Навігація
Головна
 
Головна arrow Економіка arrow Державне і муніципальне управління
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Державна служба в Великобританії

Як і в США, у Великобританії до другої половини XIX ст. не існувало інституту постійної професійної цивільної служби в сучасному значенні цього слова. Міністерства, штат яких складали клерки, з'явилися в цій країні досить рано, у другій половині XVIII століття, однак посади в них купувалися і продавалися власниками королівських патентів так, немов вони були приватною власністю. Деякі функції виконувалися особами, для яких служба не була основним заняттям, і вони поєднували їх з іншими обов'язками. На чиновників дивилися як на особистих помічників власника посади у корони, які отримували частину доходу від патенту. Державні посади надавалися в порядку патронажу; система іспитів або конкурсів була відсутня; процвітав непотизм. І тільки в 1850-1870 рр. в Англії була здійснена реформа, яка призвела до утворення постійної професійної служби. Реформу підготували і реалізували два видатних політичних діяча Англії: великий чиновник, який мав багатий досвід адміністративної роботи в Індії, Чарльз Едвард Тревельян (1807-1886) і член Палати громад Стаффорд Генрі Норткот (1818-1887).

Сутність реформи Норткота - Тревельяна полягала в ліквідації системи патронажу і введенні системи відкритих конкурсних іспитів. Крім цього персонал всіх міністерств було об'єднано в єдину громадянську службу, встановлювалися нові правила просування по службі, оплати та призначення пенсій. Однак через протидію прихильників патронажної системи проведення реформи розтягнулося на багато років. Незважаючи на установа в 1855 р Комісії у справах цивільної служби, яка проводила конкурси для кандидатів, протягом тривалого часу продовжував існувати негласний патронажний контроль. У 1870 р був виданий наказ, що встановив обов'язковість відкритих іспитів і передав Комісії керівництво всією новою системою набору.

Англійські політологи і юристи розглядають реформу Норткота - Тревельяна як важливий внесок у розвиток адміністративно-державного управління, за допомогою якого англійської правлячому класу вдалося викувати в особі бюрократії надійне знаряддя контролю над державним апаратом. Саме ця реформа заклала основи сучасної цивільної служби в Великобританії, яка аж до 1970-х рр. не бралася під будь-яким конструктивним змінам [1] .

Відмінною рисою англійської адміністративної системи, яка склалася на початок минулого століття, стало поділ політичної та адміністративної сфер. Всі справи міністерств, навіть найдрібніші, здійснювалися самими міністерствами, а чиновники розглядалися лише як клерки. Громадянська служба існувала окремо від політичної (або парламентської) служби Корони. Основною причиною, по якій в Великобританії утвердилася "система видобутку" і розвинувся інститут неполітичної цивільної служби, було історично склалося ставлення чиновників до посади як до приватної власності. Іншою важливою причиною, на думку англійських політологів, виступало прагнення піднімається англійської буржуазії обмежити вплив короля в парламенті. Акт про престолонаслідування 1701 встановив несумісність членства в парламенті з перебуванням на оплачуваній посаді у Корони.

Незважаючи на ці особливості в розвитку інституту англійської цивільної служби, в політичному житті країни відбувалися ті ж процеси, які ми спостерігали в інших європейських країнах і США. Так, в англійському державному апараті вже в кінці XIX ст. вищі чиновники починають вносити пропозиції щодо політичних питань, а в 1940 р вищим чиновникам міністерств (на рівні секретарів-помічників і вище) ставиться в обов'язок давати міністру політичні поради.

На відміну від Франції Великобританія має сильні традиції самоврядування в рамках унітарної системи адміністративно-державного управління . Протягом усього XIX століття посилення місцевого рівня управління сприяло деякій децентралізації адміністративної влади в країні.

