Навігація
Головна
 
Головна arrow Економіка arrow Державне і муніципальне управління
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

РОЗДІЛ V. РОЗРОБКА ТА ПРОВЕДЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ РЕФОРМ

Адміністративна реформа в Російській Федерації

Ідіть дбайливо, може бути, ми йдемо серед сплячих змій.

Агні-йога

В результаті вивчення даного розділу бакалавр повинен:

  • знати про основні принципи розробки і проведення адміністративних реформ, про специфіку адміністративної реформи в Російській Федерації;
  • вміти оперувати поняттями "адміністративна реформа", "новий державний менеджмент", "управління за результатами", "електронний уряд";
  • володіти основними поняттями та принципами розробки сучасних адміністративних реформ.

Методологія та інструментарій адміністративних реформ

Прагнення зробити роботу державного апарату більш ефективною і менш витратною незмінно призводить сучасні уряду на шлях адміністративних реформ - структурних змін в роботі державного апарату, спрямованих па підвищення його ефективності і вдосконалення якості прийнятих рішень. Адміністративні реформи проводяться в декількох основних областях, найбільш важливими серед яких є державна служба і кадрова політика; сфера управління державними видатками; організаційні структури виконавчої влади; розробка та реалізація державної політики [1] .

З точки зору громадянського суспільства виправданням адміністративних реформ може служити така зміна структури державного апарату, яке означає економію коштів з метою зниження податків. Однак найбільш зацікавленими соціальними групами в адміністративних реформах виступають правлячі політичні еліти, які прагнуть зміцнити роль і значення держави в сучасних умовах, повернути довіру до державних інституцій з боку громадянського суспільства.

Причини сучасних адміністративних реформ різноманітні і в кожній конкретній країні дуже індивідуальні. У той же час процеси глобалізації, інформаційної та управлінської революції, а в останні роки - світова економічна криза можна розглядати в якості універсальних чинників, що генерують цілий ряд загальних причин для провідних світових держав, що вступають на шлях реформ. Безсумнівно, сьогодні в умовах світової економічної кризи на перший план закономірно виходять фінансові та соціально-економічні фактори: прагнення скоротити бюджетні витрати, зробити державний апарат більш економічним [2] . Разом з тим розвиток сучасної інформаційної революції підштовхує реформаторів проводити глибинні інформаційно-комунікаційні зміни в культурі управління. На всіх етапах розвитку суспільства зміна управлінських парадигм приводила до трансформацій в системі державного адміністрування. Помітне відставання менеджменту в державних організаціях від бізнес-менеджменту, де широко використовуються інноваційні технології (управління за результатами, управління тотальною якістю, бенчмаркінг [3] , реінжиніринг [4] , стратегічне управління та ін.), Змушує уряди оптимізувати державні управлінські структури.

Ще одна важлива причина реформ у багатьох країнах світу - падіння довіри до держави з боку громадянського суспільства, що особливо тривожно в умовах світової економічної кризи. Небезпечною тенденцією стало наростання кризи довіри до сучасних демократичних інститутів: парламентам і урядам. Відомо, що у виборах Європейського парламенту бере участь, як правило, не більше третини виборців; в Великобританії явка на виборах 2007 року впала до рівня 59% (найнижчого з 1918 р); в США в останніх виборах 2008 р взяли участь 51% виборців, в Швейцарії - 43%. Політичні аналітики з тривогою пишуть про те, що держава перестала виконувати функцію інтеграції суспільства і це часто супроводжується сплеском праворадикальних настроїв, зростанням насильства і злочинності [5] . Збереження такої тенденції кидає виклик самому існуванню демократичної державного управління в сучасному світі.

Не можна не погодитися з І. Валлерстайн: від того, чи зуміємо ми знайти нові форми об'єднання держави, ринку та громадянського суспільства, залежать мир і стабільність. Відомий соціолог у своїй новій книзі прогнозує, що найближчі 25-50 років виявляться жахливими для суспільних відносин, стануть часом розпаду існуючої соціальної системи і переходом до поки ще неясною альтернативі. Разом з тим він упевнений, що цей період буде абсолютно винятковим для пізнання: системна криза сприятиме рефлексії [6] . До цього можна додати, що тільки конструктивні адміністративні реформи, покликані вчасно впоратися з кризою управління в сучасному суспільстві, допоможуть благополучно пройти неминучий етап соціальних трансформацій.

Серед основних причин адміністративних реформ в провідних країнах світу можна виділити наступні.

