Навігація
Головна
 
Головна arrow Економіка arrow Державне і муніципальне управління
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Сучасна концепція державного управління

На відміну від "ідеальної моделі" державного управління за М. Вебером, сучасна модель державної діяльності включає дуже складні характеристики. Перш за все це обумовлено тим, що значний вплив на управлінський процес в новому тисячолітті надає триваюча інформаційна революція, і зокрема нові інформаційні технології, які використовуються як оперативний засіб раціоналізації управлінської діяльності. Уявити собі сучасну систему державного управління без них вже неможливо. Сьогодні в російській системі державного управління використовується програма "Електронна Росія", в рамках якої розроблено такі проекти, як "Електронний уряд", "Телемедицина", "Дистанційна освіта" [1] . Поступово складається сучасна інформаційна система державного управління , яка використовує переважно інформаційні технології для публічного владарювання. У зв'язку з цим серед основних характеристик державного управління в XXI ст. можна виділити наступні.

  • 1. Розробка державної політики з використанням інформаційно-комунікаційних технологій, політичної аналітики і прогностики.
  • 2. Розробка, здійснення та оцінка державних програм з використанням сучасних методів соціально-політичної та соціально-економічної діагностики, ідентифікації та розпізнавання образів, агрегування інформації та її комп'ютерної обробки (за допомогою методів математичного моделювання соціальних процесів при розробці управлінських рішень на локальному, регіональному та національному рівнях).
  • 3. Прогнозування та облік у практичній діяльності позитивних і негативних тенденцій у розвитку суспільних явищ, розробка заходів по локалізації та усунення недоліків, визначення потреби в змінах і нововведеннях і здійснення практичних дій по їх реалізації.
  • 4. Аналіз, узагальнення та інтерпретування соціальних, політичних і економічних показників, що характеризують стан району, регіону, країни.
  • 5. Організація і проведення емпіричних досліджень з вивчення соціально-політичних і соціально-економічних процесів в області (регіоні, країні) для пошуку оптимальних управлінських рішень, прийняття таких рішень.
  • 6. Застосування раціональних прийомів пошуку, обробки, зберігання і використання необхідної соціальної, політичної, економічної та наукової інформації.

Політизація державного управління, істотне зближення політиків і адміністраторів в державному управлінні - ось ще одна важлива зміна в його концепції. Класична модель державного управління мала на увазі чіткий поділ політичних і адміністративних функцій державного управління: політики приймали рішення, чиновники повинні були залишатися політично нейтральними і ці рішення виконувати, не втручаючись в політичний процес. Але сьогодні адміністративні функції управління значно політизувалися: сучасні державні чиновники на високих політичних посадах змушені прислухатися до настроїв громадськості і зважати на думку парламентаріїв. Вони не надходять, та в дійсності і не можуть надходити тільки на підставі прецеденту чи паперових процедур.

Експерти ООН вважають, що сьогодні до державного управління необхідний новий підхід. Принципове значення набуває "більш широку участь громадськості у визначенні цілей розвитку, розробці планів і прийнятті рішень за державними програмами і проектами, а також по їх здійсненню" [2] . Для того щоб державне управління було успішним, воно повинно призводити до змін в загальних настроях, буднях і способі життя громадян.

Структура державних служб також зазнала суттєвих змін у багатьох країнах світу. Якщо в середині XX ст. основний упор в державному управлінні робився на ділові якості професійних державних службовців, їх політичну нейтральність і гарантований термін перебування на посаді, то сьогодні важливе значення набуло політичної лояльності, а в ряді випадків і активної політичної ролі державних службовців (особливо тих, які займають високі пости в адміністративному підпорядкуванні і управлінні). На практиці це означає більш швидку перестановку в рядах старших адміністраторів і надання політичного характеру певним посадам. У деяких країнах (США, Франція, Німеччина) співробітники цивільних служб стають членами партій і партійними функціонерами.

