Навігація
Головна
 
Головна arrow Економіка arrow Державне і муніципальне управління
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Основні етапи і напрямки адміністративної реформи в Росії

Проблема адміністративного реформування стала пріоритетною для Росії в кінці 1990-х рр. на хвилі загальної політичної модернізації та демократизації країни. Теза про адміністративну реформу як важливої умови економічного зростання і соціального розвитку вперше був включений в послання Президента РФ Федеральним Зборам у 1997 році, а через рік перший проект Концепції адміністративної реформи в Росії було розглянуто Урядом РФ. Таким чином, Росія знаходиться в стані адміністративного реформування вже понад десять років. Всі ці роки російським реформаторам доводиться працювати в дуже складних умовах загальної політичної модернізації країни: зміни політичного курсу, складності політичного транзиту накладають свій відбиток на зигзаги адміністративного реформування. На жаль, досягти стійких позитивних успіхів у рамках адміністративної реформи поки не вдалося. Багато в чому его пов'язано з тим, що реформа довгий час проводилася без чіткої концептуальної основи. Коли розпорядженням Уряду РФ від 25 жовтня 2005 № 1 789-р була нарешті схвалена Концепція адміністративної реформи в Російській Федерації в 2006-2010 роках, з'ясувалися досить вражаючі факти: стадії практичної реалізації досягла лише відносно невелика частина заходів адміністративної реформи, а по ряду її пріоритетних напрямків роботи навіть не почалися [1] .

Сьогодні в перелік невирішених поки завдань адміністративної реформи входить цілий ряд актуальних напрямків:

  • - Відсутні стандарти якості та доступності державних послуг, а також адміністративні регламенти виконання державних функцій і надання державних послуг;
  • - Повинні отримати розвиток заходи, спрямовані на подальше скорочення адміністративних обмежень в підприємництві, що передбачають підвищення ефективності державного контролю і нагляду, інших форм державного регулювання адміністративного характеру;
  • - Необхідно розробити ефективні механізми протидії корупції;
  • - Вимагає оптимізації взаємодія федеральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів з органами виконавчої влади суб'єктів РФ, а також взаємодія органів виконавчої влади з громадянським суспільством;
  • - Необхідно підвищити рівень використання сучасних інформаційних технологій для кардинального збільшення ефективності діяльності органів державної влади.

Сучасна економічна криза загострила всі існуючі в економіці та управлінні проблеми і перевів питання про адміністративне реформування в число пріоритетних. Соціологічні опитування останніх років свідчать: на початку 2009 р частка респондентів, які вважають, що уряд недостатньо добре справляється з ключовими завданнями, зросла до 33% [2] . Позитивно оцінюють адміністративну реформу всього 9% респондентів, 8% вагаються з відповіддю, 35% схиляються до відповіді "скоріше ні, ніж так" [3] .

Сьогодні загальними причинами, котрі зумовили необхідність звернення до нових етапів адміністративного реформування, стали низька ефективність роботи держапарату, фінансово-економічні проблеми, невисокий рівень довіри населення до виконавчої влади, прагнення поліпшити роботу держапарату за допомогою інноваційних технологій.

Цілі і завдання вітчизняної адміністративної реформи багато в чому відрізняються від завдань, що стоять перед економічно розвинутими країнами сучасного світу. Якщо західні реформатори в умовах сучасної економічної кризи переважно стурбовані високими витратами на утримання державного апарату, його недостатньої управлінської ефективністю (в порівнянні з бізнес-менеджментом), то в Росії гостро стоять проблеми боротьби з корупцією, бюрократизацією, тяганиною, нам не вистачає чіткої організації в роботі державного апарату. Для російських реформаторів як і раніше актуальний процес реалізації основних (базових) реформ , в рамках яких важливо зміцнити, а часом і створити міцний державний фундамент, позбавити вітчизняну бюрократію від пороків корупції і зловживань, забезпечити прозорість, гнучкість і підзвітність громадянам системи державного управління. Якщо почати використовувати принципи нового державного менеджменту занадто рано, корупція і зловживання можуть тільки посилитися і в результаті звести нанівець всі старання реформаторів, проте вже на етапі основних реформ можна у вигляді експериментальних ( "пілотних") проектів використовувати окремі принципи нового державного менеджменту, щоб апробувати нові ідеї [4] .

