Навігація
Головна
 
Головна arrow Економіка arrow Державне і муніципальне управління
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Державна служба зарубіжних країн

Учитель говорив: "Я вмів багато, тому що не був випробуваний на службі".

Конфуцій

В результаті вивчення даного розділу бакалавр повинен:

  • знати про систему і принципи державної служби в провідних зарубіжних країнах сучасного світу - США, Німеччини, Франції, Великобританії;
  • вміти оперувати поняттями "державна служба", "громадянська служба", "урядова служба", "громадська служба";
  • володіти основними поняттями та принципами організації системи державної служби в зарубіжних країнах.

Інститут державної служби в Німеччині

Серед європейських країн з федеральним типом адміністративно-державного управління найбільш впливовою є Німеччина. Витоки специфіки німецької бюрократії треба шукати в її історії.

Пруссія і її правлячий клас - юнкери - наклали свій відбиток на німецьку адміністрацію. Покірність, працездатність і працьовитість - всі ці якості з самого початку культивувалися аристократичним юнкерством. Вже в XVIII в. прусський король Фрідріх Великий, що мав пристрасть до ефективної адміністрації, організував університети для підготовки бюрократів.

При об'єднанні Німеччини під прусським пануванням пруський адміністративний стиль поширився на нову націю. Демократичні принципи керування не цінувалися серед німецьких адміністраторів - відданість імператору була важливішою. Серед причин, що призвели до краху Веймарської республіки (1919-1933), є і така: клас державних службовців не відчував до демократії нічого, крім презирства. З появою Третього рейху бюрократи з готовністю кинулися до Гітлера.

Крах гітлерівської Німеччини значно змінив дух і структури Боннської бюрократії. Сьогоднішні цивільні службовці віддані демократії, отримують професійну підготовку на останніх курсах в різних університетах країни. Боннські бюрократи мають тенденцію педантично наслідувати дух римського права, мистецьки зведеного в незмінний кодекс, що надає цивільним службовцям почасти догматичний, книжковий спосіб мислення.

В останні десятиліття відбулися значні зміни в політичному світогляді чиновників, іншою стала їх роль в політичному житті країни. Державні службовці Німеччини - це вже не те "особливий стан", яким воно було в німецької імперії. Давно немає претензій на незалежність і надпартійність державного апарату, що було характерно для бюрократії Веймарської республіки. У післявоєнні роки образ німецького чиновника - об'єктивного і неупередженого вершителя суспільних інтересів - був грунтовно похитнулася, оскільки розвиток бюрократії в Німеччині здійснювалося при направляющем впливі політичних партій.

Провідна роль партій в політичному процесі Німеччини (закріплена Основним законом) надавала і продовжує чинити серйозний вплив на розвиток системи державного управління. Можна назвати ряд чинників, які сприяли активній ролі політичних партій у становленні та еволюції системи державної адміністрації в Німеччині:

  • а) концепція надпартийности і політичної нейтральності бюрократії була скомпрометована в період нацизму;
  • б) процес денацифікації системи державної служби не дав бажаних результатів, що призвело до виникнення феномена партійного патронажу - покровительства по відношенню до державної адміністрації;
  • в) саме партії як найбільш "надійні" інститути користувалися повною підтримкою західних союзників;
  • г) наявність членів партії на державній службі розглядалася як гарантія лояльності бюрократії до політичного режиму.

В результаті боротьби політичних партій (насамперед СДПН і ХДС / ХСС) за вплив на органи державної адміністрації виникли і утвердилися певні принципи партійного патронажу. Найважливішим серед них є принцип пропорційного представництва партій в органах державного управління. Разом з тим партії прагнуть розширити свій вплив в системі державної адміністрації, призначаючи своїх членів на ключові пости у вищих ланках міністерської бюрократії.

Для сучасної Німеччини характерно тісне взаємопроникнення і переплетення політичної та адміністративної сфер. Це знайшло своє відображення і в Законі про державну службу, згідно з яким чиновники мають право брати участь в діяльності політичних партій і домагатися парламентської кар'єри. Чиновники, обрані в бундестаг (вищий представницький орган Німеччини) або ландтаг (земельного парламенту), користуються правом двомісячної відпустки на час виборчої кампанії. Поряд з депутатським змістом вони продовжують отримувати значну частину свого основного платні. Крім того, вони зберігають право на отримання пенсій для державних службовців.

