фактор - сутнісні особливості самої адміністративної влади: її універсальність, величезний апарат, економічна міць, наявність в її безпосередньому віданні численних джерел інформації, великого арсеналу примусових засобів. До цього потрібно додати об'єктивно обумовлену і закріплюється правом "свободу розсуду", оперативну самостійність "виконавчо-розпорядчих органів" [5] , яка різко зростає в умовах надзвичайних ситуацій.

Демонія виконавчої влади своє логічне завершення отримує в тоталітарних суспільствах, при створенні адміністративно-командних систем, в яких адміністрація поглинає громадянське суспільство, в структурі держави домінує управлінський апарат, а накази і імпульси, не зустрічаючи стримувань і противаг, з величезною силою спрямовуються вниз від центру до периферії.

Що можна протиставити демонії адміністративної влади? Перш за все створення ефективної системи стримувань і противаг , які могли б упокорити демонічні властивості адміністративної влади і перетворити її в інститут, здатний надійно служити суспільству. Розвиток громадянського суспільства і забезпечує його потреби законодавства поряд з поділом влади - необхідні умови перетворення адміністративної влади у виконавчу владу правової держави. Створення сильної законодавчої і судової влади дозволяє скоротити повноваження адміністрації, демократично її формувати, направляти і контролювати.

Активізація роботи законодавчих органів, розвиток адміністративної юстиції, утворення господарських судів і ряд інших заходів - це важливі кроки в реалізації ідеї поділу влади. Дієвим фактором демократизації управління є закон. Він надає формальну визначеність діяльності суб'єктів управління, упорядковує її, чітко встановлює їх повноваження, створює перешкоду сваволі. За допомогою законів представницькі органи направляють діяльність виконавчо-розпорядчого апарату, передбачають відповідальність суб'єктів управління за протиправні службові дії, спонукають службовців правомірно використовувати свої повноваження і виконувати службові обов'язки.

Ще одним фактором протидії демонізму адміністративної влади є високий рівень професійної та політичної культури державних службовців . Здатність посадових осіб прислухатися до громадської думки, поважати представників народу, відповідати перед ними за свої дії, постійно пам'ятати про межі своєї влади можлива в умовах міцних демократичних установлений в державному управлінні і високого рівня правової культури суспільства. Дуже важливо, щоб такі категорії, як "підпорядкування закону", "відповідальність перед представницьким органом", "повага прав громадянина", стали правовими і політичними цінностями, соціально усвідомленими і глибоко відчутими кожною посадовою особою [6] . Саме тому у всіх демократичних країнах світу велике значення надається професійній підготовці державних службовців.

Спеціальність "public administration" існує в провідних університетах Західної Європи і СШЛ. Як приклад можна привести Американський університет у Вашингтоні. Тут створена Школа державних справ (The School of Public Affairs). Вона має три кафедри: уряду, права і суспільства, державного управління. Студентам пропонуються програми з державного управління, політичних наук, права, управління державними фінансами, розвитку людських ресурсів.

Акцент на вивчення політичних наук зроблений не випадково. Динамічний процес соціальних змін в новому тисячолітті вимагає принципово нових якостей і навичок від професійних державних службовців і керівників. Вони повинні володіти сучасними методами і засобами реформування державних організацій, мати здібності управління інноваційними процесами, вміти долати соціальну та організаційну інертність бюрократичних структур. А це передбачає глибокі знання теорії політики, управління, конфліктології політичного аналізу, теорії прийняття рішень, соціального прогнозування. Всі програми об'єднані однією метою - розвинути в кожному студенті здатності вченого, фахівця і лідера.

У Росії в 1992 р Головним управлінням з підготовки кадрів для державної служби при Уряді РФ (Роскадри) спільно з Навчально-методичним об'єднанням вузів за напрямом навчання "Менеджмент" був розроблений пакет документів про відкриття нової спеціальності "Державне і муніципальне управління". Комітет з вищій школі Міністерства науки Росії включив її в перелік спеціальностей вищої освіти і надав право кадровим центрам готувати фахівців даного профілю [7] . Сьогодні вже можна відзначити, що спеціальність "Державне і муніципальне управління" зайняла важливе місце не тільки в профільних вузах, а й в університетах. І це не випадково: фахівці в галузі державного управління потрібні на самих різних рівнях державної ієрархії.

Професійне політичне утворення допоможе державним адміністраторам "перевести" ідеї і дії політиків з "державного" і "політичного" мови на мову цивільний. Саме тому державне адміністрування визнане усім цивілізованим світом як особливо важливої ​​для суспільства діяльності, яка народилася на перетині політичної теорії і практики.

  • [1] Public Administration // Encyclopedia Americana. № 22. P. 744.
  • [2] Gregoire R. The French Civil Service. Brussels, 1974. P. 15-22.
  • [3] Nigro F., Nigro L. Modern Public Administration. NY, 1970. P. 25.
  • [4] Черниловский З. М. Правова держава: історичний досвід // Рада. держ. і право. 1989. № 4. С. 55.
  • [5] Див .: Манохін В. М. Правова держава і проблема управління але

    розсуд // Рада, держ. і право. 1990. № 1. С. 23-30.

  • [6] Кейзер І. М. Політична і правова культура. М., 1983. С. 134.
  • [7] Див .: Підготовка кадрів для державної служби Росії // Вести, держ. служби. 1992. Август. С. 46.
 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 
Дисципліни
Агропромисловість
Аудит та Бухоблік
Банківська справа
БЖД
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Нерухомість
Менеджмент
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
Соціологія
Статистика
Техніка
Страхова справа
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Пошук