Навігація
Головна
 
Головна arrow Економіка arrow Державне і муніципальне управління
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Порівняльний аналіз адміністративних реформ в зарубіжних країнах

Виграє не той, хто дав добру пораду, а той, хто взяв на себе відповідальність за його виконання і наказав виконати.

Наполеон Бонапарт

В результаті вивчення даного розділу бакалавр повинен:

  • знати про основні принципи розробки і проведення адміністративних реформ в провідних зарубіжних країнах, про специфіку адміністративних реформ в США, Великобританії, Франції, Німеччини, Китаї;
  • вміти оперувати поняттями "адміністративна реформа", "новий державний менеджмент", "управління за результатами", "електронний уряд";
  • володіти основними принципами аналізу сучасних адміністративних реформ.

Адміністративні реформи неоконсерваторів і лейбористів у Великобританії

Довгий час Великобританія вважалася найбільш консервативною країною в області організації державного управління, але в останні два десятиліття саме тут проходять найбільш радикальні адміністративні реформи. Умовно їх можна розділити на три великі етапи:

  • - Перша хвиля реформ неоконсерваторів (М. Тетчер, Дж. Мейджор);
  • - Реформи лейбористів (Т. Блер, Г. Браун);
  • - Друга хвиля реформ неоконсерваторів (Д. Кемерон). Першу хвилю реформ неоконсерватори провели на чолі з Маргарет Тетчер (1925-2013) на початку 1980-х рр. Саме неоконсерватори зважилися ввести принципи ринкової економіки в діяльність держустанов, надавши їм можливість конкурувати з приватними організаціями. Новий підхід до управління держслужбою, з одного боку, був спрямований на скорочення бюрократичного апарату, а з іншого - націлений на перетворення бюрократії в ініціативну організацію, здатну контролювати суспільний розвиток.

Перш за все була здійснена приватизація державного сектора - передача державного майна приватним особам. Найбільш яскравим прикладом є продаж націоналізованих енергетичних компаній і скасування в 1992 р міністерства енергетики. Здійснюючи приватизацію, неоконсерватори розраховували, що умови ринку будуть сприяти зростанню продуктивності і в результаті населення отримає більше якісних послуг, а з платника податків знімуться певні зобов'язання. Однак, як відзначають англійські дослідники, сьогодні все частіше можна почути критику на адресу політики приватизації. На думку експертів, у Великобританії державна монополія на послуги населенню на ділі перетворилася на приватновласницьку, а споживач не отримав передбачуваної вигоди. Але для уряду приватизація була приваблива тим, що отримані в результаті продажу державних підприємств кошти можна було спрямувати на компенсацію зменшення податкових надходжень і дефіциту бюджету [1] .

Тетчер також ввела конкурсний тендер і передачу на поспіль державних послуг населенню . Центральні та місцеві органи влади стали використовувати торги-конкурси з виконання різноманітних послуг: прибирання службових приміщень, охорони, прибирання сміття та ін. В результаті значно змінився сам характер діяльності держустанов: в структурі багатьох департаментів з'явилися "фірми" але безпосереднього обслуговування населення, відносини між ними і департаментами стали будуватися на договірній основі. Досить сильна критика цього напряму реформ здійснювалася з боку профспілок, які стверджували, що 81% всіх державних контрактів отримали всього три приватні фірми, що аж ніяк не свідчить про здорової ринкової конкуренції. Здійснювала перевірку державне аудиторське управління зробило висновок про те, що приватизація принесла економію в основному за рахунок більш ретельного обліку та раціоналізації всіх робочих операцій, зростання продуктивності праці і ширшого використання людей на півставки [2] .

Крім цього було здійснено введення полуринков в системі держустанов , що дозволило їх службовцям самостійно використовувати бюджетні кошти та розподіляти ресурси. Завдяки цьому державні установи перетворилися на госпрозрахункові організації, що конкурують між собою.

Ще одним ринковим нововведенням в системі державного управління стали трансфери і ваучери. Найбільш відомий приклад - введення ваучера на освіту, в результаті чого місцеві департаменти освіти були позбавлені можливості розпоряджатися тим, в якій школі повинен вчитися дитина. Сьогодні в Великобританії учні та їх батьки самі вирішують, в якому університеті вони можуть "витратити" свій ваучер.