Важливо підкреслити, що в Росії дуже обмежена свобода маневру в процесі реформування. Багато в чому це пояснюється низькою інституційної сприйнятливістю до реформ основних установ (такі російські правові та історичні традиції) і недостатньою ефективністю основних важелів управління, до яких відносять традиції сильного єдиного адміністративного відомства (які також поки нс склалися) [5] . Саме тому багато вітчизняних експертів згодні з тим, що адміністративні реформи у нас в країні повинні проходити поступово, повільними темпами, з обачністю. На жаль, рекомендації експертів не завжди затребувані вітчизняними реформаторами. Основні віхи, які свідчать про динаміку реформування, говорять якраз про досить інтенсивних темпах впровадження технологій нового державного менеджменту в вітчизняні адміністративні структури.

У російській адміністративну реформу можна виділити наступні основні етапи.

Перший етап - підготовчий (1997-2000): створення Комісії з розробки проекту Програми державного будівництва на чолі з керівником Адміністрації Президента [6] .

Другий етап - розробка та затвердження основних документів (2000-2003): проведення аналітичних досліджень і прийняття нормативних актів, в тому числі Указу Президента РФ від 23 липня 2003 № 824 "Про заходи але проведенню адміністративної реформи в 2003-2004 роках". В Указі сформульована основна мета реформи: "підвищення ефективності діяльності системи федеральних органів виконавчої влади та створення сприятливих умов для реалізації суб'єктами підприємництва своїх прав та інтересів".

Постановою Уряду РФ від 31 липня 2003 № 451 була утворена Урядова комісія з проведення адміністративної реформи. У число основних завдань комісії входило проведення функціональних оглядів. Всього було розглянуто 5400 адміністративних функцій, з яких 800 визнані надмірними, крім того, ряд функцій рекомендувалося передати ринку [7] .

Третій етап - початок інституційних реформ (2004-2006): проведення інституційних перетворень на основі Указу Президента РФ від 9 березня 2004 № 314 "Про систему і структуру федеральних органів виконавчої влади". Відповідно до π. 1 Указу була створена трехзвенная структура федеральних органів виконавчої влади:

  • - Федеральним міністерствам належать стратегічні функції (розробка державної політики);
  • - Федеральні служби, підвідомчі міністерствам, виконують контрольно-наглядові функції;
  • - Федеральні агентства здійснюють функції з управління майном і надання державних послуг.

Крім цього згідно з Концепцією реформування бюджетного процесу в Російській Федерації в 2004- 2006 роках, схваленої постановою Уряду РФ від 22 травня 2004 № 249, були розроблені нові принципи бюджетування, орієнтованого па результати, що означало пріоритетну постановку цільових показників для адміністративних структур [8 ][8] .

Четвертий етап - орієнтація на сервісне адміністрування (2006-2008): реформування на основі розпорядження Уряду РФ "Про Концепцію адміністративної реформи в Російській Федерації в 2006-2010 роках". Постановами Уряду РФ закріплені принципи адміністративної реформи, що застосовуються для взаємодії і організації діяльності федеральних органів виконавчої влади: затверджені типові регламенти внутрішньої організації федеральних органів виконавчої влади [9] і взаємодії федеральних органів виконавчої влади [10] .

Введено регламентування виконання державою надання послуг громадянам (регламент послуг кожного відомства тепер можна побачити на офіційних сайтах державних інститутів), а також рекомендовано використовувати тендери при здійсненні бюджетних закупівель.

Цілями адміністративної реформи в 2006-2010 рр. відповідно до Концепції є: а) підвищення якості та доступності державних послуг; б) обмеження втручання держави в економічну діяльність суб'єктів підприємництва, в тому числі припинення надмірного державного регулювання; в) підвищення ефективності діяльності органів виконавчої влади. Для досягнення цих цілей передбачається вирішення наступних завдань:

  • - Впровадження в органах виконавчої влади принципів і процедур управління за результатами;
  • - Розробка і впровадження стандартів державних послуг, що надаються органами виконавчої влади, а також адміністративних регламентів в органах виконавчої влади;
  • - Реалізація єдиної вертикально інтегрованої автоматизованої системи моніторингу результативності діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування по досягненню найважливіших показників соціально-економічного розвитку Російської Федерації і виконання ними своїх повноважень (ГАС "У правління");
  • - Створення багатофункціональних центрів надання державних і муніципальних послуг;
  • - Організація надання державних послуг в електронній формі;
  • - Оптимізація функціонування органів виконавчої влади та запровадження механізмів протидії корупції в сферах діяльності органів виконавчої влади;
  • - Підвищення ефективності взаємодії органів виконавчої влади та громадянського суспільства, а також підвищення прозорості діяльності органів виконавчої влади;
  • - Модернізація системи інформаційного забезпечення органів виконавчої влади;
  • - Формування необхідного організаційного, інформаційного, ресурсного і кадрового забезпечення адміністративної реформи, вдосконалення механізмів поширення успішного досвіду державного управління.

Федеральним законом від 3 листопада 2006 № 174-ФЗ "Про автономні установи" передбачалося освіту установ нової організаційно-правової форми, що займає проміжне положення між бюджетною організацією і ринком. Під автономним установою розуміється некомерційна організація, створена Російською Федерацією, суб'єктом РФ чи муніципальній освітою для виконання робіт, надання послуг в сферах науки, освіти, охорони здоров'я, культури, соціального захисту, зайнятості населення, фізичної культури і спорту, а також в інших сферах.

На цьому етапі протягом короткого часу (з вересня 2007 по травень 2008 р) діяли державні комітети Російської Федерації [11] , які були скасовані Указом Президента РФ від 12 травня 2008 р № 724, а їх функції передані відповідним міністерствам, при цьому міністр отримав право давати обов'язкові для виконання вказівки підвідомчим органам та скасовувати їх вирішення.

П'ятий - сучасний етап (2009-2013). В рамках даного етапу реформ Указом Президента РФ від 10 березня 2009 р № 261 прийнята Федеральна програма "Реформування і розвиток системи державної служби Російської Федерації (2009-2013 роки)". Основними напрямами реформування і розвитку системи державної служби є:

  • - Формування системи державної служби Російської Федерації як цілісного державно-правового інституту, створення системи управління державною службою;
  • - Впровадження на державній службі ефективних технологій і сучасних методів кадрової роботи;
  • - Підвищення ефективності державної служби Російської Федерації та результативності професійної службової діяльності державних службовців.

В результаті реалізації Програми передбачається розробити норми службової професійної етики та правил ділової поведінки державних службовців; забезпечити відкритість державної служби та її доступність громадському контролю; реалізувати антикорупційні програми; удосконалити порядок заміщення вакантних посад в системі державної служби; створити необхідні умови для професійного розвитку державних службовців та ін.

Слід підкреслити, що вперше в рамках вітчизняної реформи буде здійснюватися моніторинг громадської думки про ефективність державної служби та результативності професійної службової діяльності державних службовців. Планується також провести комплекс заходів, спрямованих на підвищення престижу державної служби; сформувати механізми забезпечення державних гарантій для державних службовців; забезпечити впровадження сучасних кадрових, освітніх, інформаційних та управлінських технологій на державній службі; завершити формування єдиної системи управління державною службою. Важливо відзначити, що вперше передбачається розробка системи індексів, що відображають показники довіри громадян до державної служби. Планується проведення регулярних соціологічних досліджень оцінки якості та результативності професійної діяльності [12] . Можливо, ці сучасні заходи контролю під час проведення реформаційних процесів зможуть підвищити відповідальність за виконання інноваційних проектів.

Таким чином, на сучасному етапі реформування нарешті намітився перехід від форсованого впровадження ринкових методів в систему державного управління до зміцнення традиційних основ державної служби. професіоналізму, дисципліни і відповідальності. Це особливо важливо, тому що па попередніх етапах реформування (починаючи з 2004 року) досить широко впроваджувалися в держструктури ринкові методи, використання тендерів, підрядів, принципів нового державного менеджменту. Але оскільки це сталося дуже рано, в умовах "дораціональной бюрократії", що не звикла чітко дотримуватися правил і норм, корупція і зловживання стали посилюватися, про що неодноразово попереджали експерти.