  • 1. Широке поширення інноваційних управлінських технологій, які поки недостатньо задіяні в сфері державного управління. Перманентне розвиток інформаційно-комунікаційних технологій вимагає серйозних структурних змін, пов'язаних з впровадженням інформаційних систем в сферу державного управління. Намітилося відставання організації державного управління від управління в бізнесі призводить до необхідності модифікувати державний апарат за допомогою інноваційних бізнес-технологій [7] .
  • 2. Фінансові та економічні проблеми: зростання дефіциту державного бюджету, брак коштів на сучасне забезпечення державного адміністрування, прагнення заощадити бюджетні гроші шляхом скорочення штатів і нецільових витрат, за допомогою приватизації збиткових структурних ланок, а також на основі нових методів планування і контролю [8] .
  • 3. Соціальні та політичні проблеми, зростання соціальної апатії в суспільстві, незадоволення якістю сервісу і ефективністю роботи державних структур; прагнення до більшої демократизації і транспарентності сфери державного управління.
  • 4. Боротьба з бюрократизмом: прагнення поставити під контроль зростання бюрократичного апарату, посилити боротьбу з корупцією, підвищити професіоналізм і компетентність державних службовців, помножити мотивації ефективної діяльності, підвищити почуття відповідальності.
  • 5. Структурно-функціональні проблеми, прагнення скасувати непотрібні посади і структури, створити "економічний і ефективний" державний апарат.

Зазначені причини як окремо, так і всі разом можуть стати основними цілями адміністративного реформування . Наприклад, широко відомі реформи неоконсерваторів в країнах Заходу (М. Тетчер і Дж. Мейджор в Великобританії, Г. Коль у ФРН) були спрямовані на максимальне наближення менеджменту в державних організаціях до менеджменту в сфері бізнесу, що передбачало роздержавлення і приватизацію значної частини державного майна , скорочення державного сектора економіки. Реформи неоконсерваторів передбачали урізання витрат на соціальні програми, економію коштів на утримання державного апарату, передачу окремих функцій недержавним органам, приватним підприємцям, інститутам громадянського суспільства через державний контракт систему. Колишній віце-президент США Альберт Гор, який очолив Комісію з адміністративної реформи в США, назвав програму реформування вельми образно: "Створення уряду, яке працює краще і дешевше".

Найбільш популярні теоретичні концепції адміністративного реформування , використовувані в провідних країнах світу, - теорія нового державного менеджменту (New Public Management); концепція електронного держави (e-Government); теорія активізує держави.

Теорія нового державного менеджменту орієнтована на використання бізнес-технологій при організації роботи державних установ: мережевого управління, реінжинірингу, організаційної кібернетики, організаційного розвитку та ін. При цьому основний акцент переноситься на використання економічних методів регулювання і приватизацію, що може відбуватися в формі підрядів або контрактів , що укладаються державними структурами з приватними фірмами. Основна ідея полягає в наданні державних інституцій більшої свободи в області кадрів і фінансів в надії на велику економічну ефективність і відповідальність. Крім цього ринкові принципи і бізнес-стиль в адміністративно-державному управлінні повинні забезпечити можливість громадянам обирати постачальника державних послуг, що також покликане надавати певний моральний і економічний тиск на державні організації та стимулювати підвищення ефективності їх роботи [9] .

Новий державний менеджмент передбачає використання і таких технологій, як:

  • - Бюджетування за результатами , тобто пріоритетне фінансування не стільки змісту відомств, скільки реалізованих ними програм в залежності від ступеня їх ефективності, а також принципова орієнтація в оцінці ефективності діяльності держустанов на безпосередні результати і соціальний ефект від їх діяльності, а не на витрати ресурсів, необхідних для їх досягнення;
  • - Сервісне адміністрування , покликане скорегувати діяльність державних інститутів в сторону більш якісного обслуговування громадян шляхом використання сучасної електронної системи надання послуг державних установ на офіційних веб-сайтах, де публікується вся інформація про їхню діяльність з точним зазначенням правил, вимог, порядку та вартості надання відповідних послуг .

