Навігація
Головна
 
Головна arrow Економіка arrow Державне і муніципальне управління
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Взаємодія державного управління з місцевим самоврядуванням

У столицях шум, гримлять витии,

Кипить словесна війна,

А там, у глибині Росії, -

Там вікова тиша.

Н. А. Некрасов

В результаті вивчення даного розділу бакалавр повинен:

  • знати про систему організації, принципах і функціях місцевого самоврядування, способах регулювання взаємовідносин місцевого самоврядування та органів державної влади, про специфіку російської моделі місцевого самоврядування;
  • вміти оперувати поняттями "муніципальне управління", "органи місцевого самоврядування", "муніципалітет", "глава муніципального освіти";
  • володіти основними концептами теорії муніципального управління.

Організація місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування зазвичай називають муніципальним (від лат. Municipium - самоврядна громада). У сучасному законодавстві про місцеве самоврядування слова "місцевий" і "муніципальний", а також утворені на їх основі словосполучення застосовуються в одному значенні. У різних країнах світу розвиваються дуже несхожі один на одного моделі організації місцевої влади. Серед їх різноманіття зазвичай виділяють три базові моделі місцевого самоврядування [1] :

  • - Континентальна модель (французька) передбачає, що поряд з широкими правами і значною самостійністю місцевих органів влади зберігається певна підпорядкованість муніципальних ланок вищим державним органам, а часом здійснюється і пряме державне управління муніципальними утвореннями. При цьому використовується принцип негативного регулювання , згідно з яким місцеві органи влади мають право здійснювати всі дії, прямо не заборонені законом. Ця модель застосовується у франкомовній Африці, Латинській Америці і ряді країн континентальної Європи;
  • - Англосаксонська модель , що практикується у Великобританії, США, Канаді та Австралії, передбачає, що місцеві органи практично не підзвітні вищестоящим органам державної влади. Однак це зовсім не означає, що вони повністю знаходяться поза контролем держави. Такий контроль здійснюється опосередковано, через центральні міністерства і відомства. Тут використовується принцип позитивного регулювання , згідно з яким місцеві органи влади мають право здійснювати тільки ті дії, які дозволені законом;
  • - Радянська модель, створена в колишньому СРСР і використовувана сьогодні на Кубі, в КНР, у В'єтнамі і КНДР. Специфіка даної моделі полягає в тому, що тут вся влада належить місцевим радам - представницьким органам, в складі яких формуються виконавчі органи, при цьому реальна влада належить правлячим політичним партіям, тому дану модель часто називають партократіческой.

Таким чином, місцеве самоврядування має політичну природу. Воно являє собою самостійну і під свою відповідальність діяльність населення у вирішенні питань місцевого значення.

У більшості країн місцеве самоврядування - частина місцевого державного управління. У Росії історично розвивалися дві форми місцевого самоврядування: недержавна і державна. З середини XIX в. до 1890 року існував земське і міське самоврядування як недержавний; самі місцеві органи вважалися громадськими, а їх виборні керівники не входили в систему державного управління. Однак після реформ Олександра III земське і міське самоврядування було перетворено в систему децентралізованого державного управління, яке проіснувало до 1917 р [2] Після Жовтневої революції розвивалася радянська партократі- чна система місцевого управління, яку в 1993 р після прийняття нової Конституції РФ знову змінила концепція недержавного місцевого самоврядування.

Положення Конституції РФ і нинішнє російське законодавство про місцеве самоврядування сформовані на основі Європейської Хартії місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року яка вступила в силу для Російської Федерації 1. вересня 1998 У ст. 12 Конституції РФ говориться: "У Російській Федерації визнається і гарантується місцеве самоврядування. Місцеве самоврядування в межах своїх повноважень самостійно. Органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади". При цьому Конституція (ст. 72) відносить встановлення загальних принципів організації системи органів державної влади і місцевого самоврядування до спільного ведення Федерації і її суб'єктів. Це означає, що федеральні закони про місцеве самоврядування в Російській Федерації є рамковими, їх установчі положення можуть бути розвинені в законах про місцеве самоврядування, прийнятих суб'єктами РФ.

