Навігація
Головна
 
Головна arrow Економіка arrow Державне і муніципальне управління
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

РОЗДІЛ II. СУЧАСНА СИСТЕМА ДЕРЖАВНОГО І МУНІЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ: СТРУКТУРА ТА ФУНКЦІЇ

Державне управління як система інститутів і принципів організації влади

Бережи порядок, і порядок збереже тебе.

Латинська формула

В результаті вивчення даного розділу бакалавр повинен:

  • знати про систему інститутів, принципів, функцій, структурних рівнів державного управління, системі поділу влади, владної вертикалі в державному управлінні в умовах унітаризму, федералізму, конфедералізм, про специфіку російського федералізму;
  • вміти оперувати поняттями "федералізм", "унітаризм", "кон- федералізм", "система поділу влади", "інститут президентства", "парламентаризм";
  • володіти основними принципами організації системи державного управління.

У теорії державного управління поняття структури означає сукупність стійких зв'язків у системі управління, що забезпечують її цілісність і тотожність самій собі. Державне управління структурується по горизонталі і вертикалі. Система поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову є горизонтальне поділ державного управління. По вертикалі державна влада також ділиться зазвичай на три рівні - центральний, регіональний та місцевий.

Розглянемо докладніше горизонтальне поділ державного управління.

Структурні рівні державного управління: система поділу влади

Надмірне зосередження влади в одних руках завжди було найбільшою небезпекою, що породжувала безправ'я, насильство, свавілля, диктатуру. У сучасних державах існують три гілки влади : законодавча (парламент, конгрес, федеральні збори); виконавча (уряд на чолі з президентом або прем'єр-міністром, міністерства і відомства); судова (в Росії, наприклад, це Конституційний Суд, Верховний Суд, Вищий Арбітражний Суд, Генеральна прокуратура).

Поділ влади сьогодні є загальновизнаною нормою функціонування демократичної держави. Відсутність монополії на владу будь-якого політичного інституту - неодмінна умова розвитку демократії. Як же здійснюється на практиці в сучасній демократичній державі система поділу влади?

Вищим законодавчим органом виступає парламент - загальнонаціональний представницький інститут, який обирається на засадах загального і рівного виборчого права шляхом таємного голосування. Як правило, парламент складається з двох палат: нижньої, яка формується за допомогою прямих виборів (де голосують самі виборці), і верше, що формується в різних країнах по-різному.

Один з батьків-засновників США Дж. Медісон вважав, що сенат - верхня палата конгресу - є найкращим інструментом для захисту народу від його власного "мінливості і пристрастей". Відповідно до американської конституції сенатори, службовці довший термін (шість років) і обираються законодавчими органами штатів, повинні врівноважувати в конгресі членів палати представників, що обираються (кожні два роки) безпосередньо народом і, отже, більш схильних до впливу мінливих настроїв виборців.

У Великобританії палата лордів формується з 300 довічних перів, які не передають свій титул але спадок, і 26 духовних перів - вищих ієрархів англіканської церкви [1] . На думку англійського вченого У. Беджета, освічені пери палати лордів представляють "необхідний бар'єр" для захисту прав і майна від імпульсивних поривів суспільства.

У ФРН депутати вищої палати парламенту призначаються урядами земель. У багатьох країнах на виборах у верхню палату застосовується система багатоступеневих непрямих виборів, при цьому депутати частково обираються, а частково призначаються або отримують місце у верхній палаті у спадок.

Керівництво діяльністю парламенту здійснюють спікер (англ. Speaker, букв, "оратор") - голова нижньої палати, його заступники або колегіальний орган [2] . Вони вибираються самими парламентарями (партією більшості або за угодою правлячої партії і опозиції). Спікер палати представляє парламент на міжнародній арені, регулює хід дебатів під час засідань, координує роботу парламентських комітетів і комісій.

У Російській Федерації вищий законодавчий і представницький орган - Федеральні Збори - складається з двох палат: Ради Федерації і Державної Думи . До Ради Федерації входять але два представники від кожного суб'єкта РФ: один від законодавчої і один від виконавчої влади. Таким чином, Рада Федерації складається з 178 членів. Депутати Державної Думи (всього 450 депутатів) обираються населенням строком на п'ять років.