Всі графства і міста Великобританії обирають свої Поради , які формують постійні адміністративні комітети, відповідальні кожний за свою конкретну сферу управління. Поради керують поліцією, освітою, охороною здоров'я та соціальним питаннями. Центральна адміністрація має право в будь-який момент втручатися в місцеві справи і виправляти рішення місцевої влади на свій розсуд, але на практиці таке відбувається лише в надзвичайних випадках, так як британці високо цінують місцеву автономію.

Центральна адміністрація британського уряду очолюється сьогодні постійним секретарем (професійний адміністратор), йому допомагають численні помічники, заступники і службовці на більш низьких рівнях адміністративного управління. Лондонські бюрократи знають, що лояльні вони повинні бути перш за все по відношенню до свого міністра, і тому віддано здійснюють його політичну лінію, рідко виявляючи власну ініціативу.

Інститут сучасної цивільної служби склався порівняно недавно - в 1970-і рр. У цей період в країні були проведені великі адміністративні реформи. Комітет з реформи цивільної служби очолив лорд Фултон, що представив уряду доповідь "Громадянська служба", в якому містилося 158 рекомендацій. Всі вони були прийняті урядом. Констатувавши недоліки цивільної служби в країні і назвавши її "антикварної", комітет Фултона запропонував принципово нову модель цивільної служби - менеджеральную. Ідея полягала в тому, щоб перейняти у бізнес-структур раціональні і ефективні методи керівництва. В основу планів реорганізації цивільної служби була покладена американська модель адміністративно-державного управління.

Проведення реформи почалося січні 1971 Першим її етапом стало скасування системи класів [2] і освіту трьох основних груп чиновників :

  • 1) групу старших політичних і адміністративних керівників склали чиновники адміністративного класу в ранзі помічника заступника, заступника постійного секретаря, постійного секретаря. Що увійшли в цю групу утворюють вершину складу цивільної служби; вони несуть особисту відповідальність безпосередньо перед міністром за керівництво в своїй сфері адміністративно-державного управління;
  • 2) адміністративна група включає два ступені - учень адміністратора і старший виконавець. Чиновники даної групи вирішують велике коло питань: від координації діяльності держапарату управління і керівництва роботою міністерств до виконання звичайних канцелярських обов'язків;
  • 3) група науково-професійних працівників і технічних фахівців. У неї входять архітектори, науковці, інженери, зайняті проблемами освіти і професійної підготовки чиновників.

Утворена також допоміжна група технічних працівників : креслярі, діловоди, що виконують просту виконавську роботу.

Менеджеральная модель державної служби припускає залучення адміністративного апарату в процес вироблення і прийняття політичних рішень, що стосуються як довгострокової, так і повсякденної політики міністерств. У доповіді комітету Фултона констатувалося, що "громадянська служба працює під політичним керівництвом, і на ній лежить обов'язок політичної підзвітності", тому "цивільні службовці повинні мати живе розуміння політичного змісту того, що вони роблять і що вони радять" [3] .

Відповідно до рекомендацій комітету Фултона організаційна структура міністерств була перебудована таким чином, щоб наблизити їх до вирішення політичних завдань. Зокрема, в міністерствах були створені відділи з планування політики. Їх завданням стало стежити за тим, щоб повсякденні політичні рішення в міністерствах приймалися з урахуванням довгострокових політичних перспектив. З'явилася посаду старшого радника міністра з питань політики. Цей чиновник призначався міністром з числа осіб, які не належать до цивільних службовців (тобто з числа так званих аутсайдерів). На додаток до цього міністра надали право наймати на тимчасовій основі таке число експертів, яке він сам визнає за необхідне.

Як видно, модель, запропонована комітетом Фултона, дуже близька до тієї, яка існує у Франції і в США, де міністр приводить із собою політичних радників, що утворюють його кабінет. Члени кабінету йдуть у відставку разом з міністром. Однак продовжує існувати і концепція "нейтральності" цивільної служби: цивільні службовці зобов'язані зберігати вірність уряду, що стоїть при владі, і сумлінно служити урядам, які дотримуються різних політичних переконань.