Розмежування органів місцевого самоврядування з системою органів державної влади зумовило основні проблеми пострадянського періоду, такі як забезпечення єдності системи управління державними і громадськими справами; збереження необхідної централізації державної влади і управління при розвитку демократичної децентралізації. Розвиток законодавства про місцеве самоврядування в останні роки йшло по шляху конкретизації сфери дії місцевого самоврядування.

Перший закон про місцеве самоврядування був прийнятий в 1995 році - це Федеральний закон від 28 серпня 1995 № 154-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" . У ст. 2 Закону говорилося: "Місцеве самоврядування в Російській Федерації - визнана і гарантована Конституцією РФ самостійна і під свою відповідальність діяльність населення за рішенням безпосередньо або через органи місцевого самоврядування питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення, його історичних та інших місцевих традицій. Місцеве самоврядування як вираз влади народу становить одну з основ конституційного ладу Російської Федерації ".

У Законі 1995 р були визначені найважливіші питання місцевою самоврядування : управління муніципальної власністю; виконання місцевих бюджетів; встановлення місцевих податків і зборів; охорона порядку; прийняття місцевих законів, що утворюють локальну правову систему, не протистоїть федеральному і регіональному законодавству; визначення основних напрямків розвитку в різних сферах муніципальної діяльності (соціально-побутовому обслуговуванні населення, комунальному господарстві, житловому будівництві, використанні земель та ін.); контроль діяльності посадових осіб місцевого самоврядування.

Зазначений перелік питань ведення місцевого самоврядування міг бути доповнений регіональними законами, як правило, це питання безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення муніципального освіти. Крім того, муніципальні освіти могли приймати до розгляду питання, не виключені з їх ведення і не віднесені до відання інших муніципальних утворень і органів державної влади.

На жаль, нормативна модель місцевого самоврядування, викладена в Законі 1995 року, виявилася дуже далекою від справжнього стану справ і процес формування російського місцевого самоврядування виявився досить болючим. Довгий час в суб'єктах РФ на різних рівнях влади (міської, районної, обласної, республіканської) багато керівників не бачили нової якості муніципальних утворень, затвердженого в Конституції РФ. У процесі становлення місцевого самоврядування виявився ряд загальних проблем [3] :

  • - Неузгодженість і несістематізірованность законодавства Російської Федерації про місцеве самоврядування. Зокрема, деякі федеральні нормативні правові акти, прийняті до набуття чинності Конституцією РФ, містили положення, які не відповідають конституційному статусу місцевого самоврядування;
  • - Недотримання законодавства РФ про місцеве самоврядування, прийняття законодавчих актів суб'єктів РФ, що суперечать Конституції РФ і федеральному законодавству;
  • - Відсутність чіткого правового розмежування повноважень між органами державної влади (федеральними і суб'єктів РФ) і органами місцевого самоврядування. Це стало однією з найбільш гострих проблем становлення місцевого самоврядування;
  • - Недостатнє забезпечення фінансово-економічної самостійності муніципальних утворень;
  • - Недосконалість механізмів судового захисту місцевого самоврядування, недостатня врегульованість питання забезпечення виконання судових рішень, а також недосконалість системи підготовки судових кадрів та підвищення кваліфікації суддів в сфері муніципального права;
  • - Нарешті, брак кваліфікованих муніципальних кадрів.

Дозволити всі ці протиріччя був покликаний Федеральний закон від 6 жовтня 2003 № 131-ΦЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації". Закон розглядає місцеве самоврядування як форму здійснення народом своєї влади, що забезпечує в межах, встановлених Конституцією РФ, федеральними законами і законами суб'єктів РФ, самостійне і під свою відповідальність рішення населенням безпосередньо і (або) через органи місцевого самоврядування питань місцевого значення виходячи з інтересів населення з урахуванням історичних та інших місцевих традицій.

