Навігація
Головна
 
Головна arrow Економіка arrow Державне і муніципальне управління
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Система державної служби у Франції

Унітарні уряду і їх центральна адміністрація значно більше впливають на повсякденне життя громадян, ніж федеративні. Багато унітарних держав мають національні поліцейські сили і строгий контроль над місцевою поліцією. Зазвичай в цих країнах існує єдина судова система, працівники якої призначаються центральною адміністрацією. Більшість унітарних європейських держав мають сьогодні бюрократію, структуровану за французьким зразком.

У Франції раніше, ніж в інших західноєвропейських країнах, завершився процес централізації, відбулося відокремлення держапарату від громадянського суспільства, виникла професійна бюрократія, заснована на специфікації функцій, поділі праці та диференціації ролей. В середині XVIII століття, із закінченням об'єднання країни і консолідацією абсолютизму, відбувається поступова централізація адміністративно державного управління. За допомогою професійної бюрократії королівська влада все більше відокремлюється від суспільства. Муніципальні вільності знищуються, на місце старої адміністрації приходять нові установи, що підкоряються наказам, що йде з центру.

В період Великої французької революції будівництво державного апарату триває: в 1789 р ліквідуються всі феодальні привілеї на державній службі, в 1790 р провінції замінюються новими адміністративно-територіальними одиницями - департаментами, в 1791 р закон Ле Шапель [1] забороняє створення будь-яких добровільних об'єднань, "проміжних асоціацій" між державою і громадянами.

При Наполеона I Бонапарта (1769-1821) централізація та інституціоналізація державного апарату посилилися. Бонапарт підписав конкордат (угода) з Ватиканом, що дав державі ефективний контроль над церквою; виробив цивільний кодекс; створив інститут префектів і супрефектов; призначив комісарів поліції в усі міста, організував жандармерію. Наполеон запозичив основні елементи французької бюрократичної системи з двох інститутів французького суспільства - армії і церкви, якими він щиро захоплювався. У поданні Наполеона ідеальний імперський чиновник повинен був бути "наполовину військовим, наполовину священиком", тому наполеонівська бюрократія "напіввійськового типу" була заснована на трьох принципах: ієрархії, дисципліни і уніфікації.

Мрією імператора було створення корпусу чиновників, що служили тільки суспільному інтересу. Він підкреслював, що чиновники повинні мати привілеї, але не повинні надто залежати ні від міністрів, ні від імператора. При цьому Наполеон закликав відкрити державну службу для найобдарованіших людей. Саме в період Імперії були створені основні інститути французької держави і сформувалися традиції французької бюрократії. За наказом імператора була заснована вища елітарна школа - "Еколь Політекнік" (Політехнічна школа), що стала на довгі роки основним центром підготовки професійних державних службовців.

На початку XIX ст. була впроваджена конкурсна система найму чиновників на державну службу. У "великих школах" (Політехнічної, Гірської, Школі доріг і мостів), що були в той час "розсадниками" адміністративної еліти, сповідалися ідеї служіння загальному благу і державним інтересам. Конкурсна система відбору сприяла зростанню професіоналізму французької бюрократії, впровадженню в її середовище нових норм, цінностей і уявлень. Однак, на думку французьких політологів, все це призвело до певного відриву професійних чиновників від породила їх соціального середовища.

Вищі чиновники проповідували ідею служіння державі, розглядали себе як охоронці громадських інтересів. Звідси виникала їх неприязнь до приватнопідприємницької діяльності як "другосортною", відмова від переходу в приватний сектор. Наприклад, з 1860 по 1880 р лише один (!) Фінансовий інспектор покинув державну службу і пішов у бізнес. Вищі чиновники були вірними слугами держави, і режим черпав з державного апарату політичний персонал, підбираючи з них депутатів і міністрів. Політична лояльність вищої бюрократії була надзвичайно високою. Так, випускники Політехнічної школи брали участь в придушенні повстання паризьких робітників в липні 1848 р і в розгромі Комуни.

