Навігація
Головна
 
Головна arrow Економіка arrow Державне і муніципальне управління
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Функції органів державного управління

В системі категорій теорії державного управління поняття "функції" синонімічно поняттям "завдання" , "прерогативи" , "коло ведення" . Всі вони вживаються для позначення діяльності будь-яких адміністративних установ незалежно від їх стратегічних цілей. Аналіз функцій державного управління має першорядне значення для розуміння роботи державного апарату: він показує, наскільки численні, складні і різноманітні завдання, які здійснюються сучасної адміністрацією.

Здається, що вичерпної класифікації функцій державного управління не існує. Все залежить від використовуваного методу аналізу: кожна функція в процесі все більш детального розгляду може бути розчленована на кілька подфункций, кожна з яких, в свою чергу, розбивається на більш вузькі завдання, і т.д. Тому обмежимося характеристикою найбільш важливих функцій державного управління.

Отже, в найзагальнішому плані функції державного управління поділяються на політичні та адміністративні.

Політичні функції мають стратегічне значення. Розробка політичної стратегії (политическою курсу) - це загальний напрямок діяльності держави, визначення цілей, завдань і принципів суспільного розвитку на тривалий історичний період.

Д. Істон в своїй моделі політичної системи підкреслив дві найважливіші функції політичного управління: рішення і дії (рис. 3.1).

Таким чином, розробка і прийняття політичних рішень , а потім контроль за їх виконанням - головні політичні функції в системі державного управління.

Модель політичної системи по Д. Істону

Мал. 3.1. Модель політичної системи по Д. Істону

У Росії політичні орієнтири державного управління визначаються у щорічних посланнях Президента РФ Федеральним Зборам. У складі Адміністрації Президента РФ існує Експертне управління. Воно здійснює експертно-аналітичне забезпечення реалізації конституційних повноважень Президента, готує експертні висновки, аналітичні доповіді та інші необхідні Президенту і керівнику Адміністрації Президента експертні та аналітичні матеріали, забезпечує експертно-аналітичні роботи по фінансуванню діяльності Президента і його Адміністрації.

Пріоритет політики в державному управлінні є важливим системоутворюючим принципом регулювання державного управління в цілому. Саме політика визначає основні структурні рамки діяльності адміністративних органів державного управління.

Політологи виділяють сім основних напрямків діяльності державного адміністрування : 1) виконання рішень; 2) обслуговування; 3) регулювання; 4) ліцензування; 5) збір інформації; 6) дискреционная діяльність, тобто наявність у державних органів і посадових осіб особливих повноважень діяти але власний розсуд в межах закону; 7) експертиза [1] . Урядова бюрократія на будь-якому рівні виконує щонайменше дві з цих базисних функцій (хоча, зрозуміло, є бюро, які спеціалізуються тільки на одній функції або виконують кілька функцій).

Первинна функція більшості державних організацій може бути визначена як виконання і проведення в життя прийнятих законів і політики, що проголошується виконавчою владою, - це і є власне адміністрування . Наприклад, США проводять політику перекачування федеральних фондів штатам, щоб оплатити вартість різноманітних програм добробуту. Департамент охорони здоров'я здійснює цю політику, вирішуючи, скільки грошей призначається кожному штату, і наглядаючи за тим, щоб гроші були використані за призначенням. У Великобританії служба національної охорони здоров'я здійснює політику вільного медичного забезпечення громадян, контролюючи медичну підготовку, видаючи патенти докторам, керуючи шпиталями і ін.

У Росії Міністерство охорони здоров'я і соціального розвитку стежить за розподілом коштів по окремих регіонах і областях, контролює медичну підготовку, здійснює нагляд за діяльністю установ охорони здоров'я.

Адміністрація є втілення суспільної політики, і оскільки вона виконує політичні рішення, в число її функції входить і розробка принципів управління . Поряд зі своїми адміністративними обов'язками департаменти часто створюють компанії з рекламування своєї роботи і переконання громадськості у вигодах щодо мети будь-якої програми. У багатьох країнах є постійні програми але освіті в таких сферах, як пожежна профілактика, безпека руху, охорона природних багатств.