У гл. 5 Закону 2003 р визначено форми безпосередньої участі населення у здійсненні місцевого самоврядування (ст. 22-33):

  • - Місцевий референдум;
  • - Муніципальні вибори;
  • - Збори громадян;
  • - Правотворча ініціатива громадян, що реалізується за допомогою створення ініціативних груп;
  • - Територіальне громадське самоврядування;
  • - Публічні слухання;
  • - Збори громадян;
  • - Конференція громадян (зборів делегатів);
  • - Опитування громадян;
  • - Звернення громадян до органів місцевого самоврядування;
  • - Інші форми.

Структура органів місцевого самоврядування складається з чотирьох основних рівнів (ст. 34 Закону 2003 г.):

  • 1) представницького органу муніципального утворення;
  • 2) глава муніципального освіти;
  • 3) місцева адміністрація (виконавчо-розпорядчий орган муніципального освіти);
  • 4) контрольний орган муніципального освіти (контрольно-рахункова палата, ревізійна комісія та ін.).

Крім того, в структуру органів місцевого самоврядування входять інші органи і виборні посадові особи місцевого самоврядування, передбачені статутом муніципального освіти і володіють власними повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення.

Представницький орган муніципального освіти складається з депутатів, що обираються на муніципальних виборах. У тому випадку, якщо чисельність жителів поселення, що володіють виборчим правом, становить менше 100 чоловік, повноваження представницького органу здійснюються сходом громадян.

Загальна чисельність депутатів представницького органу визначається статутом муніципального освіти і може скласти від семи (при чисельності населення менше 1 тис. Чоловік) до 35 осіб (при чисельності населення понад 500 тис.). Чисельність депутатів представницького органу муніципального району не може бути менше 15 осіб; депутатів представницького органу внутрішньо території міста федерального значення - менше 10 осіб.

Глава муніципального освіти є вищою посадовою особою, що обирається на муніципальних виборах або представницьким органом муніципального освіти зі свого складу. У законі підкреслюється, що він не може бути одночасно головою представницького органу муніципального освіти і головою місцевої адміністрації (виключення робляться тільки для органів місцевого самоврядування з чисельністю населення менше 1 тис. Чоловік). Глава муніципального освіти підконтрольний і підзвітний населенню і представницькому органу муніципального освіти.

Місцевою адміністрацією (виконавчо-розпорядчим органом муніципального освіти) керує глава муніципального освіти або особа, яка призначається на посаду голови місцевої адміністрації за контрактом.

Формування контрольного органу муніципального освіти відбувається на муніципальних виборах або представницьким органом муніципального освіти відповідно до статуту муніципального освіти. Всі результати перевірок, проведених контрольних органом, публікуються в місцевій пресі.

У законі дається класифікація територіальних поселень, які створюють первинну структуру місцевого самоврядування - муніципальне утворення:

  • - Сільське поселення - один або кілька об'єднаних спільною територією сільських населених пунктів (сіл, станиць, сіл хуторів, кишлаків, аулів та ін.);
  • - Міське поселення - місто або селище з прилеглою територією, на якій можуть знаходитися сільські населені пункти, які не є сільськими поселеннями;
  • - Муніципальний район - кілька поселень або поселень межселенних територій, об'єднаних загальною територією, які можуть здійснювати окремі державні повноваження, передані органам місцевого самоврядування федеральними та регіональними законами;
  • - Міський округ - міське поселення, яке не входить до складу муніципального району, але також може здійснювати окремі державні повноваження, передані федеральними та регіональними законами;
  • - Внутрішньоміська територія Росії - частина території міст Москви і Санкт-Петербурга;
  • - Муніципальне утворення - сільське або міське поселення, муніципальний район, міський округ або Внутрішньоміська територія Росії;
  • - Межселенной територія - територія, що знаходиться поза межами поселень.

Економічну основу місцевого самоврядування (гл. 8 Закону 2003 г.) складають знаходяться в муніципальній власності майно, кошти місцевих бюджетів, а також майнові права муніципальних утворень. Органи місцевого самоврядування від імені муніципального освіти самостійно володіють, користуються і розпоряджаються муніципальним майном, однак право розпоряджатися національним надбанням, укладеними в надрах російської землі, має тільки федеральний центр.