Німецькі політологи Г. Шмідт і X. Трайбер розробили ідеальний тип сучасної "політичної бюрократії" [3] . Вони зіставили основні характеристики адміністративно-державної діяльності в кінці XX століття з діяльністю бюрократії "класичного" типу. Запропонована ними схема представлена в табл. 2.1.

Таблиця 2.1

Порівняльна характеристика політичної бюрократії і бюрократії класичного типу

Діяльність "класичної бюрократії"

Діяльність "політичної бюрократії"

1. Орієнтація на "загальне благо", "суспільні інтереси" і т.п.

1. Орієнтація на різні політичні інтереси і цілі

2. Переконання в тому, що проблеми повинні вирішуватися на діловій основі, політично нейтрально

2. Переконання в тому, що проблеми повинні вирішуватися в процесі політичних переговорів шляхом досягнення компромісів

3. Використання політичних дискусій (в парламенті, партіях, за допомогою груп лобіювання і т.п.) розглядається як зайва і навіть небезпечна міра

3. Використання політичних дискусій розглядається як необхідний захід для проведення в життя державних рішень

4. Відхиляється активну участь в політиці

4. В принципі схвалюється політична активність

5. Слабка взаємодія між бюрократами і політиками

5. Інтенсивна взаємодія між політиками і чиновниками

6. Елітна солідарність - переконаність в тому, що чиновники держапарату повинні представляти собою еліту в моральному і інтелектуальному відношенні

6. Незначна елітна солідарність

7. Орієнтація на процедурні способи діяльності

7. Орієнтація на програмні і проблемні методи діяльності (участь у розробці та оцінці державних програм, прийняття рішень)

Коментуючи схему німецьких політологів, слід підкреслити, що тези про орієнтацію бюрократії на різні політичні групи і партії і навіть про певну політичну самостійність вищого чиновництва в прийнятті рішень сьогодні практично нс оскаржуються. Розширюється масштабність і технічна комплексність державного управління передбачає, що чиновники самі вирішують багато завдань, що мають політичне значення.

Необхідно відзначити, що деякі вчені досить похмуро інтерпретують зрослу політизацію адміністративного процесу. Так, англійський політолог Б. Хидей стверджує, що сучасна бюрократія намагається керувати політиками. Він пише: "Як мінімум, чиновники здійснюють значний вплив на політику міністра. Вони приймають рішення, які міністр лише візує або про які йому навіть не доповідають. На більш високому рівні влади великі чиновники, діючи індивідуально, планують автономну політичну стратегію і намагаються нав'язати її міністру. Вони можуть навіть проводити обструкцію політиці міністра, використовуючи маневри, що ведуть до відстрочення прийняття рішень, або висуваючи технічні аргументи, або знаходячи союзників в інших міністерствах або серед груп тиску. Нарешті, найпохмуріша інтерпретація зводиться до того, що не тільки окремі чиновники, але і вся вища адміністрація виступає згуртовано за певну політику і намагається її диктувати уряду " [4] .

Однак твердження Хідея про єдину політику, що проводиться вищою адміністрацією, викликає заперечення багатьох вчених. Зокрема, американський політолог М. Глік звертає увагу на те, що значна структурна роздробленість держапарату заважає виробленню загальної політичної стратегії бюрократії. Він вважає, що сукупність цілей і цінностей високопоставлених посадових осіб не утворює єдиної політичної доктрини. Подібна точка зору нам здається переконливою. До цього слід додати, що вищі посади в державному апараті заповнюються, як правило, "патронажними" методами. А це означає періодичну змінюваність великих адміністраторів, що також перешкоджає виробленню єдиної стратегії бюрократичного апарату. Разом з тим теза про те, що бюрократія перетворилася в реальну політичну силу сучасної держави, не викликає заперечень.