Орієнтація на сервісний характер адміністративної влади передбачає, що уряду принципово важливе значення надають тому, щоб державне управління, існуюче на гроші платників податків, було розгорнуто насамперед в бік задоволення потреб громадян, а не самих бюрократів. З цієї точки зору боротьба з бюрократизацією і прагненням держапарату працювати "на себе" прийняла принципово новий поворот: сьогодні вся діяльність державної служби розцінюється в першу чергу як "служба сервісу" для громадян. Наприклад, в Росії на сучасному етапі адміністративної реформи особливий акцент зроблений на тому, щоб зробити державний апарат обслуговуючим по відношенню до суспільства, посилити сервісний характер державних інститутів, а це, зокрема, передбачає розвиток нових форм відносин держави і громадянського суспільства. Треба відзначити, що Європейський Союз узгодив єдиний для всіх країн - учасниць "Електронної Європи" перелік з 20 базових державних послуг (12 для громадян, 8 для підприємств) і зобов'язав уряди європейських держав дотримуватися цих рекомендацій при обслуговуванні громадян.

Разом з тим практика реформ показала, що далеко не всі менеджериальной технології високоефективні в системі державного управління, оскільки діяльність багатьох громадських служб важко сумісна з ідеологією ринку і отримання прибутку. Певні обмеження на використання бізнес-технологій та ринкових принципів організації державних служб накладають розроблені експертами ООН принципи "доброго врядування" ( "good governance"), які передбачають поєднання менеджериальной технологій з філософією суспільного служіння, суспільної довіри і цивільного співробітництва. Принципи "доброго врядування" включають ідею участі громадян в прийнятті суспільно значущих рішень, орієнтацію на суспільну злагоду, справедливість, результативність, транспарентність (прозорість) і підзвітність в діяльності державних служб [10] .

Концепція електронного держави передбачає пріоритетне використання сучасних інформаційно-комунікаційних технологій в практиці державного адміністрування. Важливо підкреслити, що саме потенціал сучасних інформаційних технологій дозволяє ініціаторам нинішніх реформ ставити принципово нові завдання щодо вдосконалення управління, які раніше були недосяжні. Незважаючи на величезну різницю між соціалістичним Китаєм і ліберальної Америкою, континентальною Францією, "туманним Альбіоном" і Росією, основні тенденції адміністративних реформ в провідних країнах сучасного світу визначає інформаційна революція.

Прогрес в області інформаційних технологій дозволяє державам на більш високому рівні виконувати основні завдання з управління суспільством і надавати більш широкий спектр послуг громадянам, саме тому найважливішою складовою частиною адміністративних реформ у багатьох країнах став проект електронного уряду (електронного уряду) . Поряд з комп'ютеризацією державних інститутів електронне державне управління передбачає забезпечення широкого доступу громадян до Інтернету, а це дозволяє розгорнути держава в сторону громадянського суспільства, зробити його більш сприйнятливим до суспільним запитам і одночасно надати громадянам нові можливості в процесі прийняття рішень.

Комуністична партія інформаційних технологій також пов'язана з можливістю досягнення нового рівня соціальної злагоди, наданням громадянам актуальної інформації з питань охорони здоров'я, освіти і професійної підготовки, зайнятості, створення робочих місць, підприємництва, сільського господарства, транспорту, охорони навколишнього середовища, щодо запобігання катастроф, розвитку культури і досягненню інших узгоджених цілей в області суспільного розвитку.

Тим самим електронне державне управління вирішує дуже важливу політичну задачу: повернути довіру громадян державі, з'єднати держава і громадянське суспільство на новому інформаційному рівні.

Крім цього електронне державне управління поряд з полегшенням комунікації громадян з органами державної влади дає можливість посилити контроль за діяльністю державного апарату. Наприклад, в Південній Кореї, після того як була забезпечена прозорість електронного уряду, рівень корупції в державних органах знизився в шість разів.

22 липня 2000 року була прийнята Окінавская хартія глобального інформаційного суспільства, яку разом з керівниками країн "великої вісімки" підписав і Президент Російської Федерації. Лідери провідних держав наголосили на необхідності повністю реалізувати потенціал інформаційно-комунікаційних технологій в галузі зміцнення демократії, прозорого і відповідального управління; надати кожній людині можливість доступу до інформаційних мереж.

Експерти ООП розробили інтегрований індекс електронного уряду , який оцінюється за такими критеріями, як розвиненість телекомунікаційної інфраструктури та рівень розвитку людського капіталу. Індикаторами розвиненості телекомунікаційної інфраструктури є:

  • - Кількість персональних комп'ютерів на 100 жителів;
  • - Кількість телефонних ліній на 100 жителів;
  • - Відсоток населення, що має доступ до Мережі (онлайн);
  • - Кількість мобільних телефонів на 100 жителів;
  • - Кількість телевізорів на 100 жителів.