У Великобританії виконавчі влади та адміністратори наглядають за повсякденними діями своїх департаментів. Високі адміністративно-посадові особи допомагають своїм міністрам відповідати на запитання членів парламенту, розробляти пропоновані законопроекти. Оскільки Великобританія (подібно Франції) частково зберегла державний сектор в економіці, то такі важливі об'єкти, як сталеливарні заводи, шахти, залізниці, телеграфні і телефонні лінії, управляються урядово-контрольованими корпораціями, які виконують політичні рішення (зазвичай зберігаються за приватним сектором в США ).

Що стосується функції обслуговування - інший функції урядової бюрократії, то багато урядових агентств спеціально створені для обслуговування населення (або специфічних груп населення). Наприклад, бюро погоди в будь-якій країні є найкращим прикладом обслуговуючого агентства. У Великобританії і в Росії більшість охорони здоров'я фінансується урядом. У Швеції та ФРН уряд надає розширену допомогу в працевлаштуванні громадян. У Росії уряд забезпечує безкоштовну освіту на всіх рівнях для тих, хто може і бажає вчитися.

Регулюючі функції державного управління спрямовані на підтримку добробуту населення. Наприклад, в США Комісія з безпеки біржової діяльності захищає вкладників, встановлюючи певний порядок для реєстрації нових емісій поряд з купівлею акцій і облігацій, а Департамент праці наглядає за виборами в профспілки, щоб гарантувати їх правомірне проведення. У Росії діє Федеральна служба з праці та зайнятості - федеральний орган виконавчої влади, який здійснює функції з контролю і нагляду в сфері праці, зайнятості та альтернативної цивільної служби, надання державних послуг у сфері сприяння зайнятості населення та захисту від безробіття, трудової міграції та врегулювання колективних трудових суперечок [2] . Зазначена Служба знаходиться у веденні Міністерства охорони здоров'я і соціального розвитку РФ.

У Німеччині контроль за виконанням федерального законодавства урядами земель здійснюється бундесратом - вищою палатою національної законодавчої влади, а федеральні адміністративні суди мають право змусити земельні уряди підкорятися національним законам.

У всіх цих прикладах регулюючі функції влади підтримуються потенціалом сили. У США, наприклад, агентства, що займаються питаннями регулювання, можуть видавати накази типу "призупинити дію" або "припинити дію". І хоча правопорушники можуть опротестувати ці накази в суді, більшість воліють добровільно підкоритися.

Ліцензійна діяльність адміністрації тісно пов'язана з регулюванням. Вона дозволяє уряду встановити стандарти і мінімальні обмеження в певних областях. Наприклад, якщо ви хочете займатися приватною практикою, отримати права на водіння автомобіля, продавати нерухомість, викладати в громадських школах або працювати перукарем, ви повинні відповідати певним державним стандартам. У США та інших федеральних країнах ці стандарти зазвичай встановлюються кожним штатом або будь-якої окремої федеративної одиницею. У таких країнах, як Франція і Великобританія, стандарти і критерії встановлюються національними урядами. І навіть в США деякі ліцензії видаються федеральним урядом, наприклад ліцензія на радіо- або телемовлення.

Збір інформації - ще одна важлива функція державної адміністрації. Інформація потрібна для двох головних цілей: визначити, чи був порушений закон, і прийняти політичне рішення, що є доцільним і грунтується на фактичному свідоцтві. Наприклад, якщо громадянин США скаржиться, що порушені його громадянські права, то перш ніж будуть зроблені будь-які дії, має бути проведено розслідування (зазвичай його проводить відділ цивільних прав при Департаменті юстиції). У Росії існує Комісія з питань громадянства при Президентові РФ, куди можна звернутися у разі порушення цивільних прав.