На сучасному етапі дуже гостро позначилися все кризові епіцентри реформування . Особливу тривогу експертів викликають показники динаміки перетворень, що свідчать про зниження якості управління в останні роки реформи. Так, якi вказують на роботу уряду, що розраховуються Світовим банком, відображають на початкових етапах реформування (до 2004 р) деякі поліпшення в роботі державного апарату за такими напрямками, як відповідальність і ефективність, проте в подальші роки фіксується зниження індексів за цими параметрами [13] . Не меншу стурбованість експертів викликає і такий обескураживающий факт: в процесі реформування поки не вдалося знизити чисельність державних службовців. Навпаки, згідно зі статистикою, вона безперервно зростає, причому середньорічний темп приросту складає 18,2%.

Соціологічний моніторинг інституту державної служби в 2009 р також дав невтішні результати: діяльність держави щодо формування кадрового потенціалу державної служби в процесі реформи як малоефективну або неефективну охарактеризували 53% опитаних чиновників, при цьому 38% вважають, що демократизм і відкритість до сих пір не характерні для вітчизняного інституту державної служби [14] .

За індексом сприйняття корупції у 2010 р Росія зайняла 154-е місце з 178 можливих [15] . Це найнижчий показник для нашої країни за останні вісім років. За висновком експертів, сьогодні саме корупція є головною перешкодою на шляху економічного зростання Росії. За консервативними оцінками, обсяг ринку корупції перевищує 240 млрд дол. США; тільки в діловій сфері Росії середньорічний обсяг корупції зріс до 316 млрд дол. США [16] . Для того щоб переломити ці небезпечні тенденції, розпорядженням Президента РФ від 31 липня 2008 року № Пр-+1586 затверджений Національний план але протидії корупції , що передбачає комплекс заходів щодо попередження негативних наслідків корупції.

Таким чином, адміністративна реформа неминуче повертається до ідеї зміцнення фундаменту державного управління на основі міцної законодавчої бази. Але саме з цих заходів, відповідно до сучасних наукових рекомендацій, і треба було починати адміністративне реформування.

Важливо підкреслити: більшість проблем російської адміністративної реформи виникає з того, що стратегічні плани реформаторів часто не вписуються в загальну політичну лінію уряду. Кризові процеси під час реформування виникають також у зв'язку з тим, що вітчизняні перетворення не відрізняються завершеністю, внутрішньої узгодженістю і наступністю основних етапів реформування. Зокрема, безперервно змінюється інституційний ландшафт адміністративних структур: були створені, а потім ліквідовані державні комітети, виключені і повернуті агентські функції міністерствам, накладені і зняті обмеження на чисельність заступників Голови Уряду РФ, заступників міністра. Крім цього присутні і явні протиріччя в стратегії і тактиці реформування: стратегічний курс на управління за результатами суперечить реальному бюджетування, яке практично нс залежить від досягнутих результатів окремих підрозділів. Складно контролювати динаміку реформ в умовах, коли відсутній моніторинг діяльності федеральних органів виконавчої влади.

Словом, російським реформаторам не вистачає концептуальної цілісності, методологічної чіткості і стратегічної визначеності адміністративної реформи. Справитися з позначеним вище комплексом гострих проблем може тільки високопрофесійна команда експертів, що працюють над проблемами реформування не час від часу, а на постійній основі.

В умовах сучасної економічної кризи, вкрай загострив соціально-економічну ситуацію в країні, реформатори вже не мають права на помилку. І тут важливо нагадати про деякі руйнівні наслідки адміністративних реформ в англосаксонських країнах (особливо в США і Великобританії), де завдяки інтенсивному впровадженню технологій нового державного менеджменту виявилося, що ринкові принципи в системі державного управління далеко не завжди ефективні, часто вони можуть привести кризовим наслідків [ 17][17] . В результаті надто інтенсивного впровадження бізнес-технологій державна служба може втратити свої інтегрують громадські функції, що здатне серйозно підірвати ефективність системи управління. Втративши традиційних "правил гри", чиновники виявляються в стані моральної розгубленості: адже бізнес-технології досить відверто замінюють ідею громадського служіння ідеєю меркантилізму, що неминуче супроводжується зростанням корупції.