Стиль державного управління також істотно змінився. Якщо на початку XX ст. чиновники уникали ризикованих дій, не любили змін, боялися допустити помилки, оскільки вони були адміністративно карані, то в кінці століття стиль бюрократії став принципово іншим. Пропонована нами схема дозволяє порівняти стиль "ідеального бюрократа" за М. Вебером зі стилем "ідеального" сучасного чиновника державного апарату (табл. 2.2).

Таблиця 2.2

Порівняльна характеристика "ідеального бюрократа" за М. Вебером і сучасного чиновника

"Ідеальний бюрократ"

сучасний чиновник

1. Уникає ризику

1. Йде на ризик в необхідних ситуаціях

2. Займається рутинною діяльністю, виконуючи тільки те, що задано

2. Постійно бере інновації

3. Концентрує увагу на самій діяльності

3. Концентрується на результатах діяльності

4. Не любить змін

4. Прагне до змін

5. Уникає допускати помилки, так як вони адміністративно карані

5. Відноситься до помилок з розумінням і вчиться на них

6. Концентрує увагу на обмеженнях

6. Концентрує увагу на що з'являються можливості

7. Висуває на перший план безпеку

7. Висуває на перший план необхідність досягнень

8. Не має бажання перенавчатися

8. Прагне постійно підвищувати кваліфікацію

Адміністративні реформи та новації стали звичайним явищем в сучасній системі державного управління, що зажадало від державних службовців пристосуватися до нових вимог і виробити новий управлінський стиль - динамічний та інноваційний.

Інформаційна революція в управлінні призвела до посилення децентралізації, демасифікації і фрагментації управлінського процесу, що створило мережевий принцип організації. Ці зміни ознаменували перехід до системи гнучкої спеціалізації, покликаної швидко відповідати на нові запити суспільства і включає в себе такі елементи, як оперативну зміну управлінських структур, рухлива кадрова політика, швидко змінюється спеціалізація, гнучкі технологічні процеси і організаційні форми [5] .

По суті, інформаційна революція управління означає перехід від централізованого управління до модульної організації, в основі якої лежать невеликі структури, з'єднані в тимчасові конфігурації. Це дозволяє швидко адаптувати державні інститути до нової, гнучко мінливої інформаційному середовищі. Мережева форма управління в першу чергу дала можливість найбільш повно використовувати прагнення творчих працівників до нововведень і ініціативам у відповідь на нові виклики часу, що дозволило перенести прийняття відповідальних управлінських рішень на низові рівні управління. Поділ процесу прийняття рішень стало важливим важелем мережевого управління.

Ще однією важливою перевагою нових структур стало зміцнення капіталу суспільної довіри всередині мережевих структур - зростання корпоративної солідарності. Невелика мобільна група надає найкращі можливості для интерперсонального взаємодії творчих особистостей: всередині неї легше виникає почуття колективної дії, формуються загальні етичні цінності, складається моральний консенсус, що сприяє швидкому й ефективному прийняттю і виконанню управлінських рішень. Мережева форма управління має на увазі, що мотиви діяльності в значній мірі витісняють стимули, а єдність світогляду і цінностей стає самодостатньою основою саморозвитку корпорацій [6] .

Однак найголовніше полягає в тому, що мережеві структури припускають активне використання творчого потенціалу як основи розвитку сучасної організації. Саме творчість стає головним козирем нової організації в боротьбі зі старими ієрархіями індустріальної епохи. Ставлення нових менеджерів до організації як свого творіння викликає у службовців більшу прихильність цілям корпорації, ніж ставлення до неї як до своєї управлінської вотчині. Цей підхід отримав назву неокорпоратівізма в державному адмініструванні. Сама система державного управління будується за принципом адаптирующейся корпорації, що передбачає функціональний або професійний принцип представництва в уряді та парламенті. Наприклад, парламентські комісії формуються за функціональним принципом, представляючи регіони, провінції, міста або окремі фінансово-промислові групи. Система функціонального представництва органічно вписується в державне управління, дозволяючи підтримувати консенсус в суспільстві але ключових проблем суспільного розвитку [7] . Багато сучасні дослідники вважають самоврядну креативну асоціацію вищою формою управлінської діяльності і підкреслюють, що ця форма організації творчої активності стане основою найближчих десятиліть.