Рівень розвитку людського капіталу оцінюється за такими показниками, як індекс доступу до інформації, рівень освіченості і співвідношення міського і сільського населення.

Згідно з опублікованими в 2012 р результатами оцінки експертами ООН рівня готовності країн світу до використання електронного уряду (табл. 9.1), Росія знаходиться на 27-му місці в світі (в 2010 р наша країна займала 59-е місце).

Таблиця 9.1

Регіони-лідери за значенням індексу розвитку електронного уряду (UN e-Govemment Survey 2012) [11]

Позиція в рейтингу

Країна

Іідекс розвитку ЕП

компоненти індексу

електронні послуги

ІКТ-інфраструктура

Розвиток людського капіталу

1

Республіка Корея

0,9283

1,0000

0,8356

0,9494

2

Нідерланди

0,9125

0,9608

0,8342

0,9425

3

Великобританія

0,8960

0,9739

0,8135

0,9007

4

Данія

0,8889

0,8562

0,8615

0,9489

5

США

0,8687

1,0000

0,6860

0,9202

...

...

...

...

...

...

26

Монако

0,7468

0,3595

0,9370

0,9439

27

Росія

0,7345

0,6601

0,6583

0,8850

28

Об'єднані Арабські Емірати

0,7344

0,8627

0,5568

0,7837

Таким чином, в період з 2010 по 2012 р Росія перемістилася в рейтингу на 32 позиції вгору. За ці роки значно зріс показник індексу електронних послуг і інфраструктури інформаційно-комунікаційних технологій (ІКТ), але дещо зменшилась значення індексу розвитку людського капіталу. В опублікованому звіті Росію віднесли до числа нових (зростаючих) лідерів в області розвитку електронного уряду.

Починаючи з 2002 р, Світовим економічним форумом і міжнародною школою бізнесу INSEAD щорічно видається індекс готовності до мережевого світу ( The Networked Readiness Index, NRI). Він будується на основі трьох індексів-компонентів - середовище, готовність, використання. Кожен з індексів включає по три підіндексу, що характеризують відповідно:

  • - Ринкову, політичну і інфраструктурну середовище;
  • - Готовність населення, організацій та органів влади до застосування мережевих технологій;
  • - Використання інформаційно-комунікаційних технологій населенням, організаціями та органами управління.

В опублікованому в 2012 р доповіді ВЕФ представлений черговий щорічний випуск індексу готовності до мережевого світу. У рейтингу 2011-2012 рр. на першому, другому і третьому місцях залишилися Швеція, Сінгапур і Фінляндія. З колишніх республік СРСР і країн Східної Європи найбільш високі місця займають Естонія (24-е) і Латвія (31-е). Російська Федерація за 2012 р піднялася на 11 сходинок вгору, зайнявши 56-е місце [12] .

Щоб подолати відставання від розвинених країн в області використання інформаційних технологій, в нашій країні прийняті Стратегія розвитку інформаційного суспільства в Російській Федерації та державна програма "Інформаційне суспільство (2011-2020 роки)". Згідно з цими документами до 2015 року Росія повинна зайняти не нижче 20-го місця в світовому рейтингу країн за індексом готовності до мережевого світу. Заходи програми "Інформаційне суспільство (2011-2020 роки)" дозволять підвищити ефективність політичних комунікацій.

Концепція активізує держави означає посилення відповідальності держави перед суспільством, акцентовану спрямованість державного управління на задоволення інтересів громадян, що передбачає значну децентралізацію державних організацій, активне впровадження мережевих елементів в управління. Така держава прагне розвивати ініціативність громадянського суспільства, надаючи останньому самому вирішувати багато актуальних проблем, які до недавнього часу перебували в "зоні відповідальності" державних служб. Це дає можливість максимально розвантажити уряд від дрібних проблем і забезпечити якісне надання державних послуг на низовому рівні, максимально наближеному до споживача, що, в свою чергу, дозволяє уряду зосередитися на вирішенні стратегічних державних проблем [13] .

Більшість експертів схиляються до думки про те, що, перш ніж проводити активні адміністративні перетворення, слід зміцнити державний фундамент. Основні аргументи при цьому зводяться до того, що в атмосфері розбещеної корупцією і зловживаннями бюрократії можна нарощувати ступеня свободи, інакше реформа призведе до ще більшого об'єму корупції. Тому в процесі реформування зазвичай виділяють два етапи: а) основні (базові) реформи , спрямовані на розвиток і зміцнення класичних (веберовских) принципів управління; б) передові реформи , тобто впровадження менеджериальной принципів в повному обсязі [14] . Звичайно, деякі країни зі сформованими бюрократичними структурами і міцними управлінськими традиціями можуть відразу приступати до передових реформ, але більшість держав має зупинитися спочатку на реформах першого типу.