Агентство з захисту навколишнього середовища повинне знати реальний стан забруднення повітря і води, перш ніж воно зможе видавати розпорядження, що стосуються порушень. У Росії подібного роду розслідування здійснюються Міністерством природних ресурсів і екології. У Франції Агентство з захисту навколишнього середовища провело велике дослідження національних потреб в енергії, перш ніж приступило до програми масованого використання ядерної енергії.

Деякі агентства діють при наявності скарг; інші, такі як Управління продовольством і медикаментами в США, постійно проводять різні дослідження за своєю власною ініціативою. Зокрема, вони не допускають появи, наприклад, лікарських препаратів на ринку незалежно від того, надходили скарги чи ні, поки не переконаються, що ліки або продукт харчування безпечний і ефективний. У Росії аналогічною діяльністю займається Міністерство охорони здоров'я і соціального розвитку та підвідомчі йому служби.

Іноді виникає проблема посягання на права особистості. Це трапляється, коли організації, наприклад такі, як Федеральне бюро розслідувань (ФБР) в США, розслідують підривну діяльність і опитують друзів, сусідів і членів сімей підозрюваних осіб. Грань між розслідуванням, необхідним для забезпечення захисту суспільних інтересів, і зазіханням на особистість досить тонка, і часто важко сказати, де закінчується одне і починається інше.

Крім перерахованих базисних функцій в поняття "державне адміністрування" сьогодні входить і експертиза . На думку політологів, зростаюча складність сучасного життя привела до того, "що законодавча і виконавча влади все більше покладаються на технічну експертизу бюрократів" [3] . Наприклад, парламент може прийняти рішення про закриття небезпечних вугільних шахт лише після того, як експерти точно сформулюють, які саме умови роблять шахту небезпечною. У Росії в системі Міністерства природних ресурсів і екології діє Федеральна служба з екологічного, технологічного і атомного нагляду (Ростехнагляд), яка здійснює нагляд і контроль в зазначених областях.

Але експертиза стосується не тільки небезпечних промислових об'єктів. Багато закони також вимагають адміністративної інтерпретації. Наприклад, парламент може заборонити рекламу, спрямовану на обман споживача, але визначення, що є обманом, виносить відповідна експертна комісія.

Бюрократи зазвичай не прагнуть переконати законодавців прийняти їхні поради: члени парламенту, як правило, з радістю приймають технічну допомогу фахівців. Сьогодні це найважливіший канал впливу бюрократії на суспільну політику. Зрозуміло, іноді виникають конфлікти. Типовим прикладом може бути конфлікт між функціонерами міністерства і експертами з приводу збільшення витрат на виробництво будь-якої продукції.

Дорадча роль бюрократії - невід'ємна риса державного адміністрування всіх сучасних високорозвинених держав. Так, у Франції закони і президентські укази виробляються і видаються з активною допомогою бюрократії (особливо Державної ради) та професійні виконавці таким чином мають можливість формувати політику. Бюрократи відіграють важливу роль в структурі законодавчої влади Німеччини. Експерти та консультанти часто домагаються значних успіхів в переконанні своїх політичних керівників прийняти їх образ мислення по виникає питання.

Ще однією важливою функцією сучасної державної бюрократії є дискреційна діяльність , тобто можливість виносити рішення в рамках своїх повноважень відповідно до закону. Якщо закон прийнятий, бюрократія повинна його виконувати. У тому випадку, коли закон є точним і визначеним, все відносно просто, однак зазвичай так не буває. Наприклад, парламент видає закон, що вимагає, щоб токсичні сміттєві майданчики були очищені. Закон дозволяє комітету із захисту навколишнього середовища прийняти рішення, необхідні для досягнення цієї мети. Комітет приймає цілий ряд рішень, так як кожна звалище, що викликає певні екологічні, економічні і політичні проблеми, не може бути очищена моментально. Рішення, як досягти головної мети, стає відповідальністю цього комітету.