Таким чином, використання мережевого принципу в управлінні призвело до воістину революційним результатами: диференціація змінилася гомогенізацією, ієрархія - децентралізацією, підконтрольність - самоорганізацією. У всіх високорозвинених країнах державні організації, раніше представляли собою вертикальні структури, все частіше перетворюються на горизонтальні мережеві сукупності колективів, кожен з яких представляє собою фактично завершену організацію зі своїми цілями, цінностями, мотивами і лідерами. При цьому соціальні функції таких корпорацій пов'язані з основними напрямами їх діяльності. Перш за все вони розвивають креативний потенціал сучасного суспільства, інкорпоруючи в себе нових перспективних фахівців і здійснюючи їх безперервну освіту, що становить основу саморозвитку сучасного суспільства. Крім цього високий динамізм креативних корпорацій повідомляє нові сучасні імпульси всім суспільним інститутам, які змушені реагувати на гнучкі зміни ключових структур.

На жаль, в Росії інститути державної влади досі багато в чому відображають стару систему організації знання і інформації. Хочеться сподіватися, що адміністративні реформи внесуть необхідні зміни в систему державного управління. Сьогодні уряд має систему міністерств, які займаються спеціалізованими проблемами: зовнішньою політикою, фінансами, обраний, торгівлею, сільським господарством, транспортом та ін. Державна Дума також розділена на окремі комітети аналогічним чином. Прагнення займатися актуальними проблемами диференційовано і спеціалізовано - наслідок індустріального менталітету минулої епохи. Однак всі сучасні проблеми тісно взаємопов'язані: не можна домогтися зниження вартості однієї продукції, не розглянувши питання про енергоносії, сировину і проблеми в сфері зайнятості, що, в свою чергу, впливає на структуру освіти і соціальну сферу. Уряд намагається вирішити проблему взаємозв'язку і взаємозалежності рішень через подальшу централізацію. Але в епоху мережевих структур інформації і капіталу цей принцип більше не працює: централізація лише породжує новий рівень вищої бюрократичної ієрархії, який через низьку компетенції в складних спеціалізованих питаннях створює чергові управлінські проблеми.

Інша стандартне рішення в руслі старого індустріального менталітету - створення координаційних комітетів для взаємної ув'язки і перегляду вузьковідомчих політичних рішень. Але в результаті знову формується лише новий рівень бюрократичних структур, через який повинні проходити політичні рішення. Традиційні ієрархічні інститути політичної влади занадто повільно приймають рішення, щоб відповідати темпу змін, до яких схильне інформаційне суспільство.

Тим часом державне управління цілком може бути перебудована за мережевим принципом на основі досвіду великих сучасних креативних корпорацій. А це означає перехід від централізованого державного управління до модульної організації, в основі якої лежать невеликі структури, з'єднані в тимчасові конфігурації. Мережева форма державного управління дасть можливість найбільш повно використовувати прагнення творчих працівників до нововведень і ініціативам у відповідь на нові політичні виклики часу, що дозволить перенести прийняття відповідальних політичних рішень на низові рівні управління. Це буде означати справжню децентралізацію державної системи, коли більшість центрів прийняття рішень спускається вниз по владній вертикалі. Не слід побоюватися, що така децентралізація призведе до істотної "втрати" політичної влади нагорі. Найбільш важливі, "доленосні" національні і транснаціональні рішення залишаться за урядом і президентом, а диференціація центрів прийняття політичних рішень, як і поділ гілок політичної влади, може стати важливим кроком на шляху стабілізації державного управління і всієї політичної системи суспільства.