Ще одним важливим методологічним питанням, яке вимагає серйозної уваги перед початком реформ, є питання про те, до якого типу належить країна з точки зору свободи маневру реформ. На думку експертів, свобода маневру означає присутність певної інституційної сприйнятливості до реформ основних установ (що виражається в правових та історичних традиціях) і передбачає здатність реформаторів спертися на основні важелі управління (такі як традиції сильного єдиного адміністративного відомства і однопартійної більшості в парламенті, неоднорідність держсектора і можливість змішаних міністерських і чиновницьких кар'єр) [15] . Додатковими важелями можуть виступати невдоволення громадськості і тиск "мозкових центрів", що генерують ідеї реформ. Інституційна сприйнятливість і важелі реформ визначають мобільність самого процесу реформування.

Високу свободу маневру реформаторів забезпечує англосаксонська управлінська традиція, оскільки в руслі цієї традиції держава розглядається як необхідне зло, яке повинно залишатися підконтрольним, а закон присутній на другому плані і не здатний перешкодити радикальним перетворенням. Однак така висока свобода реформ не є благом: швидке реформування - далеко не завжди ефективне реформування. Крім цього тут неминуче присутній спокуса реформаційного радикалізму: почати широкомасштабні радикальні перетворення по всій країні. І тільки час здатне показати, якими втратами і розчаруваннями можуть обернутися радикальні реформи. Саме так в чому відбулося в період реформ Альберта Гора в США і в епоху правління кабінету Тоні Блера в Великобританії.

До країн з високою свободою маневру крім Великобританії відносять Нову Зеландію, Чилі, Австралії, Канади, Китаю. Вельми цікаво відзначити, що китайські реформатори, володіючи ефективними важелями реформ (традиції авторитарної культури управління і однопартійної більшості), дуже обережно і повільно просуваються по шляху реформування адміністративних структур, під жорстким контролем вводять окремі ринкові механізми і технології в державні структури, уникаючи спокус прискорення. Багато в чому це пов'язано з конфуціанської традицією "золотої середини" в політиці та управлінні, яка утримує реформаторів від психології радикалізму.

На думку експертів, важелів впливу на адміністративні інститути влади недостатньо, якщо свобода маневру обмежена, наприклад, внаслідок ряду факторів:

  • - Не склалися традиції однопартійної більшості в парламенті;
  • - Немає потужного агентства або інституту, здатного перманентно проводити реформи;
  • - Відсутній взаємозв'язок між кар'єрним ростом вищих чиновників і міністрів;
  • - Діють фактори обмеження інституційної сприйнятливості, оскільки недостатньо політично нейтральних постів вищої ланки, здатних стати опорою реформування.

В результаті в число країн з обмеженою свободою маневру потрапили Росія, США, Німеччина, Франція, Угорщина, Південна Корея, Бразилія, Польща, Нідерланди [16] . Таким країнам експерти рекомендують починати з тривалого етапу основних реформ, зміцнюючи фундамент державної служби.

Якщо спробувати визначити позиції політичних партій та парламентаріїв по відношенню до адміністративної реформи , то необхідно відзначити, що більшість з них виступають за адміністративну децентралізацію. Сучасні політичні аналітики пояснюють це наступним обставиною: майже всі парламентарії одночасно є муніципальними радниками, мерами або генеральними радниками, в той же час члени місцевих представницьких органів найчастіше є виборцями. Тема "захисту місцевих свобод" посилено дебатується на регіональних виборах, особливо в опозиційних колах [17] .