Одним із прикладів встановлення правил державною бюрократією в США стала боротьба з виробниками сигарет, яким ставилося в обов'язок поміщати на коробках з сигаретами і включати в рекламу попереджувальні написи щодо шкоди куріння для здоров'я. Протягом декількох років на цьому наполягала федеральна торговельна комісія. Вона опублікувала доповідь головного національного лікаря США (найвища посада в службі соціального охорони здоров'я) про те, що куріння .увелічівает захворіти на рак легенів і значно скорочує людське життя. Доповідь розбурхав громадськість, тиск на конгрес посилився, і від виробників сигарет зажадали друкувати на всіх упаковках застереження про небезпеку куріння. Однак комісія продовжила боротьбу за ще більш суворе антитютюнове законодавство. Вона розробила закон, який забороняє сигаретну рекламу по радіо і телебаченню і вимагає, щоб всі сигаретні компанії друкували застереження про шкоду куріння в своїх рекламних матеріалах. Під тиском громадськості в 1971 р президент Річард Ніксон підписав цей закон.

Американський політолог А. Фрітшлер на підставі аналізу даного прецеденту прийшов до наступного висновку: "Початок і продовження сигаретного протистояння стало можливим, так як урядові агентства володіють сьогодні не тільки представницької, але і політичною владою" [4] . Якби рішення щодо сигарет і здоров'я було прийнято тільки конгресом, розумно припустити, що виробники все-таки виграли б. Сигаретний-етикеткової протистояння є очевидним прикладом того, як державні агентства можуть впливати на суспільну політику і навіть визначати її.

Отже, ми бачимо, що державна бюрократія на початку XXI ст. стала величезною, владної політичної силою, дуже далекою від "ідеальної моделі", створеної колись Максом Вебером. Одна з причин цього - ускладнення функцій сучасного державного управління, коли поряд з традиційними завданнями виконання рішень, обслуговування, регулювання, ліцензування тощо з'являються принципово нові завдання, пов'язані з прийняттям рішень.

Дійсно, сьогодні державне управління досягло дуже високого рівня спеціалізації, тому службовці державної адміністрації повинні діяти переважно самостійно у своїй вузькій сфері управління, коли їм дано лише найзагальніші політичні рішення від президента чи парламенту. Багато з прийнятих ними рішень повинні бути зроблені на основі такого детального знання своєї галузі державного адміністрування, якого немає у політичних лідерів. На перше місце в державному адмініструванні сьогодні виходять експертиза і дискреційна діяльність, можливість розробляти державні програми і грати дорадчу роль при прийнятті важливих політичних рішень.

Завершуючи аналіз основних функцій державного управління в сучасному суспільстві, слід підкреслити, що всі вони тісно взаємопов'язані. Розробка державної політики, збір інформації, експертиза, дискреційна діяльність, виконання рішень, обслуговування, регулювання, ліцензування і т.д. - На практиці важко провести чітку грань між цими видами державної діяльності. Ізольоване існування кожної з цих функцій в окремо можливо лише в процесі наукового аналізу, але не в практичній діяльності. Тому сучасна наука не пропонує універсальної схеми, за якою можна було б у всіх відносинах раціонально розбити і згрупувати різні види державної діяльності по їх загальних ознак. Немає абсолютного критерію, який дозволив би чітко розподілити компетенцію між міністерствами або іншими державними інститутами. Все це відкриває широке поле діяльності для невтомних реформаторів у всіх країнах світу.

  • [1] Див .: Roskin М., Cord R., Johns I. Introducing Political Science. NY, 1982. P. 201-202.
  • [2] Див .: Постанова Уряду РФ від 30 червня 2004 № 324 "Про затвердження положення про Федеральну службу але праці та зайнятості".
  • [3] Wool Р. American Bureaucracy. NY, 1977. Р. 21.
  • [4] Fritschler AL Smoking and Politics: Policy Making and the Federal Bureaucracy. NY, 1983. P. 142.
 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 
Дисципліни
Агропромисловість
Аудит та Бухоблік
Банківська справа
БЖД
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Нерухомість
Менеджмент
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
Соціологія
Статистика
Техніка
Страхова справа
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Пошук