Іншими словами, чиновники в Німеччині являють собою привілейовану політичну групу. Їхня професійна компетентність і фінансова незалежність дозволяють їм домагатися значного просування в партіях. На відміну від багатьох європейських країн (Великобританії, Франції) та США, кар'єра державного службовця в Німеччині не є альтернативною політичній кар'єрі. Навпаки, часто вона стає передумовою для успішної політичної діяльності.

Сучасне уряд Німеччини має досить сильну федеральну адміністрацію . Теоретично вона відповідає за контроль закордонних справ, збір податків, оборону, транспорт, поштову службу, програми соціального забезпечення та розвідувальну діяльність, але на практиці федеральний уряд контролює лише найбільш загальні внутрішні програми. Навіть збір податків центральна адміністрація здійснює спільно з урядами земель. Більшість же внутрішніх програм здійснюється адміністрацією земель при загальному федеральному керівництві.

Під час правління Герхарда Шредера (1998-2005) була проведена конституційна реформа , щоб більш чітко розподілити повноваження між центром і суб'єктами федерації, уточнити законодавчу компетенцію між бундестагом і бундесратом (представництвом федеральних земель). Значно скоротилося число законів, що вимагають обов'язкового схвалення бундесрату (до 40%). Це було зроблено для того, щоб землі в своїх рішеннях виходили тільки з загальних федеральних установок (що передбачає наділення земель більшою відповідальністю) [1] . В цілому в процесі конституційної реформи відбулося зменшення законодавчої компетенції федерації на користь земель шляхом більш чіткого обмеження повноважень центру такими сферами, як оборона, правопорядок, права людини, зовнішня політика, боротьба з тероризмом, а також "рамкову" адміністрація екології, економіки і соціальної політики. До компетенції земель передані питання освіти і науки, земельне законодавство, житлове право, питання зборів, об'єднань і друку, державна служба, кримінально-виконавча система.

Сьогодні в Німеччині кожна з 16 земель має власну конституцію і свою організацію управління . Адміністративні установи земель становлять єдину систему з відповідними федеральними адміністративними установами. Область їх компетенції поширюється на освіту, місцеве господарство, діяльність поліції, охорону здоров'я, соціальне забезпечення.

В адміністративному відношенні землі діляться на округи, а округи - на повіти, що складаються з громад. В окрузі вся повнота адміністративної влади зосереджена в руках регирунгс-президента, якого призначає урядом землі. При ньому діє регирунгс-президія, члени якого теж призначаються зверху. У повітах органом виконавчої влади є ландрат. До компетенції адміністрації ландрата входить місцевий бюджет, податки і все комунальне господарство. У міських громадах функції виконавчого органу виконує бургомістр - професійний чиновник, який призначається міською радою терміном на 8-12 років. У деяких містах існує колегіальний виконавчий орган - магістрат, до складу якого входять професійні чиновники, також призначаються на 8-12 років.

Цікаво, що сьогодні в Німеччині немає поняття "державна служба". Після Першої світової війни з'явився термін "публічна служба", і це поняття міцно увійшло до словника німецьких політологів. У функціональному плані "публічна служба" розуміється як діяльність з метою виконання загальнодержавних завдань управління. В інституціональному плані під нею мається на увазі певне коло осіб, для яких виконання публічних справ становить професійну діяльність.

Поняття "публічна служба" охоплює три категорії осіб: чиновників, службовців і робітників. Критерієм розрізнення виступає правова форма призначення: для чиновника - це видається в особливому порядку компетентною владою акт призначення; для службовця і робітника - укладається сторонами договір про прийняття на службу. Чиновники виділені в групу особливо довірених осіб, спеціально наділених функцією управління і наділених у зв'язку з цим особливим правовим і політичним статусом.

Основним нормативним актом, що регулює діяльність чиновників, є Федеральний закон про чиновника , прийнятий в 1953 р і діючий в редакції 1985 За цим законом до категорії чиновників відносяться не тільки працівники державного апарату - державні службовці, а й судді, викладачі шкіл і вищих навчальних закладів, військовослужбовці, працівники пошти, залізниці, державних банків.

Табель про ранги передбачає 16 груп чиновників : A1-А5 - нижчі чини (допоміжне-технічні); А6-А9 - середні чини (урядові секретарі, обер-секретарі, Гаупт-секретарі); A10-А13 - вищі чини I ступеня (урядові інспектори, регирунгс-амтманни); А14-А16 - вищі чини II ступені (вищі урядові радники). Матеріальне утримання чиновників складається з основного окладу, територіальної надбавки, надбавок на дітей, за вислугу років, за звання. Розміри, структура та динаміка виплат визначаються спеціальним законом про оплату.