Електронні засоби комунікацій надають нові безпрецедентні можливості для рішень цієї проблеми. Створення "електронної ратуші" і "електронної мерії" - не політична утопія, а політична реальність. Використовуючи електронну диалоговую комунікаційну систему, жителі комун, міських районів і округів можуть реально брати участь в процесі прийняття рішень органів місцевого самоврядування. Деякі сучасні міста вже використовують цей метод вирішення місцевих проблем, що значно підвищує зацікавленість жителів в питаннях розвитку політичної демократії, забезпечує стійку підтримку політичних лідерів, допомагає подолати сучасний "криза влади" на місцях.

Сьогодні міські громади в усьому світі шукають нові, небюрократіческіх і недорогі форми самоврядування. У розвинених країнах світу, таких як Нідерланди, Швейцарія, Канада, Фінляндія, Японія, США, Німеччина, формується рух під назвою "Об'єднання комун майбутнього". Основна ідея всіх устремлінь - нове громадське самоврядування з використанням сучасних інформаційних засобів зв'язку. У різних районах міста, наприклад, відкриваються бюро обслуговування, куди громадяни можуть звернутися з будь-яких життєвих питань і висловити свої пропозиції по міському облаштування, які потім стають предметом обговорення в міській раді.

Крім цього в "міста майбутнього" відкритий "прямий провід" зв'язку з міською адміністрацією для населення. Наскільки влаштовує громадян така система самоврядування, свідчить приклад Бонна. За даними соціологічних опитувань, 90% жителів міста задоволені своєю адміністрацією, яка використовує нові демократичні методи міського самоврядування. Те, що воля громадян втілюється в життя, доводить сучасний - одночасно і функціональний, і затишний - вигляд цього міста, де можна насолоджуватися численними зеленими насадженнями, зручностями громадського транспорту і різнобічними культурними програмами міської адміністрації [8] .

Державна влада нс може ігнорувати гігантські зміни в структурі інформаційних потоків в суспільстві. В останні десятиліття на тлі зменшення потужності центральних мереж сталася фундаментальна децентралізація всієї системи комунікацій . Це відбувається за рахунок поширення кабельних мереж, комп'ютерів, особисті листи. Децентралізація інформаційних потоків є основою децентралізації політичних рішень, оскільки "відстежити", як раніше, всю локальну інформацію політична влада вже не в змозі, та в цьому й немає необхідності. Уряду в усіх країнах скаржаться на перевантаженість: вони змушені приймати величезну кількість рішень з найрізноманітніших питань - від екології і ядерної енергетики до знищення "шкідливих" дитячих іграшок і ліквідації токсичних сміттєвих майданчиків. Разом з тим конфлікти низької інтенсивності, тероризм, незаконні міграційні потоки, наркотрафік, загострення глобальних проблем - все це вимагає оперативних, компетентних і точних політичних рішень від вищих ешелонів державної влади. Фахівці з прийняття рішень підрахували, що сьогодні навіть силові відомства на прийняття надважливих політичних рішень мають можливість витрачати зовсім незначну кількість часу: від декількох годин до декількох секунд, і в основному це відбувається через перевантаженість центрів прийняття рішень [9] .

Поділ центрів прийняття політичних рішень - єдиний адекватний вихід в подібній ситуації. Політичної влади важко зважитися на реалізацію цього принципу, але ж кілька сторіч тому їй також важко було зважитися на введення системи поділу влади. Однак цей процес довелося здійснити заради збереження самого головного - ідеї ефективності присутності політичної влади в суспільстві, бо падіння ефективності влади рівнозначно падінню самої політичної влади. Сьогодні цей болісний процес перерозподілу владних повноважень доведеться пережити - таке об'єктивна вимога інформаційної революції.