Позиція сучасних урядів з приводу адміністративної реформи, як правило, залежить від горизонту власних політичних перспектив. В умовах передвиборної ситуації у кожного уряду є прагнення задовольнити надії громадської думки, незадоволеного бюрократизацією і корупцією, приступивши до проведення широкої реформи державного апарату. В чимось таке прагнення, безсумнівно, збігається зі щирим думкою міністрів, які в процесі виконання покладених на них функцій самі переконуються в тому, що адміністративний апарат неефективний, громіздкий, погано координується і недостатньо забезпечений сучасною електронною системою обробки даних. Особливо часто уряду побуждаются до здійснення адміністративної реформи вимогами фінансового характеру. Зазвичай новий міністр фінансів, прагнучи представити в парламент проект збалансованого бюджету, скорочує загальну суму витрат на адміністрацію на 10, 20 або навіть більше відсотків, розглядаючи економію, яку необхідно отримати, в якості одного з джерел забезпечення витрат на адміністративну реформу. Після цього урядової комісії доручається розробити в короткий термін перелік посад, що підлягають скороченню. Подібний метод, як правило, викликає осуд експертів, адже насправді жодна скільки-небудь істотна реорганізація ніколи не проводилася таким шляхом: більшість адміністративних реформ, принаймні на перших стадіях, викликали додаткові витрати [18] .

За даними Міжнародного інституту адміністративних наук в Брюсселі, в число органів, які здійснюють підготовку адміністративних реформ в різних країнах, входять:

  • а) державний міністр або секретар з питань адміністративної реформи. Зокрема, у Франції на обличчя, що займає цю посаду, одночасно покладаються функції міністра у справах державної служби. Двоїстий характер повноважень має свої плюси і мінуси. Основний недолік полягає в тому, що міністр змушений витрачати досить велику частину свого часу на розгляд вимог службовців (з питань правового становища, індексів зарплати та ін.) І не може повністю присвячувати себе проблемам організації адміністративної реформи;
  • б) тимчасові комісії, які повинні у визначені терміни представити уряду комплекс рекомендацій по наміченої адміністративну реформу. Як правило, вибір членів комісії проводиться за ознаками компетентності осіб або представництва зацікавлених сторін (члени парламенту, профспілкові діячі, університетські викладачі, представники ділових кіл, високопосадовці). Так, у Франції комісії з питань адміністративних реформ складаються майже виключно з відповідальних державних службовців. Багато французькі дослідники вважають, що ця традиція має небажані наслідки: розробка заходів проводиться у вузькому колі "присвячених". Безсумнівно, таким шляхом державного апарату не може бути надано такий необхідний для нього характер відкритої по відношенню до зовнішнього середовища системи;
  • в) постійні комісії. В останні роки в зв'язку з досить стійким інтересом до проведення адміністративних реформ створюються постійно діючі органи для виконання цього завдання. Типове установа такого роду - Центральний адміністративний комітет з питань діяльності держапарату у Франції, який очолюється головою або заступником голови рахункової палати. У роботі комітету беруть участь більшість контрольних органів державного управління, тому в певному сенсі він є комісію з координації діяльності контрольних інстанцій. Як правило, такий комітет має широку компетенцію, яка поширюється на всю систему органів управління.

Зростання значення спеціальних проблем в сфері державного управління призвело до необхідності організації спеціальних комісій для глибокого вивчення певних питань адміністративної реформи. Типовим прикладом є комісія з питань оснащення державного апарату електронно-обчислювальною технікою;

  • г) органи контролю різних міністерств - вони також покликані займатися питаннями адміністративної реформи;
  • д) головне управління у справах державної служби. Цей інститут покликаний відігравати роль своєрідного "конструкторського бюро" і навіть "двигуна" адміністративної реформи;
  • е) бюджетне управління. Воно відіграє важливу роль при вирішенні питань, що стосуються адміністративної реформи, оскільки має в своєму розпорядженні фінансовими стимулами і може забезпечити надання кредитів для здійснення реформи або полегшити проведення реорганізації шляхом створення спеціальних фондів для покриття витрат, пов'язаних з реформуванням.

Таким чином, навіть просте перерахування основних державних інститутів, задіяних в ході підготовки і організації адміністративних реформ, свідчить про те, що сутність сучасного наукового підходу до проблеми реформування можна коротко визначити як системність і цілісність . Дійсно, неможливо вдосконалити якесь одне окремо взяте державна установа, що не переосмисливши всю систему державного управління в цілому: управлінські функції тісно взаємопов'язані. Стратегічний підхід до адміністративного реформування передбачає також використання принципів антикризового менеджменту , пильну увагу до зон ризику ( "точок біфуркації") в системі державного управління. Це особливо важливо в умовах сучасної економічної кризи, який загострив багато проблем реформування.