Незважаючи на впровадження конкурсної системи, вища адміністрація формувалася практично повністю з привілейованих верств суспільства. У середині XIX ст. тільки 1% студентів Політехнічного інституту був представлений вихідцями з сімей робітників і селян. Частка представників великої буржуазії серед її випускників в цей період була досить високою - близько 60%, частка аристократії становила 39%. Трохи пізніше, в роки Другої імперії (1851 - 1876) 95% директорів відділів міністерств, 82% префектів, 87% державних радників вийшли з буржуазії або аристократії. І навіть в роки Третьої республіки (1871-1940) демократизація не торкнулася вищу бюрократію: члени "великих корпусів" лише на 10% були вихідцями з "народних класів" і дрібної буржуазії.

За допомогою цілеспрямованої соціальної селекції і політичного контролю правлячий клас Франції нс допускав в бюрократичну еліту вихідців з народу. На вступному конкурсному іспиті приймальна комісія звертала особливу увагу на загальну культуру кандидата, його знання класичних предметів (в першу чергу латині). Професія чиновників стала спадковою: сини приходили на зміну батькам. Так, в 1840 р 68% членів Державної ради були синами великих чиновників; в 1852 р приблизно 16% префектів були синами префектів і супрефектов. Під час вступного конкурсу кандидат повинен був представити відповідні рекомендації, а при призначенні на посаду широко використовувалися родинні зв'язки, обмін послугами, хабарами. В особовій справі чиновників не тільки значилися їхня професія, професійні заслуги, але і давалася характеристика їх соціальної поведінки.

Все це закономірно призвело до першого кризі французької бюрократії в період Липневої монархії (1830- 1848). Французькі політологи вважають, що криза була викликана свавіллям адміністрації при наборі чиновників на державну службу, непотизму [2] , політичним фаворитизмом, відсутністю правових гарантій чиновників, низькими окладами рядових службовців, різкою диспропорцією між платнею вищих і нижчих чиновників, яка доходить до співвідношення 20: 1 .

За часів правління Луї Філіпа (1830-1848) навіть серед вищих французьких чиновників з'явилися вимоги внести в держапарат принципи "мерітократичної системи" [3] . Йшлося про створення політично нейтральної бюрократії, повсюдне введення системи конкурсів, щоб призначати на державні посади найбільш здібних чиновників. Державним службовцям ставилося в обов'язок виявляти стриманість у приватному житті і зберігати адміністративні таємниці. Вважалося, що не потрібно позбавляти чиновників права виражати свої погляди, але їм не варто вступати в полеміку з питань, що зачіпають роботу. У деяких установах того часу чиновникам заборонялося покидати своє робоче місце, читати газети або іноземні книги на роботі.

У другій половині XIX ст. зайняття посади в держапараті стало потужним фактором соціального просування. Державна служба припускала мінімальний рівень освіти, чиновники повинні були носити мундир або пристойний костюм, вони не займалися брудною роботою. Крім цього державна служба давала досить великі гарантії зайнятості. У міру зростання чисельності чиновників (в кінці XIX ст. Їх налічувалося вже близько 500 тис.) Їх положення ставало більш стабільним, і лише положення вищих посадових осіб держапарату залежало від політичної кон'юнктури. У 1853 р було створено спільний режим пенсійного забезпечення державних службовців.

У цей період в держапараті широко обговорювалася проблема уніфікації найму на державну службу за допомогою іспитів або конкурсів і введення випробувального терміну до включення стажиста в штат. Однак в 1874 р Державну раду відкинув ідею єдиного статусу чиновників і підтвердив право адміністративних установ створювати власні регламенти, вводити свої правила рекрутування. Вища адміністрація не могла змінити принципу ієрархічної та необмеженої влади.