Кожне муніципальне утворення має власний бюджет (місцевий бюджет). Відповідно до ст. 55 Закону 2003 р до власних доходів місцевих бюджетів належать: доходи від податків і зборів - місцевих, регіональних, федеральних; доходи від майна, що перебуває в муніципальній власності; частина прибутку муніципальних підприємств, що залишається після сплати податків і зборів; штрафи, встановлення яких у відповідності з законом віднесено до компетенції органів місцевого самоврядування; добровільні пожертвування; інші надходження відповідно до федеральними законами, законами суб'єктів РФ і рішеннями органів місцевого самоврядування. Крім того, передбачено вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості поселень через надання дотацій з регіонального фонду фінансової підтримки поселень в бюджеті суб'єкта РФ.

З метою координації та міжмуніципального співробітництва в кожному суб'єкті РФ створиться рада муніципальних утворень , який, однак, не має права втручатися в діяльність муніципальних утворень і обмежувати її (ст. 66 Закону 2003 року). Поради муніципальних утворень суб'єктів РФ можуть створити єдине загальноросійське об'єднання муніципальних утворень (ст. 67 зазначеного Закону). Дане об'єднання не має права втручатися в діяльність муніципальних утворень і обмежувати їх діяльність. У той же час єдине загальноросійське об'єднання муніципальних утворень має право вносити пропозиції щодо складу кандидатів у представники Російської Федерації в Палаті місцевих влад Конгресу місцевих і регіональних влад Європи, а також за складом кандидатів в члени делегації Російської Федерації для участі в Конгресі місцевих і регіональних влад Європи.

Прийнятий у 2003 р Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" повністю вступив в силу тільки в січні 2009 р До зазначеного терміну проводилася серйозна підготовча робота, яка також була передбачена в Законі. Зокрема:

  • - Встановлені межі муніципальних утворень і визначено статуси міського і сільського поселення, міського округу, муніципального району;
  • - Встановлена ​​чисельність представницьких органів першого скликання новостворених муніципальних утворень і терміни їх повноважень, а також забезпечено проведення виборів;
  • - Забезпечена безоплатна передача в муніципальну власність перебуває у власності суб'єктів РФ майна, призначеного для вирішення питань місцевого значення;
  • - Приведено у відповідність до вимог зазначеного Закону такі закони суб'єктів РФ, за якими органи місцевого самоврядування наділялися окремими державними повноваженнями;
  • - Забезпечено проведення з'їздів муніципальних утворень суб'єктів РФ з метою створення рад муніципальних утворень суб'єктів РФ.

З метою координації зусиль щодо захисту прав органів місцевого самоврядування та взаємодії з органами державної влади муніципальні освіти об'єднуються в союзи і асоціації. За останні роки в Росії створені загальноросійські, міжрегіональні, регіональні, спеціалізовані об'єднання муніципальних утворень. Практичні результати, досягнуті в ході муніципальної реформи, в чималому ступені були наслідком спільної роботи таких об'єднань.

Втілення в життя основних положень і принципів нового Федерального закону про місцеве самоврядування потребує підготовки значної кількості кваліфікованих кадрів управлінців. Для цього розробляються спеціальні програми підготовки муніципальних службовців в Академії державної служби при Президенті РФ та інших вищих навчальних закладах країни.

  • [1] Див .: Ігнатов В. Г., Бутов В. І. Місцеве самоврядування: російська практика та зарубіжний досвід. М .; Ростов н / Д., 1999. С. 8-9.
  • [2] Див .: Лазаревський Н. І. Лекції з російської державного права. Т. 2. Адміністративне право. Ч. 1. Органи управління. СПб., 1910. С. 46-47.
  • [3] Див .: Сучасний стан місцевого самоврядування в Росії // Основні положення державної політики в галузі розвитку місцевого самоврядування в Російській Федерації. М., 1999. С. 2-3.
 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 
Дисципліни
Агропромисловість
Аудит та Бухоблік
Банківська справа
БЖД
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Нерухомість
Менеджмент
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
Соціологія
Статистика
Техніка
Страхова справа
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Пошук