До відання Ради Федерації відноситься (ст. 102 Конституції РФ):

  • а) затвердження зміни кордонів між суб'єктами РФ;
  • б) твердження Указу Президента РФ про введення воєнного стану;
  • в) твердження Указу Президента РФ про введення надзвичайного стану;
  • г) вирішення питання про можливість використання Збройних Сил РФ за межами території Російської Федерації;
  • д) призначення виборів Президента РФ;
  • е) відмова Президента РФ з посади;
  • ж) призначення на посаду суддів Конституційного Суду, Верховного Суду, Вищого Арбітражного Суду РФ;
  • з) призначення на посаду та звільнення з посади Генерального прокурора РФ;

і) призначення на посаду та звільнення з посади заступника голови Рахункової палати і половини складу її аудиторів.

До відання Державної Думи ставляться (ст. 103 Конституції РФ):

  • а) дача згоди Президенту РФ на призначення голови Уряду РФ;
  • б) вирішення питання про довіру Уряду РФ;
  • в) заслуховування щорічних звітів Уряду РФ про результати його діяльності, в тому числі з питань, поставлених Державною Думою;
  • г) призначення на посаду та звільнення з посади голови Центрального банку РФ;
  • д) призначення на посаду та звільнення з посади голови Рахункової палати і половини складу її аудиторів;
  • е) призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації;
  • ж) оголошення амністії;
  • з) висування обвинувачення проти Президента РФ для усунення його з посади.

Основні процедури прийняття законів також зафіксовані в Конституції РФ.

Федеральні закони приймаються у взаємодії трьох державних органів: Державної Думи, Ради Федерації та Президента РФ. Право законодавчої ініціативи належить Президенту, членам Ради Федерації, депутатам Державної Думи, Уряду РФ, законодавчим органам суб'єктів РФ, а також федеральним судам з питань їх ведення.

Федеральні закони приймаються більшістю голосів від загального числа депутатів Державної Думи, потім протягом п'яти днів передаються на розгляд Ради Федерації. Закон вважається схваленим, якщо за нього проголосувало більше половини від загального числа членів палати представників або якщо протягом 14 днів він не був розглянутий Радою Федерації. Прийнятий Федеральний закон протягом п'яти днів направляється Президентові РФ для підписання і оприлюднення - на цю процедуру також відводиться 14 днів. Якщо Президент протягом 14 днів з моменту надходження Федерального закону відхилить його, то Державна Дума і Рада Федерації в установленому Конституцією порядку знову розглядають даний закон.

Федеральні конституційні закони мають особливу процедуру прийняття. Федеральний конституційний закон вважається прийнятим, якщо він схвалений більшістю не менше трьох чвертей голосів від загального числа членів Ради Федерації і не менше двох третин від загального числа депутатів Державної Думи. Прийнятий Федеральний конституційний закон також протягом 14 днів мають бути підписані Президентом і оприлюднення.

Розгляд законопроектів у Державній Думі зазвичай проходить в трьох читаннях [3] . Після обговорення законопроекту в першому читанні Дума може вирішити: 1) прийняти законопроект і продовжити роботу над ним з урахуванням висловлених пропозицій та зауважень; 2) відхилити законопроект; 3) прийняти закон.

У разі прийняття законопроекту в першому читанні Державна Дума може встановити строки подання поправок до законопроекту і внесення його на друге читання. Прийнятий у другому читанні законопроект за певною процедурою готується до третього читання. При розгляді законопроекту в третьому читанні не допускаються внесення в нього поправок і повернення до обговорення законопроекту в цілому або до обговорення його окремих розділів, глав, статей.

Федеральний закон приймається Державною Думою на засіданнях відкритим або таємним голосуванням. Відкрите голосування може бути поіменним. Сьогодні голосування здійснюється з використанням електронної системи підрахунку голосів. При голосуванні з кожного питання депутат Державної Думи має один голос, подаючи його за чи проти прийняття рішення або утримуючись від прийняття рішення. Депутат особисто здійснює своє право на голосування.

Інформаційно-аналітичне, організаціоннотехніческое, експертне та документальне забезпечення законодавчих процедур здійснюють державні службовці Державної Думи.

Виконавча гілка державної влади має більш складну структуру. Це найчисленніша за складом гілка державного управління: у Росії в органах виконавчої влади налічується близько 500 тис. Чоловік. У більшості демократичних держав на чолі виконавчої влади стоїть президент або прем'єр-міністр.