Можна виділити кілька кризових реформаційних трендів , з якими в більшості випадків стикаються уряду в процесі реформ:

  • 1) подолання корпоративних опору бюрократії. Скорочення чисельності чиновників і збільшення професійного навантаження неминуче викликають невдоволення бюрократії, здатної приховано бойкотувати інноваційні зусилля уряду;
  • 2) витрати децентралізації управління. Впровадження мережевих принципів управління і методів дсконцснтраціі влади досить часто призводять до втрати системної цілісності державного адміністрування, яку в традиційній структурі управління забезпечує акцентована владна вертикаль. Виникає проблема розбалансування управління, пов'язана зі створенням безлічі напівринкових структур, агентств і бюро, компетенції яких найчастіше перетинаються;
  • 3) широка приватизація і догляд держави з багатьох традиційних сфер управління під гаслом "мінімальної держави". Цей процес супроводжується значним ослабленням соціальної допомоги малозабезпеченим верствам громадянського суспільства, що провокує соціальні конфлікти. На практиці приватизація і комерційні методи роботи призводять до зменшення соціальної підтримки найбідніших верств населення і неминуче генерують хвилю невдоволення, що суперечить головним гаслом реформ - ідеї зміцнення довіри до держави і пошуку нових механізмів соціальної стабільності;
  • 4) проблеми , пов'язані з впровадженням інноваційних технологій. При поломки та збої в роботі інформаційно-комунікаційних систем неминучі складності в діяльності державного апарату. Серйозною проблемою може стати низька кваліфікація чиновників, нездатних адекватно провести інноваційний цикл. На початкових етапах інновацій можливі деяке зниження якості управління, виникнення психологічних проблем подолання певної недовіри по відношенню до ефективності нових технологій;
  • 5) помилки і протиріччя в інноваційних стратегіях, недостатньо враховують соціокультурний контекст бюрократичних установ. Орієнтуючись на передові бізнес-технології, розробники реформ не завжди здатні вписати їх в соціокультурне середовище державного апарату. Наприклад, жорсткий бюджетний цикл державних структур погано узгоджується з концепцією управління за результатами. Інноваційні технології часто використовуються формально, їх реальне конструктивне зміст вихолощується в бюрократичних процедурах державних установ, і більш того - часто вони перетворюються в бюрократичну рутину вже на етапі інноваційного циклу;
  • 6) падіння престижу інституту держслужби в зв'язку з впровадженням бізнес-технологій. У зв'язку з використанням комерційних методів роботи намічається явний тренд в сторону втрати національної ідентичності багатьма інститутами. Бізнес-технології витісняють ідею служіння суспільству відвертим меркантилізмом, пріоритетом отримання прибутку, що супроводжується зростанням корупції і відходом з державних структур висококваліфікованих управлінців-державників, для яких державна служба асоціюється насамперед з чесністю і відповідальністю [19] .

Бізнес-технології в системі державної служби не повинні вихолощувати ідею служіння суспільству і етос державності. Держава як гарант суспільної стабільності і є верховним арбітром нації не може повністю перейти на ринкові принципи організації громадських установ і використовувати ідеологію отримання прибутку при здійсненні всіх своїх функцій. Отже, бізнес-технології повинні носити допоміжний характер, їх застосування повинно бути строго дозованим і підконтрольним.

Сучасна економічна криза переконливо свідчить про те, що державне регулювання і владна вертикаль управління здатні багато в чому доповнити ринкові механізми в системі управління, а іноді навіть врятувати ситуацію в період гострого перебігу кризи. Саме до зміцнення державного сектора економіки змушені були вдатися багато високорозвинені західні країни, до кризи активно проводили політику приватизації, але в період кризи усвідомили рятівну роль державного регулювання.

Все це дозволяє зробити висновок про те, що сьогодні методологія адміністративних реформ вимагає дуже тонко вивірених рішень: важливо скрупульозно зважувати всі інноваційні проекти з точки зору їх можливостей і меж застосування в умовах державних інститутів. Чимало підводних каменів можна обійти, орієнтуючись на так звані пілотні інноваційні проекти, покликані апробувати інноваційні технології на окремо взятій ділянці управлінських структур, і тільки потім впроваджувати їх в загальнодержавних масштабах.

Таким чином, сучасна методологія адміністративних реформ має на увазі тривалий етап розробки виваженої і продуманої стратегії реформування з опорою на серйозні наукові дослідження. Пошуки реформаторів в різних країнах світу тривають. Теоретики пишуть про "кінець знайомого світу", а практики починають нову хвилю реформ: "Те, що для виробляє класу представляється" політикою ", для класу інтелектуалів стає" раціональністю "" (А. Грамші). Хочеться сподіватися, що пошуки нової раціональності державного управління стануть для суспільства в цілому набуттям ідеї соціальної злагоди і стабільності.