Зниження рівня підготовки чиновників, збільшення чисельності держапарату, фемінізація деяких видів діяльності адміністративно-державного управління призвели до падіння престижу державної служби. До Першої світової війни батько міг сказати своєму синові: якщо ти не будеш добре вчитися, то тобі залишиться тільки бізнес. Після Першої світової війни він уже застерігав: якщо не будеш вчитися, то тобі доведеться стати чиновником. Дійсно, починаючи з 1920-х рр. платню рядових чиновників стало значно відставати від зарплати кваліфікованих робітників і тим більше - від доходів службовців в приватному секторі. Ця тенденція продовжувала посилюватися, вона існує і до цього дня.

Що стосується організації адміністративно-державного управління у Франції, то до 1981 року в країні існувала сильна влада центральної адміністрації. Будь-яке рух починався безпосередньо в Парижі. Правлячі кола Третьої (1871-1940), Четвертій (1947- 1958) і П'ятої республіки з незмінною рішучістю проводили політику централізації країни. Французький уряд і його адміністрація жорстко контролювали всю бюрократичну мережу держави. Часом централізація доходила до крайності. Наприклад, в певний момент навчального дня всі школярі Франції одного ступеня навчання були зайняті одним і тим же. Місцеві умови, проблеми та ініціативи відходили на другий план при прийнятті будь-яких бюрократичних рішень. У 1960 р з метою кращої координації адміністративного управління президент Шарль де Голль (1890-1970) видав декрет про організацію 22 регіонів, в кожному з яких налічувалося від двох до восьми департаментів. Однак це було зроблено тільки заради адміністративних зручностей і анітрохи не порушило жорстку централізацію державного управління.

Соціалісти, які прийшли до влади в 1981 р, провели справжню децентралізацію у Франції. Частина повноважень економічного і соціального планування була передана від центральної адміністрації регіонам. Оподаткування, освіту, охорону здоров'я та економічний розвиток стали сферою повноважень адміністрації в 22 регіонах і 96 департаментах. Закон 1982 р перейменував призначуваних Парижем префектів в спеціальних уповноважених Республіки, їх влада стала трохи більше, ніж влада поліції або пожежної охорони: після п'яти століть неухильної централізації Франція пустилася в зворотний шлях.

Чинне сьогодні у Франції законодавство про цивільну службу - підсумок реформ, які почалися відразу ж після звільнення країни від німецької окупації. Хоча поняття "чиновник" вживається сьогодні для всіх осіб, які перебувають на службі в органах державного управління, в строго юридичному сенсі воно значно вужче: по суті, воно відноситься тільки до службовців цивільної (публічної) служби. Поняття " чиновник " і "державний службовець " не розрізняються.

Закон про загальний статус чиновника , прийнятий в 1946 р, регламентує структуру цивільної служби та систему оплати праці чиновників. Ордонанс 1959 року про генеральному статуті державних службовців вніс незначне число поправок до Закону 1946 р але всі вони спрямовані на те, щоб посилити ієрархічне підпорядкування чиновників влади.

Закон 1946 р ввів в систему цивільної служби поняття «кадр», що означає об'єднання всіх посад, зайнятих цивільними службовцями однакового рангу. Іншими словами, це поняття охоплює положення групи людей, що займають аналогічні посади. Так, існує кадр директорів, куди входять директори всіх департаментів, кадр контролю, що об'єднує всіх інспекторів, і т.д. Крім цього існує також поняття "клас чиновників". Всього класів чотири, у знижується ієрархічному порядку:

  • - Клас А виконує функції вироблення управлінських рішень і вказівок. Його частка становить 20% від загального числа чиновників адміністративно-державного управління;
  • - Клас В виконує завдання реалізації цих установок. У пего входить близько 40% чиновників;
  • - Клас С зайнятий спеціалізованим виконанням і охоплює 32% чиновників;
  • - Клас D включає технічних працівників, які є простими виконавцями.

Французькі адміністратори відзначають, що між двома останніми класами важко провести будь-яке істотне розмежування.