Саме це ми спостерігали в останні роки в Росії, де темпи впровадження ринкових технологій і темпи корупції були прямо пропорційні. На новому етапі адміністративної реформи важливо переглянути питання про використання інноваційних технологій в державному управлінні під кутом зору не тільки можливостей, але і меж їх використання в рамках державних структур. Принцип "Не нашкодь!" сьогодні як ніколи актуальний. Інноваційні технології адміністративної реформи повинні проходити спочатку серйозну перевірку в процесі експериментальних проектів. І тільки після всебічних зважених оцінок результатів цих експериментальних інновацій висококваліфікованими експертами їх можна пропонувати для широкого впровадження в масштабах нашої величезної країни, пам'ятаючи про те, що ціна помилки дуже велика.

На закінчення зазначимо: незважаючи на складності і певні прорахунки, позитивні зміни в рамках адміністративного реформування все ж присутні. Перш за все, актуалізована в суспільно-політичному дискурсі і ешелонах влади сама проблема створення ефективної системи адміністративно-державного управління. Останнім часом досить послідовно вживаються заходи але боротьбі з корупцією, з наведення дисципліни і порядку в державних структурах. Впроваджуються нові форми електронного уряду, які в перспективі будуть сприяти більшій ефективності та відкритості державних структур. Але основна робота зі створення ефективної адміністративно-державної системи управління в нашій країні ще попереду.

  • [1] Див .: Адміністративна реформа в Російській Федерації: основні етапи реалізації // Аналітичний вісник Ради Федерації Федеральних Зборів РФ. 2006. № 22 (310). URL: budgetrf.ru/PHblications/Magazines/VestnikSF/2006/VSF_NEW200701241749/VSF_NEW200701241749_001.htm (дата звернення: 15.06.2013).
  • [2] Див .: Оцінки населенням діяльності уряду, проведені Аналітичним центром Юрія Левади. URL: levada.ru/press/2008112008.html (дата звернення: 15.06.2013).
  • [3] Магомедов К. О. Указ. соч. С. 31-32.
  • [4] Див .: Моїсеєв А. В. Інститут державної цивільної служби в російській політиці // Влада. 2007. № 11. С. 83-89.
  • [5] Див .: Меннінг Н., Парісон Н. Указ. соч. С. 86-89.
  • [6] Див .: Розпорядження Президента РФ від 7 травня 1997 № 176-рп.
  • [7] Див .: Гаталов E. Н. Проблеми сучасної адміністративно-державної реформи в Росії // Влада. 2009. № 3. С. 26-27.
  • [8] Див .: Офіційний портал адміністративної реформи в Російській Федерації. URL: ar.economy.gov.ru/.
  • [9] Див .: Постанова Уряду РФ від 28 липня 2005 № 452 "Про Типове регламенті внутрішньої організації федеральних органів виконавчої влади".
  • [10] Див .: Постанова Уряду РФ від 19 січня 2005 № 30 "Про Типове регламенті взаємодії федеральних органів виконавчої влади".
  • [11] Введено Указом Президента РФ від 24 вересня 2007 року № 1274 «Питання структури федеральних органів виконавчої влади".
  • [12] Див .: Дубик С. Н. Наступність процесу реформування державної служби // Держ. служба. 2009. № 2. С. 7.
  • [13] Наприклад, процентний ранг "ефективність державного управління" перемістився з 44,5 од. в 2004 р до 42,2 од. в 2007 р .; "ефективність державного регулювання" - з 47,3 од. в 2004 р до 35,0 од. в 2007 р (джерело: Світовий банк. URL: worldbank.org/eca/russian/).
  • [14] Магомедов К. О. Указ. соч. С. 31.
  • [15] Див .: Інформаційна відкритість влади: новий виклик корупції в Росії? // Фонд свободи інформації, 11.01.2011. URL: svobodainfo.org/ru/node/716 (дата звернення: 15.06.2013).
  • [16] Див .: Наумов І. Рейтинги Росії знову зіпсувала корупція // Независимая газета, 24.10.2008. URL: ng.ru/economics/2008-10-24/4_corrution.html (лата звернення: 15.06.2013).
  • [17] Дубровін Ю. І. Сучасні адміністративно-державні реформи в провідних країнах Європейського Союзу. М., 2008. С. 176-177.
 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 
Дисципліни
Агропромисловість
Аудит та Бухоблік
Банківська справа
БЖД
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Нерухомість
Менеджмент
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
Соціологія
Статистика
Техніка
Страхова справа
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Пошук