Для підвищення ефективності державного управлеіія була здійснена програма "Перевірка ефективності". Сутність цієї реформи полягала в реалізації нової системи перевірки департаментських витрат. Так звані опитування Рейнер [3] мали кілька цілей: усунути дублювання роботи підрозділів, скоротити витрати і підвищити ефективність; виявити втрати окремих підрозділів, вказати шляхи найбільш значних, довготривалих реформ держслужби. Загальний доповідь за результатами перевірки поряд з констатацією фактичного стану справ включав інформацію про можливості поліпшення роботи і рекомендації щодо того, як досягти необхідних змін. Теми опитувань держслужбовців були найрізноманітніші: від виплат по соціальному забезпеченню до організації прибирання приміщень і оцінки пильності охорони. Багато дослідників відзначають, що методика перевірок виправдала себе на практиці і дала в результаті економію близько 2 млрд ф. ст. [4]

Наступним кроком реформ стала програма MINIS - Інформаційна система менеджменту для міністрів. Ця програма була покликана уточнити багато управлінські питання: що сталося, хто за це відповідальний, які ставилися цілі, вівся чи по ним моніторинг ? Однак відомо, що дана реформа викликала скептичну реакцію уряду і цивільних службовців.

Продовженням реформ стала "Фінансово-управлінська ініціатива" (FMI) , спрямована на радикальні зміни в усіх центральних відомствах. Головна мета цієї реформи - створення в кожному міністерстві системи, за допомогою якої менеджери будь-якого рівня знали б поставлені перед ними завдання і розуміли, як будуть оцінюватися результати їх роботи; несли персональну відповідальність за ефективне використання ресурсів; отримували необхідну інформацію, навчання та консультації для ефективного виконання своїх обов'язків. Програма передбачала децентралізацію державного управління: делегування вниз відповідальності за правильне використання бюджетних коштів і створення спеціальних центрів, в яких керівники повинні були відзвітувати за зроблені витрати. Це дозволило в значній мірі відійти від традиційної форми централізованого бюрократичного апарату. Слід зазначити, що і ця програма викликала істотну критику. Так, в доповіді Національного аудиторського управління говорилося, що управлінці середньої та нижчої ланки, особливо в міністерстві оборони, незадоволені новою системою [5] .

Найбільш відомою програмою реформ Тетчер стала ініціатива "Наступні кроки" (1987). Свою назву реформа отримала завдяки звіту відділу з питань ефективності міністерства фінансів "Поліпшення управління в уряді: наступні кроки". Ключові висновки цього звіту стали вирішальними для наступного етапу реформ. У звіті, зокрема, зазначалося:

  • - Більшість держслужбовців стурбоване наданням урядових послуг;
  • - У вищому керівництві домінують люди, що володіють навичками і знаннями в основному в області формулювання політики, але не мають достатнього досвіду в справі надання послуг;
  • - Держслужба громіздка, вона відрізняється дуже великою різноманітністю і тому нею важко ефективно управляти як єдиним цілим.

В результаті реформаторами було поставлено нове завдання - створити принципово новий спосіб управління держслужбою. В першу чергу мова йшла про створення спеціальних виконавчих агентств, що мають високий рівень автономії по відношенню до центральної адміністрації, для надання специфічних послуг населенню. Саме ці агентства повинні взяти на себе три чверті адміністративної роботи держслужби, при цьому проводилося розмежування політичної функції міністерських радників і повсякденному адміністративної роботи чиновників.

Виконавче агентство діє на основі рамкового документа, де викладаються цілі, завдання та принципи його діяльності. Очолює агентство головний виконавчий директор, який безпосередньо підпорядкований міністру і отримує від нього планові завдання в області якості надання послуг населенню, але при цьому йому надана управлінська та фінансова свобода, яка дозволяє ефективніше виконати роботу. Завдання таких агентств сформульовані досить узагальнено: служіння громадськості шляхом швидкого і акуратного надання послуг, підвищення їх якості та ефективності. Принципи управління також визначені в основних установчих документах: агентство цінує і винагороджує результати професійної діяльності своїх фахівців; надає персоналу повноваження і автономію, необхідні для його діяльності; забезпечує його ефективними допоміжними службами для поліпшення роботи; заохочує новаторство і швидке реагування на зміни; забезпечує баланс між стандартними послугами та необхідністю задоволення місцевих потреб; розробляє методи, що заощаджують кошти і поліпшують послуги, в тому числі систему інформаційної технології.

Ініціатива "Наступні кроки" набула широкого поширення. В рамках її реалізації була розгорнута мережа різноманітних виконавчих агентств: сьогодні в Великобританії їх близько 100, загальна кількість зайнятих в таких агентствах досягає 400 тис. Службовців. Політичні аналітики, коментуючи секрет успіху цієї реформи, наголошують, що причина результативності програми полягає в конструктивних відносинах між агентством і міністерством, для якого агентство працює на основі взаємно узгоджених документів, а також високого ступеня наданої агентству свободи [6] .