Треба зауважити, що ні закон 1946 р ні ордонанс 1959 р не охоплюють всю громадянську службу Франції. Встановлений ними статус чиновника не застосовується до декількох категорій державних службовців: суддям, військовим, співробітникам державних служб промислового і торгового характеру, поліції. Таким чином, поряд з основним статусом чиновника у Франції існують ще приватні статуси чиновників перерахованих вище категорій.

Згідно із законодавством, особа не може бути призначена на цивільну посаду: 1) якщо нс має французького громадянства; 2) не володіє цивільними правами і не задовольняє вимогам хорошого морального поведінки.

Теоретично відбір кандидатів на посади проводиться на основі єдиного критерію - здатності виконувати покладені на них обов'язки, тобто оцінки професійної кваліфікації. Інструкція 1946 року встановлює коло обов'язків і затверджує необхідний освітній рівень для кожного класу :

  • - Конкурсні іспити в клас А спрямовані на виявлення великих загальних і технічних знань і повинні залишити впевненість в тому, що кандидат має достатні інтелектуальні здібності і твердий характер. Необхідний також диплом про закінчення вищого навчального закладу;
  • - Кандидат для вступу в клас В повинен вміти визначати, оцінювати і вирішувати з посиланням на законодавство діяльність осіб, які перебувають під його керуванням. Це досить складна функція, оскільки застосування загальних приписів вимагає великої гнучкості і професійних знань. Конкурсні іспити в цей клас носять більш технічний характер, ніж іспити до вищого класу А, однак і тут за інструкцією потрібен високий рівень загальноосвітніх і професійних знань;
  • - Конкурсні іспити в клас С, члени якого зайняті технічним виконанням, покликані виявляти саме исполнительско-технічні навички, так як здатність до особистої ініціативи тут не потрібно;
  • - Для заміщення посад класу D підходять працівники, які не володіють спеціальною професійною кваліфікацією, тому конкурсні іспити в даний клас не виходять за межі програми загальноосвітньої школи.

Конкурсна комісія підбирається з компетентних фахівців, відомих своєю неупередженістю; вона повністю незалежна від адміністрації. Конкурс включає письмовий і усний іспит. Письмовий іспит може приймати самі різні форми: завдання може полягати в редагуванні тексту, підготовці певного досьє і т.п. Під час письмового іспиту строго дотримується принцип анонімності. На усному іспиті оцінюється загальна культура кандидатів, їх спеціальні знання, а також здатність логічно викладати свої думки. Іноді кандидати піддаються тестуванню.

У Франції існують два типи конкурсів: зовнішній і внутрішній. На зовнішніх конкурсах провадиться набір нових чиновників, внутрішні конкурси проводяться для просування частини чиновників по ієрархічній драбині. Головним принципом відбору на конкурсі є не професійні якості претендентів, а загальна ерудиція і елегантність стилю викладу, в основі яких має бути класичну гуманітарну освіту.

Слід підкреслити, що на відміну від США і Німеччини, де панує концепція спеціалізації службовця в держапараті, у Франції (і Великобританії) превалюють положення про необхідність широкої підготовки для виконання як адміністративних, гак і технічних функцій. Французька державна служба прагне підбирати чиновників з досить високим рівнем загальної культури, здатних виконувати найрізноманітніші завдання.

Внутрішній конкурс є лише одним із засобів просування. Відповідно до загального статусом просування чиновника у Франції включає просування по щаблях і підвищення в чині . Просування по східцях виражається в збільшенні платні залежно від стажу роботи чиновника і отриманих ним оцінок. Підвищення в чині може здійснитися двома шляхами: а) за вибором, шляхом внесення чиновників в щорічний список підвищення, що складається після отримання думки адміністративної паритетної комісії на підставі отриманих чиновником щорічних оцінок з урахуванням вислуги років; б) па основі професійного відбору, проведеного за допомогою спеціального іспиту. Таким чином, основним елементом бюрократичної кар'єри у Франції (як і в Німеччині) є гарантія повільного, але вірного просування по вислузі років або по старшинству перебування в даній установі. Цей принцип майже повністю виключений в США, де немає автоматичного просування по службовій драбині.