Основним призначенням державної виконавчої влади є виконання законів, здійснення організаційної та розпорядчої діяльності. Повноваження та можливості здійснення виконавчої влади надані Президенту, Уряду РФ, федеральним міністерствам, органам виконавчої влади суб'єктів РФ і ряду певних посадових осіб.

Згідно з Конституцією РФ діють три системи виконавчої влади :

  • 1) єдина система виконавчої влади в Російській Федерації, яку утворюють федеральні органи виконавчої влади та органи суб'єктів РФ в межах ведення Російської Федерації і спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів РФ. Здійснення повноважень федеральної виконавчої державної влади на всій території РФ забезпечується Президентом і Урядом РФ, які підтримують єдність системи виконавчої влади;
  • 2) система органів виконавчої державної влади суб'єктів РФ, що встановлюється ними самостійно відповідно до основами конституційного ладу і загальними принципами організації органів державної влади, визначених федеральним законом;
  • 3) система органів виконавчої влади місцевого самоврядування, виведена за межі державної влади.

До основних повноважень Президента РФ відносяться (ст. 83 Конституції РФ):

  • а) призначення за згодою Державної Думи голови Уряду РФ;
  • б) право головувати на засіданнях Уряду РФ;
  • в) прийняття рішення про відставку Уряду РФ;
  • г) подання Державній Думі кандидатури для призначення на посаду голови Центрального банку РФ, а також постановка питання про звільнення його з посади;
  • д) призначення на посаду та звільнення з посади за пропозицією голови Уряду РФ заступників голови, федеральних міністрів;
  • е) подання Раді Федерації кандидатур для призначення на посаду суддів Конституційного Суду, Верховного Суду, Вищого Арбітражного Суду РФ, Генерального прокурора РФ; внесення до Ради Федерації пропозицію про звільнення з посади Генерального прокурора; призначення суддів інших федеральних судів;
  • ж) формування і керівництво Радою Федерації РФ;
  • з) затвердження військової доктрини РФ;

і) формування адміністрації Президента РФ;

  • к) призначення та звільнення повноважних представників Президента РФ;
  • л) призначення та звільнення вищого командування Збройних Сил РФ;
  • м) призначення та відкликання після консультацій з відповідними комітетами чи комісіями палат Федеральних Зборів дипломатичних представників Російської Федерації в іноземних державах і міжнародних організаціях.

Як правило, Президент безпосередньо керує двома основними виконавчими органами: адміністративним апаратом і урядом. У Російській Федерації в віданні президента РФ знаходиться також керівництво повноважними представниками Президента в федеральних округах. Їх основними завданнями є: а) організація у відповідному федеральному окрузі роботи з реалізації органами державної влади основних напрямів внутрішньої і зовнішньої політики держави, що визначаються Президентом; б) організація контролю за виконанням у федеральному окрузі рішень федеральних органів державної влади; в) забезпечення реалізації в федеральному окрузі кадрової політики Президента; г) подання Президенту доповідей про забезпечення національної безпеки, про політичному, соціальному та економічному становищі в федеральному окрузі; д) внесення Президенту відповідних пропозицій [4] .

Згідно з Конституцією (ст. 110), виконавчу владу в Російській Федерації здійснює Уряд РФ . Воно складається з голови, його заступників і федеральних міністрів і діє згідно з Федеральним конституційним законом від 17 грудня 1997 № 2-ФКЗ "Про Уряді Російської Федерації".

До повноважень Уряду РФ відноситься (ст. 13 зазначеного Закону):

  • а) організація реалізації внутрішньої і зовнішньої політики Російської Федерації;
  • б) здійснення регулювання в соціально-економічній сфері;
  • в) забезпечення єдності системи виконавчої влади в Російській Федерації, контроль за діяльність її органів;
  • г) реалізація наданого йому права законодавчої ініціативи та ін.

Проекти урядових рішень, постанов і розпоряджень вносяться в Уряд РФ його членами, керівниками федеральних органів виконавчої влади та главами виконавчої влади суб'єктів РФ. Вступники в Уряд пропозиції громадян, організацій та установ про прийняття рішень Уряду направляються для попереднього розгляду в структури виконавчої влади. Найбільш важливі проекти рішень Уряду підлягають обов'язковому погодженню із зацікавленими органами державної влади, громадськими та бізнесовими колами. Підготовка проектів рішень Уряду РФ здійснюється Апаратом Уряду. Відповідно до Положення про Апарат Уряду Російської Федерації від 1 червня 2004 № 260 той департамент, якому доручена опрацювання проекту рішення, проводить експертизу проекту і необхідну доопрацювання тексту, здійснює узгодження з іншими підрозділами Апарату Уряду.