Ще однією важливою перевагою створення нових мережевих державних структур стане зміцнення капіталу суспільної довіри всередині державних організацій і з боку громадянського суспільства. Як показав досвід розвитку креативних корпорацій в бізнесі, саме невеликі мобільні групи в організаціях створюють найкращі можливості для міжособистісного взаємодії службовців. Всередині таких груп легше виникає почуття колективної взаємодії, формуються і підтримуються загальні етичні цінності, що дозволить ефективно вирішити проблему прийняття етичного кодексу державної служби, про необхідність якого так багато й безуспішно говорилося досі.

Не можна недооцінювати значення високої корпоративної етики в сучасних державних організаціях, оскільки тільки атмосфера довіри сприяє швидкому й ефективному прийняттю і виконанню політичних рішень. При цьому мережеві державні структури припускають активне використання творчого потенціалу як основи розвитку сучасної політичної системи, що дасть можливість залучити в цю область талановитих молодих фахівців. Створення в політичній сфері самоврядних креативних асоціацій, здатних приймати і реалізовувати політичні рішення на різних рівнях, - реальний шлях підвищення ефективності державного управління.

Однією з найбільш фундаментальних потреб людини є почуття приналежності до певної спільноти. Сьогодні це почуття задовольняє переважно соціально-економічна система, надаючи сучасній людині можливість відчути задоволення від відчуття з'єднуваності з колегами по роботі. Криза системи державного управління виражається в тому, що громадяни перестали довіряти інститутам влади, не цікавляться політичними проблемами, не хочуть голосувати на виборах і т.п. Для того щоб сучасна людина знову захотів стати частиною політичної спільноти громадян, необхідно відновлення атмосфери політичної довіри в суспільстві, бо тільки так можна позитивно вирішити сучасне протистояння політичної і економічної влади, не зруйнувавши самого суспільства. Не випадково американський філософ і економіст Френсіс Фукуяма (р. 1952) підкреслює: "Суспільний капітал - це можливості, що виникають з наявності довіри в суспільстві або його частинах" [10] .

В умовах інформаційної революції стабільність державної влади, як і гарантії її збереження в майбутньому, обумовлені єдиною всепроникною культурної характеристикою - рівнем довіри, властивим даному суспільству. Тому державна влада повинна бути в першу чергу зацікавлена ​​в позитивних структурних змінах, адекватних викликам інформаційної революції.

  • [1] Див .: Громадян В. Д. Теорія управління. С. 202.
  • [2] Див .: Державно-адміністративна діяльність у Другому десятилітті розвитку ООН. С. 6.
  • [3] Schmid С., Treiher H. Burokratie und Politik: Zur Struktur und Funktion der Ministerialburokratie in der Bundesrepublik Deutschland . Munchen. 1975. P. 223.
  • [4] Headey В. The Civil Service as an Elite in Britain and Germany // Revue international des sciences administrative. 1972. Vol. 38. № 1. P. 41.
  • [5] Див .: Іноземцев В. Л. За межами економічного суспільства. М., 1998. С. 265.
  • [6] Див .: Fukuyama F. Trust. The Social Virtues and the Creation of Prosperity // Фукуяма Ф. Довіра. Соціальні цінності і творення процвітання]. NY, 1996. Р. 26.
  • [7] У зарубіжних країнах ця система має різні моделі: "соціальний контракт" у Великій Британії, "національне угоду" в США, "соціальне програмування" в Бельгії, "концертне дію" в ФРН.
  • [8] Мензінг Ф., Нагел'шмітц X. Без міст не побудувати держави. Комунальне самоврядування в Федеративній Республіці Німеччина. М., 2001. С. 3-4.
  • [9] Див .: Ларічев О. І. Теорія і методи прийняття рішень. М., 2003. С. 376.
  • [10] Fukuyama F. Op. cit. Р. 7.
 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 
Дисципліни
Агропромисловість
Аудит та Бухоблік
Банківська справа
БЖД
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Нерухомість
Менеджмент
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
Соціологія
Статистика
Техніка
Страхова справа
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Пошук