Основна вимога до цивільних службовців, - лояльність . Як порушення її розглядається членство в "лівих" партій. У циркулярі 1953 р прямо сказано, що цивільні службовці "повинні зберігати стриманість у політичних питаннях". Службовці нижчих ступенів повинні отримувати спеціальні дозволи для участі в політичній діяльності.

Набір на кадрову цивільну службу входить в компетенцію Комісії у справах цивільної служби (утворена в 1855 р). Як головна умова надходження на цивільну службу введений письмовий іспит загального типу, заснований на програмах провідних університетів - Оксфорда і Кембриджа. В результаті саме ці університети поставляють більшу частину кандидатів на керівні пости.

Для набору в адміністративний клас приймаються заяви від випускників університетів у віці 20- 28 років. При наборі чиновників в третю групу будь-якої освітній ценз формально не встановлено, але розраховувати на успіх можуть лише ті, хто отримав освіту, що відповідає програмі іспиту. З 1971 р іспит в адміністративний клас проводиться по так званому "методу II" [4] . Він включає три ступені: 1) письмові доповіді із загальних предметів; 2) тести; 3) інтерв'ю (в управліннях з остаточного відбору цивільних службовців).

Перепідготовку цивільні службовці проходять в коледжі з навчання цивільних службовців, заснованому в 1970 р Загальне керівництво ним здійснює міністерство у справах цивільної служби. Коледж будує свою роботу, виходячи з ключового завдання посилення спеціалізації в діяльності адміністративного управління. Навчаються в коледжі службовці міністерств і інші посадові особи, які працюють у державному секторі.

Просування по службі в трьох основних групах відбувається по-різному. Адміністративні і політичні керівники призначаються міністерством у справах цивільної служби. При міністерстві засновано спеціальний відбірковий комітет за призначенням керівного складу цивільної служби. Комітет має конфіденційним списком всього штату вищих адміністраторів, куди входять дані про освіту, професію, стаж і т.п. При комітеті існує також спеціальна група, що займається розглядом питань про просування по службі вищих адміністраторів. Для інших чиновників існує практика щорічних звітів, що складаються на рівні окремих міністерств. Кожен звіт складається чиновником, що стоять на одну-дві сходинки вище тих, щодо яких звіт проводиться. Звіти здаються в міністерську раду з просування. Члени ради призначаються міністром, йому ж належить остаточне вирішення питання про підвищення по службі висунутих чиновників.

Англійська система просування по службі відрізняється жорсткістю на всіх рівнях. Можливості переходу з одного міністерства в інше і з однієї групи в іншу дуже обмежені. Велике значення традиційно надається старшинству чиновників у міністерській ієрархії, а не їх професійним заслугам. Вся система найму, навчання і просування по службі в Великобританії організована так, щоб створити тип професійного управлінця, адміністратора широкого профілю (як уже зазначалося, аналогічна концепція домінує і у Франції).

Багато англійські політологи вважають, що у Великій Британії "вузькі" фахівці мало підходять для адміністративної роботи. Такий висновок вони роблять із загальної

концепції державного управління як процесу погодженого прийняття рішень між спеціальними інтересами, представленими в експертних оцінках окремих міністерств, і зовнішніми інтересами, вираженими в аргументації груп тиску. Процвітаючий адміністратор повинен бути нейтральний до конкретної проблеми, але завдяки знанням і досвіду роботи зобов'язаний знаходити баланс між різними інтересами.

Політичні керівники міністерств завжди особливо цінують професійних управлінців, або (за британською термінологією) - дженералістів. Відомо, що лише незначна кількість міністрів є фахівцями з управління в своїй сфері діяльності, їм потрібні консультанти - посадові особи, які можуть трансформувати думки експертів у пропозиції і проекти, зрозумілі міністру. Іншим важливим аргументом на користь дженералістів в апараті державного управління є те, що повсюдне використання адміністраторів широкого профілю спрощує завдання загальної координації управління. Крім того, фахівці не здатні аналізувати виникаючі проблеми в широкому контексті загальних завдань державного управління.