  • [1] Див .: Меннінг Н., Парісон Н. Реформа державного управління: міжнародний досвід для Російської Федерації. М., 2003. С. 84.
  • [2] Див .: Красін Ю. А. Російська реформація в дзеркалі кризи // Влада. 2009. № 3. С. 6-7.
  • [3] Бенчмаркінг (англ. Benchmarking) - процедура пошуку, аналізу та впровадження в практику діяльності організації технологій, стандартів і методів роботи кращих організацій-аналогів. В процесі бенчмаркінгу здійснюється пошук організацій, які показують найвищу ефективність у своїй галузі, дослідження шляхів досягнення цих результатів і впровадження аналогічних процедур у власних умовах. Об'єктами бенчмаркінгу можуть бути продукція, послуги, витрати, бізнес-процес, стратегія і т.п.
  • [4] Реінжиніринг [бізнес-процесів) (англ. Business process reengineering) - "фундаментальне переосмислення і радикальне перепроектування бізнес-процесів компаній для досягнення корінних поліпшень в основних актуальних показниках їх діяльності: вартість, якість, послуги і темпи" (див .: Hammer М., Champy J. Reengineering the Corporation: A Manifesto for Business Revolution. NY, 1993).
  • [5] Бек У. Суспільство ризику на шляху до іншого модерну. С. 284-285.
  • [6] Валлерстайн І. Кінець знайомого світу. Соціологія XXI століття. С. 291-292.
  • [7] Судоргин О. Нова роль інформаційного простору в XXI столітті // Влада. 2009. № 1. С. 27.
  • [8] Меннінг Н., Парісон II. Указ. соч. С. 114-131.
  • [9] Osborne D., Gaebler Т. Reinventing Government: How The Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector . NY, 1999. P. 19-21.
  • [10] Див .: Сморгунов Л. В. Порівняльний аналіз політико-адміністративних реформ: від нового державного менеджменту до концепції "GOVERNANCE" // Поліс. 2003. № 4. С. 57-58.
  • [11] Джерело: Росія в рейтингу розвитку електронного уряду ООН 2012: інформ. огляд / Центр технологій електронного уряду НДУ ІТМО. СПб., 2012. Вип. 4. С. 4. URL: ww.egov-center.ru/files/ eGov_Review_2012_04_Rating% 20UN.pdf (дата звернення: 22.04.2013).
  • [12] Джерело: Всесвітній Економічний Форум: Індекс мережевої готовності 2011-2012 роки // Центр гуманітарних технологій. URL: gtmarket.ru/news/2012/04/05/4269 (дата звернення: 19.06.2013).
  • [13] Див .: Tompson W. From "Clientelism" to a "Client-centred Orientation"? The Challenge of Public Administration Reform in Russia // Economics Department Working Papers. № 536. URL: oecd.org/eco/working_papers (дата звернення: 15.06.2013).
  • [14] Див .: Маннинг Н., Парісон Н. Реформа державного управління: міжнародний досвід для Російської Федерації. С. 48-50.
  • [15] Там же. С. 86-89.
  • [16] Див .: Меннінг Н., Парісон Н. Указ. соч. С. 89.
  • [17] Див .: Andriessen F. Reflections on a New European Architecture // EU Enlargement. The Constitutional Impact at EU and National Level / ed. by Kellermann AE, Zwaan JW, Czuczai J. Hague, 2001. P. 400-401.
  • [18] Див .: Considine М., Lewis J. М. Bureaucracy, Network, or Enterprise? Comparing Models of Governance in Australia, Britain, the Netherlands, and New Zealand // Public Administration Review. 2003. Vol. 63 (2). P. 131 - 110.
  • [19] Згідно з дослідженнями російських соціологів, зміцнення моралі і підвищення рівня моральності, боротьба з корупцією, зміцнення держави, на думку 43% опитаних чиновників, є головними факторами формування здорового соціального середовища в державних структурах (див .: Магомедов К. О. Ефективність системи влади. Соціологічний ракурс // Держ. служба. 2009. № 2. С. 30-31).
 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 
Дисципліни
Агропромисловість
Аудит та Бухоблік
Банківська справа
БЖД
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Нерухомість
Менеджмент
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
Соціологія
Статистика
Техніка
Страхова справа
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Пошук