Особливу групу складають політичні та почесні чиновники.

Інститут політичних чиновників склався в Німеччині в кінці XIX в. Сенс цього інституту полягає в тому, що разом з урядом або окремого міністра приходять і йдуть зі своїх посад мають найтісніший контакт з його політичною програмою співробітники адміністрації. Тим самим в разі зміни кабінету і його політичної платформи як би забезпечується реалізація нових політичних установок у діяльності адміністрації.

В даний час статус політичного чиновника визначають основи федерального законодавства про право чиновників. Довічно призначений чиновник може бути тимчасово переведений на пенсію, бо певна його посада зобов'язує його до прийняття основних політичних установок і цілей уряду.

До політичних чиновникам відносяться: статс-секретарі в федеральних міністерствах, відомствах федерального канцлера та федерального президента; керівники відділів у міністерствах, відомствах федерального канцлера та федерального президента, федеральному відомстві але справах преси та інформації, адміністрації бундестагу і бундесрату; керівники в земельних міністерствах і канцеляріях (державні радники).

Персональні переміщення у вищій ланці державної адміністрації - зручний засіб для досягнення кращої взаємодії між урядом і бюрократією. Особливо важливо це в тих випадках, коли в силу своїх політичних орієнтацій бюрократія симпатизує тій чи іншій уряду. Так сталося, зокрема, після приходу до влади в 1970-і рр. соціал-демократів (в коаліції з вільними демократами). Були зроблені значні переміщення серед вищого персоналу федеральних міністерств і відомств, що отримали назву "тиха революція".

Дещо інше значення має в Німеччині інститут почесних чиновників . Це особи, які мають цивільну професію, яких призначають на почесну посаду без оплати і права претендувати на особливе соціальне забезпечення. До них відносяться присяжні, виборні консули.

Згідно споконвічної германської доктрини чиновник розглядається як слуга, орган і представник держави, його ідеї. На цьому постулаті ґрунтується вся система підготовки чиновників і їх подальшого просування по службі. І хоча за Конституцією (п. 2 ст. 33) "кожен німець має рівний доступ до будь-якої державної посади відповідно до своїх уподобань та професійною кваліфікацією", Закон 1953 р називає особливі якості, що дозволяють претендувати на звання чиновника :

  • 1) перш за все для цього потрібно бути німцем в сенсі ст. 116 Основного закону. В особливому порядку закон допускає призначення чиновником іноземця (наприклад, в якості викладача вищого навчального закладу Німеччини). Таке призначення, проте, не веде автоматично до придбання громадянства;
  • 2) особа, яка претендує на посаду чиновника, має надати гарантії своєї політичної благонадійності, тобто готовності в будь-який час стати на захист конституційного ладу;
  • 3) майбутній чиновник повинен володіти необхідною професійною підготовкою. Вид і діяльність такої підготовки встановлюються відповідно рівню службової ієрархії.

Так, до служби на нижчому рівні (A1-А5) допускаються особи, які успішно закінчили народну школу і пройшли підготовчу службу (§ 16 Закону 1953 г.); до служби на середньому рівні (А6-А9) допускаються особи, які успішно закінчили народну школу, проходили службову підготовку протягом року і склали спеціальний іспит для вступу на посаду середнього рівня (§ 17). Значно більш високі вимоги пред'являються до вступників на службу вищого рівня. До служби на вищому рівні I ступені допускаються особи, які успішно закінчили середню школу, що проходили спеціальну підготовку протягом трьох років і склали іспит на вимогу даного рівня (§ 18). До служби на вищому рівні II ступені допускаються особи з вищою освітою, які склали перший державний іспит, що пройшли підготовчу службу протягом двох років і здали другий іспит (§ 19).

Додатково до перерахованих вимог встановлюються вікові бар'єри при допуску на посади різних рівнів: від 16 до 30 років - на нижчі щаблі; від 16 до 32 років - на середні ступені; від 18 до 30 років - на вищі посади. Постановою 1968 року для багатьох видів служби вікової "стелю" для прийому піднято до 50 років.