В останні десятиліття у Великобританії ідея посилення ролі фахівців у державному адмініструванні знаходить все більше прихильників, що орієнтуються на американську модель. На думку прихильників спеціалізації адміністраторів, сучасна система державного управління настільки ускладнилася, що дженералісти не справляються зі зрослим обсягом завдань і велика частка часу експертів йде на те, щоб викласти для них виниклу проблему в простій і доступній формі. Крім того, на їхню думку, занадто великий акцент на вдосконаленні всієї системи управління в цілому йде на шкоду конкретним напрямкам і цільовим завданням. В результаті знижується ефективність всієї системи адміністративно-державного управління: коло замикається.

Сьогодні в Великобританії близько 25% державних чиновників - фахівці в різних областях права, економіки, науки і техніки. Значення таких фахівців поступово зростає: вони складають близько 60% керівників підрозділів держапарату. Наприклад, число професійних економістів безпосередньо в апараті уряду з 1963 по 1980 р зросла в 20 разів - з 19 до 400 осіб. Досить часто використовується "інтегральна ієрархія", коли фахівці і адміністратори працюють рука об руку під єдиним керівництвом вищих чиновників. Однак в цілому дженералісти все ж переважають: на їх частку припадає близько 75% від загального числа чиновників в країні.

Історично в Англії склалося три основні форми контролю над системою адміністративно-державного управління : 1) парламентська; 2) судова; 3) інститут парламентського уповноваженого.

Парламентський контроль заснований на доктрині міністерської відповідальності, згідно з якою міністр, приймаючи на себе відповідальність за діяльність свого міністерства, повинен виходити у відставку в разі виявлення недоліків у роботі його міністерства. Підставою для виходу у відставку є винесення палатою громад вотуму недовіри. Але в обстановці панування в парламенті двох партій, підлеглих партійній дисципліні, важко уявити собі ситуацію, при якій вотум недовіри виноситься міністру, захищеному урядовою більшістю. Тому дана форма контролю сьогодні неефективна.

На відміну від Франції, де є спеціальні адміністративні суди, які розглядають спори між цивільними службовцями та державними організаціями, у Великобританії подібні справи підлягають юрисдикції звичайних судів. У Великобританії не існує власне адміністративного права як окремої системи норм і принципів. Судовий контроль над адміністратівногосударственним управлінням виводиться з доктрини загального права. Юрисдикція судів заснована на доктрині перевищення повноважень : дія, вчинена в межах наданих парламентом повноважень, вважається дійсним, вчинене ж в перевищенні повноважень, - недійсним.

До компетенції парламентського уповноваженого входить розгляд адміністративних дій, що здійснюються від імені Корони. Під адміністративними діями розуміються дії міністрів і відомств при здійсненні ними адміністративних функцій. Це значно обмежує сферу діяльності парламентського уповноваженого, саме тому в Великобританії його називають "тихим омбудсменом", маючи на увазі незначну практичну ефективність даного інституту.

* * *

Отже, ми розглянули історичні передумови та особливості формування інституту державної служби в Росії і провідних країнах світу. Тепер зупинимося на тих змінах, які відбуваються в системі державної служби в рамках сучасних адміністративних реформ.

  • [1] Див .: Brecon RYD, Stui DR The Administrative Processing Britain. L, 1979. P.21-23.
  • [2] До 1971 р в Великобританії існувало 47 спільних класів цивільних службовців і 1400 департаментських класів.
  • [3] Civil service. Report of the Committee тисячі дев'ятсот шістьдесят шість 1968. Vol. I. L "1968. P. 11.
  • [4] До 1971 р іспит в адміністративний клас проводився але "метолу I", також в письмовій формі.
 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 
Дисципліни
Агропромисловість
Аудит та Бухоблік
Банківська справа
БЖД
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Нерухомість
Менеджмент
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
Соціологія
Статистика
Техніка
Страхова справа
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Пошук