Засідання Уряду вважається правомочним, якщо на ньому присутні не менше двох третин членів Уряду. На засіданнях Уряду рішення приймаються більшістю голосів присутніх членів Уряду, на засіданнях президії Уряду - більшістю голосів від загального числа членів президії.

Взаємодія законодавчої і виконавчої влади є досить складною і багатогранною проблемою. Виконавча влада - президент (або прем'єр-міністр) і уряд - зобов'язані в тій чи іншій мірі узгоджувати свої дії з законодавчими інститутами: звітувати перед ними, а в деяких країнах (ФРН, Іспанія) навіть отримувати від них мандат на здійснення своїх повноважень. Одночасно парламенти вже на самих ранніх стадіях розробки правових актів повинні погоджувати їх зміст з урядовими структурами. У президентських республіках (США, Росія) глава держави може накласти вето (заборону) на будь-який законодавчий документ або вимагати його доопрацювання. У той же час парламент має право скасувати або "заморозити" якісь рішення уряду або президента.

Важливим інструментом контролю за діяльністю виконавчої влади , що знаходяться в розпорядженні парламенту, є право порушувати обвинувачення проти вищих посадових осіб держави та залучати їх до відповідальності, якщо вони своїми діями завдають шкоди національним інтересам країни. Залучення державного діяча до відповідальності в порядку імпічменту [5] - реальна загроза, за якою, як правило, слід негайна відставка цієї посадової особи.

Відомий політичний діяч США Олександр Гамільтон (1755- 1804) вважав, що ідеальним органом для винесення суджень про поведінку посадових осіб є сенат. "Де ж, як не в сенаті, можна знайти трибунал, в достатній мірі шановний і в достатній мірі незалежний?" - Писав він. А один з батьків-засновників США Бенджамін Франклін (1706- 1790) говорив, що без імпічменту єдиним способом усунення глави виконавчої влади, який заслуговує на покарання, залишається його вбивство, тобто метод, який позбавляє його не тільки життя, але і можливості виправдатися.

Ще одним інструментом контролю за діяльністю уряду з боку парламенту є право парламенту схвалити і ратифікувати укладені президентом міжнародні договори і угоди.

Дуже важливу роль в системі поділу влади сучасної демократичної держави відіграє діюча опозиція, яка існує в рамках закону. Критична оцінка лідерами опозиції законодавчих документів і рішень кабінету уряду - необхідний фактор демократизації політичного процесу.

Але основним гарантом дотримання законності в діяльності законодавчої і виконавчої влади виступає судова влада . У багатьох країнах нагляд за дотриманням конституції, за відповідністю їй актів виконавчої і законодавчої влади покладено на верховний суд або аналогічну вищу судову інстанцію, створену організаційно відособлено.

Наприклад, Федеральний конституційний суд ФРН має досить широкими повноваженнями. Він наділений вдачею тлумачення Основного закону при виникненні суперечок між федерацією і землями з приводу обсягу їх прав і обов'язків, щодо відповідності федерального права і прав земель Основному закону. При цьому рішення Федерального конституційного суду обов'язкові для всіх державних органів федерації та земель; по суті, цей орган регулює принципові питання політичного життя ФРН.

Вищим судовим органом Франції є Конституційна рада. Він здійснює нагляд за дотриманням конституції, за правомочність дій парламенту і президента. Конституційна рада може вирішувати спори, пов'язані з національними виборами і референдумами. У Франції місцеві органи влади, профспілки та інші громадські і політичні організації мають право звертатися до Конституційної ради, якщо вони не згодні з будь-яким рішенням державних органів. При цьому Конституційний рада зобов'язана давати відповіді на такі звернення у визначений термін. Якщо Конституційна рада прийде до висновку, що рішення уряду або законодавчий акт, прийнятий парламентом, не мали права (не відповідають Основному закону), то державні органи зобов'язані або скасувати раніше прийняте рішення, або внести в нього відповідні корективи.