Серед сфер, з яких рекрутується персонал міністерської бюрократії, на першому місці стоїть юстиція, далі - економіка та соціальні науки. Професія юриста в Німеччині традиційно надає найкращі можливості для вступу на державну службу, тому, незважаючи на масовий приплив в сферу державного управління фахівців різного профілю, юристи і сьогодні продовжують утримувати провідні пости в системі міністерської бюрократії.

Що стосується соціального походження керівних чиновників, то більш ніж на дві третини вони рекрутуються з "верхнього середнього шару" (вільні професії, керівні службовці і вищі чиновники, заможні комерсанти) і майже на одну чверть з "нижнього шару" (чиновники середньої та нижчої категорій , службовці, ремісники, селяни).

Для більш повного уявлення про вищих чиновників Німеччини слід звернути увагу на той факт, що дана категорія державних службовців широко представлена ​​в різного роду об'єднаннях, громадських і економічних організаціях, в керівництві партій. На думку експертів, такого роду діяльність сприяє розширенню "горизонту спілкування" вищих адміністраторів, служить для них важливим джерелом інформації. Контакти в державному секторі відіграють важливу роль і для рекрутування персоналу на провідні посади в державній адміністрації.

Система просування по службі строго регламентується законами. Вона заснована на двох принципах: підвищенні кваліфікації (що підтверджується або спеціальної перевіркою і відповідною оцінкою, або здачею спеціального іспиту) і поступове просування (не можна "перескакувати" через чергову сходинку). Винятки з цих правил допускаються лише за спеціальним дозволом Федеральної комісії з кадрів.

У нижчих посадових групах при оцінці роботи "добре" підвищення проводиться через шість років, при оцінці "цілком задовільно" - через вісім років. У середніх і вищих групах просування регламентується для кожної посади окремо. Крім того, якщо претендент на найвищу посаду не досяг віку 40 років, потрібен спеціальний дозвіл міністра. Відступ від встановлених термінів може статися, якщо службова діяльність оцінюється як "дуже хороша". Цікаво, що, якщо держава в особі начальника не виконає своїх зобов'язань з просування, оплати чи інших заходів турботи про чиновника, він має право домагатися відшкодування збитків (§ 79 Закону 1953 рік, § 839, 847 Цивільного кодексу).

При підвищенні по службі особливе місце займає політичний статус чиновника. Прийнята їм на себе "обов'язок вірності" - це перш за все вимога політичної вірності, причому в найширшому сенсі: "Чиновник служить всьому народу, а не окремої партії.

Він виконує свої обов'язки сумлінно і поза зв'язком з партійними інтересами, при цьому він зобов'язаний керуватися турботою про спільні інтереси і благо "(§ 52 п. 1 Закону 1953 г.).

Основною формою контролю за діяльністю чиновників виступає адміністративна юстиція , що діє як система спеціальних адміністративних судів. Ухвалення в 1960 р федерального уложення про адміністративні суди встановило їх структуру з трьох інстанцій :

  • - Суди першої інстанції створюються, як правило, у великих містах. Справи слухають судові колегії в складі трьох професійних суддів і двох засідателів, які вербуються з чиновників різних відомств;
  • - Другою інстанцією є верховні адміністративні суди земель (всього їх 16). Вони складаються з певного числа палат, що засідають у складі голови, двох суддів і двох засідателів. Ці суди є ревізійними стосовно судам першої інстанції;
  • - Третьої, вищої, інстанцією виступає Федеральний адміністративний суд (ФАС), що складається з декількох сенатів. Всі судді ФАС обираються з професійних суддів спеціальною комісією під головуванням федерального міністра внутрішніх справ.

Адміністративні суди мають у своєму розпорядженні компетенцією з усіх питань щодо статусу чиновника, його призначення, прав, обов'язків, оплати, соціального забезпечення, звільнення і пенсії. Своєрідною особливістю є процедура, що дозволяє чиновнику затіяти процес проти самого себе: бажаючи зняти з себе підозри в скоєнні службових проступків, чиновник може зажадати, щоб дисциплінарний суд виніс рішення по його справі. На думку німецьких юристів, в результаті діяльності адміністративних судів "управління справами стає ліберальніше, а держава демократичніше".

  • [1] Див .: Павлов І. Німецький федералізм: досвід реформування // Межлунар. економіка і междуіар. відносини. 2007. № 10. С. 57-61.
 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 
Дисципліни
Агропромисловість
Аудит та Бухоблік
Банківська справа
БЖД
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Нерухомість
Менеджмент
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
Соціологія
Статистика
Техніка
Страхова справа
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Пошук