Поряд зі звичайним порядком просування по службі у Франції існує і винятковий порядок , мета якого - прискорене підвищення в класі або ранзі всередині класу особливо видатних чиновників. Встановлення такого порядку просування дозволяє посилити вплив суб'єктивних факторів на процес комплектування корпусу чиновників. Є два шляхи виключної кар'єри. Перший полягає в тому, що керівники адміністративних агентств створюють для перспективних чиновників у винятковому порядку відповідні умови, надаючи їм можливість достроково підготуватися до конкурсних іспитів, при цьому заздалегідь зарезервувавши для них певну посаду. Другий шлях - відрядження. У цьому випадку за чиновником, спрямованим на службу за кордон або в міжнародну організацію, зберігається право на просування по службі.

Як і в інших розвинених країнах, у Франції існує інститут політичних чиновників . Вони користуються всіма привілеями чиновників, але не пов'язані з ієрархічною системою адміністративно-державного управління, оскільки з самого початку поставлені над нею; це як би політична надбудова над формально нейтральним чиновництвом. Насправді політичні чиновники відіграють роль камертонів, з якими звіряють свою діяльність усі чиновники. До політичних призначень належать посади директорів і членів міністерських кабінетів, директорів адміністративних департаментів, генеральних комісарів, генеральних секретарів департаментів. Призначення всіх цих осіб проводиться або рішенням уряду, або зацікавленого міністра. За існуючою системою ці особи ідуть у відставку разом з урядом.

Таким чином, французьке чиновництво являє собою "багатошаровий пиріг", в якому кожен шар підтримує вищий і тисне на нижчий. У цьому "пирозі" виняткове місце займає верхня група - еліта цивільної служби, вищі адміністративні і політичні чиновники . У Франції вищий корпус представляє справді замкнуту групу, члени якої є вихідцями з одних і тих же навчальних закладів. Без перебільшення можна сказати, що переважна кількість цих людей особисто знайомі один з одним і говорять на одному і тому ж мовою (причому не тільки політичному, а й побутовому). Все це робить французький вищий корпус чиновників майже сімейної організацією, інтеграція якої досягається без особливих формальностей.

Особливе місце в створенні вищих кадрів державного апарату займає Національна школа адміністрації (Еколь Насьональ д'Адміністрасьон - ЕНА). У цей елітарний навчальний заклад приймаються особи з вищою освітою віком до 26 років і державні службовці не старше 30 років, які мають стаж практичної роботи не менше п'яти років. Почуття солідарності серед колишніх учнів ЕНА дуже розвинене: міністр, який закінчив свого часу цю школу, буде прагнути набирати своїх співробітників серед колишніх однокурсників.

Вищий корпус обмежує свій чисельний зростання шляхом жорсткого відбору. Так, Інспекція фінансів щорічно бере з ЕНА лише трьох-чотирьох чоловік. У цьому проявляється турбота не тільки про компетентність, а й про престиж, найважливішим засобом збереження якого вважається обмежена кількість осіб. Членство в замкнутій вищої групі трансформується в посадове становище і посадовий оклад. Французькі політологи звертають увагу на те, що основна маса чиновників не поділяє поглядів еліти і нс розуміє її, що веде до ще більшої роз'єднаності французького чиновництва [4] .

У 2008 р діти робітників в цій школі складали лише 3% від загальної кількості учнів, хоча в останні роки уряд намагається боротися з елітарністю вищого адміністративного апарату. Багато французьких політиків у своїх виступах вказують на необхідність усунення істотного нерівності в складі учнів ЕНА. Однак на практиці мало що змінюється: вища керуюча адміністрація як і раніше відрізняється елітарною замкнутістю.