Судову систему Російської Федерації складають федеральні суди, конституційні (статутні) суди й світові судді суб'єктів РФ [6] .

До федеральним судам відносяться:

  • - Конституційний Суд РФ;
  • - Верховний Суд РФ, верховні суди республік, крайові і обласні суди, а також інші суди, складові систему федеральних судів загальної юрисдикції;

Вищий Арбітражний Суд РФ, федеральні арбітражні суди округів (арбітражні касаційні суди), арбітражні апеляційні суди, арбітражні суди суб'єктів РФ, складові систему федеральних арбітражних судів.

До судам суб'єктів РФ ставляться:

  • - Конституційні (статутні) суди суб'єктів РФ;
  • - Мирові судді, є суддями загальної юрисдикції суб'єктів РФ.

Згідно з Федеральним законом "Про судову систему Російської Федерації", для вираження інтересів суддів сформовані органи суддівського співтовариства, вищим з яких є Всеросійський з'їзд суддів. Він формує Рада суддів РФ і Вищу кваліфікаційну колегію суддів РФ. При Верховному Суді РФ створено Судовий департамент, який взяв на себе організаційне забезпечення діяльності федеральних, крайових і обласних судів, судів автономної області і автономних округів, районних судів, військових і спеціалізованих судів, органів суддівського співтовариства і світових суддів.

Відповідно до Конституції в систему судової влади включається також прокуратура РФ - єдина федеральна централізована система органів, які здійснюють від імені Російської Федерації нагляд за дотриманням Конституції і виконанням законів, що діють на території Росії [7] . Система прокуратури діє на основі підпорядкування нижчестоящих прокурорів вищестоящим і Генеральному прокурору РФ.

Багато російські дослідники звертають увагу на те, що крім трьох гілок влади в російській державі є і "інші органи влади", які істотно впливають на перебіг різних подій [8] . До їх числа відносяться Центральна виборча комісія, а також органи фінансового забезпечення: Центральний банк, Пенсійний фонд, Фонд соціального страхування, Фонд обов'язкового медичного страхування, Фонд зайнятості населення, Ощадний банк Росії і Внешторгбанк. Службовці цих органів не вважаються державними службовцями і не входять в систему державної служби. Одна з пропозицій російських вчених, що розглядають цю проблему, полягає в тому, щоб позначити ще одну гілку державної влади - установчу [9] . Однак питання про установчої влади є дискусійним, оскільки вимагає змін в Конституції, що пов'язано з серйозною підготовчою роботою.

Отже, ми бачимо, що в державі, заснованій на принципі поділу влади, виконавчі, законодавчі і судові інститути, будучи незалежними один від одного в рамках своєї компетенції, взаємно контролюють один одного і перешкоджають будь-яким спробам зловживання владою. Тепер розглянемо структурування державного управління по вертикалі.

  • [1] У 2003 р права засідати в палаті лордів були позбавлені 818 спадкових перів.
  • [2] Головою верхньої палати в США і в деяких інших країнах є віце-президент країни, в Великобританії члени палати лордів самі вибирають голови (посада лорд-канцлера в 2003 р була скасована).
  • [3] Див. Регламент Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації від 22 січня 1998 № 2134-II ГД.
  • [4] Див. Указ Президента РФ від 13 травня 2000 № 849 "Про Повноважного представника Президента Російської Федерації у федеральному окрузі".
  • [5] Імпічмент (англ, impeachment - звинувачення) - особливий порядок реалізації відповідальності вищих посадових осіб держави; процедура відсторонення від посади високопоставленого державного чиновника, аж до глави держави, судом парламенту по тяжкому кримінальним звинуваченням.
  • [6] Див. Федеральний конституційний закон від 31 грудня 1996 № 1-ФКЗ "Про судову систему Російської Федерації".
  • [7] Див. П. 1 ст. 1 Федерального закону від 17 січня 1992 № 2202-1 "Про прокуратуру Російської Федерації".
  • [8] Див .: Громадян В.Д. Установча Влада. Чи потрібна вона? // Влада. 2002. № 5.
  • [9] Див .: Громадян В. Д. Теорія управління. С. 252-253.
 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 
Дисципліни
Агропромисловість
Аудит та Бухоблік
Банківська справа
БЖД
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Нерухомість
Менеджмент
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
Соціологія
Статистика
Техніка
Страхова справа
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Пошук