Певний інтерес представляє французька правова доктрина щодо політичної діяльності державних службовців . Завдяки спільному статусу французькі чиновники користуються великими політичними правами і свободами, ніж державні службовці інших західноєвропейських країн і США. Наприклад, західнонімецькому, американське і англійське право передбачає обов'язок вірності чиновників державної влади. Інакше кажучи, адміністративне право цих країн регулює не тільки професійну діяльність чиновників, а й їхню політичну лояльність. У Франції, навпаки, в особовій справі чиновників не може фігурувати ніяке згадування про його політичних, філософських або релігійних поглядах.

Французька правова доктрина виходить із принципу загальної лояльності чиновника по відношенню до держави, але ця лояльність має пасивний характер, вона не вимагає активного вираження - вступу в правлячу партію або підтримки урядового курсу. У Франції лояльність розуміється, скоріше, як вірність нації і Конституції, а не уряду. Лише від високопоставлених посадових осіб потрібно політичний конформізм.

Декларуючи свободу політичних поглядів чиновників поза службою, французька правова доктрина обмежує її так званої обов'язком стриманості під час служби: на службі чиновникам рекомендується відмовитися від відкритого вираження своїх політичних, філософських або релігійних переконань.

Слід особливо підкреслити, що Франція є практично першою країною, що затвердила систему адміністративної юстиції . Така система склалася тут на основі реформ 1953-1963 рр. Основною ланкою французької адміністративної юстиції є Державна рада, головою якого по праву є прем'єр-міністр, а заступником - міністр юстиції. Дійсне головування в Державній раді здійснює його віце-голова.

Державна рада - орган, повноваження якого носять як адміністративний, так і судовий характер. Адміністративні повноваження Державної ради складаються в праві давати висновки, призначені для адміністрації. Зокрема, Державна рада може винести рішення про необхідність проведення адміністративних реформ. Судові повноваження Державної ради складаються в праві розглядати справи чиновників в якості суду першої інстанції, причому його рішення є остаточними. Державна рада є також апеляційний суд щодо нижчестоящих органів адміністративної юстиції. Державна рада в середньому щорічно розглядає 3 тис. Скарг чиновників.

У Франції існує також інститут посередника, як би доповнює систему контролю за адміністративно-державним управлінням (утворений в 1973 р з ініціативи прем'єр-міністра П. Месмера). Посередник призначається декретом президента Республіки; термін його повноважень - шість років. Посередник зобов'язаний вивчати передані йому з парламенту скарги, що виникають у зв'язку з діяльністю адміністрації. Іншими словами, посередник представляє собою орган розслідувань. Якщо в результаті розслідування встановлюються упущення в діяльності адміністрації, посередник інформує про це уряд.

  • [1] Закон Ле Шапель, прийнятий Установчими зборами 14 червня 1791 за пропозицією депутата-якобінці Рене Гі Ле Шапель (1754- 1794), забороняв об'єднання робітників у профспілки та інші асоціації, а також страйки під загрозою покарання. Заборона на страйки у Франції був скасований тільки в 1864 р Ще пізніше, в 1884 р, була відновлена свобода діяльності профспілок.
  • [2] Непотизм (від лат. Nepos, рід. П. Nepotis - онук, племінник) - спочатку роздача римськими папами близьким родичам дохідних посад, вищих церковних звань або земель заради зміцнення своєї влади. У більш широкому сенсі - кумівство.
  • [3] Меритократія (від лат. Meritus - гідний, букв, "влада гідних") - принцип управління, згідно з яким керівні пости повинні займати найздібніші люди незалежно від їх соціального і економічного походження.
  • [4] Див .: Lachaume Jean-François, Boiteau Claudie, Pauliat Helene. Grands services publics. Paris, 2000. P. 16.
 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 
Дисципліни
Агропромисловість
Аудит та Бухоблік
Банківська справа
БЖД
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Нерухомість
Менеджмент
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
Соціологія
Статистика
Техніка
Страхова справа
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Пошук