Багато дослідників відзначають, що створення автономних агентств - аж ніяк не британський винахід. По суті, воно в тій чи іншій мірі використовується сьогодні у всіх країнах з розвиненою ринковою економікою.

Наприклад, в Австралії загальна сума контрактів уряду з приватними фірмами складає майже чверть витрат держапарату [7] .

Програма "Хартія для громадян" (1991) змінила відносини між державними агентствами і населенням. У цій реформі головне завдання полягало в підвищенні ефективності обслуговування населення шляхом надання комунальних та інших громадських послуг.

Основні принципи Хартії

  • 1. Визначення стандартів - встановлення, моніторинг і публікація ясно певних стандартів щодо послуг, які можуть очікувати користувачі.
  • 2. Оприлюднення фактичних показників роботи в порівнянні зі стандартами.
  • 3. Гласність - повна і точна інформація повинна надаватися клієнтам негайно і без перешкод. У ній просто і доступно пояснюються робота комунальних та громадських служб, вартість їх послуг, а також вказані керівники цих служб.
  • 4. Консультації - слід регулярно і систематично вивчати потреби споживачів громадських послуг. Однак їх думки про службу, їх пріоритети щодо її поліпшення необхідно враховувати в рішенні, яке приймається щодо стандартів.
  • 5. Ввічливість - потрібно проявляти ввічливість до споживача. Послуги надаються одно всім, хто має право на їх отримання; вони повинні бути надані в зручній для клієнтів формі. Держслужбовці зобов'язані носити значки зі своїм прізвищем.
  • 6. Скарги - якщо щось зроблено погано або неправильно, слід принести вибачення клієнту, пояснити причини того, що сталося, швидко відшукати ефективний засіб для виправлення недоліків. Потрібно встановити простий порядок внесення скарг; там, де це можливо, він повинен супроводжуватися незалежним переглядом.
  • 7. Віддача - ефективне і економне надання послуг громадськості в межах ресурсів, які країна може собі дозволити; об'єктивна перевірка і підтвердження показників в порівнянні зі стандартами.

Слід зазначити, що після опублікування Хартії багато провідних агентства випустили власні хартії, де докладно відобразили послуги, що надаються споживачам. Наприклад, з'явилася Хартія пацієнтів, Хартія батьків, Хартія для шукає роботу і ін.

Важливим етапом реформ стала програма "Тестування ринком" (1992). Уряд підготував документ під назвою "Конкуренція за якість", в якому були викладені основні напрямки реформи:

  • - Розширення сфери послуг, яка охоплювалася підрядами, наданими на конкурсній основі;
  • - Виявлення перспективних напрямків для підрядів (наприклад, виконання канцелярських робіт, послуги в галузі інформатики та ін.);
  • - Усунення факторів, що гальмують ініціативу підрядників щодо ПДВ, і т.п .;
  • - Оплата праці, обгрунтована показниками якості послуг і віддачею вкладених коштів.

Тим самим державне управління повинно було пройти своєрідне тестування ринком, що багато в чому було пов'язане з передачею діяльності адміністративних установ приватному підряднику на конкурсній основі. Реформатори виходили з наступного переконання: яким би не було рішення - передача надання послуг підряднику або самостійна діяльність, - ринкове тестування в будь-якому випадку забезпечує найкращу віддачу вкладених коштів. За оцінками експертів, такого роду заходи в результаті дали казні щорічну економію коштів в сумі близько 100 млн ф. ст. [8]

Багато дослідників підкреслюють: досить успішне проведення британських реформ пов'язане з тим, що паралельно ринковим нововведень було реалізовано ще один напрямок реформ - істотне посилення контрольних функцій як в самому держапараті, так і над ним [9] . Стався так званий "вибух аудиту": були помітно розширені інспекторська, аудиторська та інші контрольні служби, покликані проводити систематичні перевірки та оцінку змін, що відбуваються. У 1992-1993 рр. аудиторська служба була повністю реформована. Зокрема, була створена особлива Аудиторська комісія, у відання якої надійшли всі окружні аудиторські служби. Одночасно був створений Національний аудиторський офіс, посилилися його не тільки фінансові, а й політичні повноваження: аудитори вперше отримали право давати політичні оцінки перевіряється об'єктів.

В цілому реформи неоконсерваторів значно змінили вигляд британської системи державного управління. Урядові установи були розділені на політичні (що приймають рішення) і виконавчі (реалізують їх). Введення полуринков і передача на підряд ряду державних структур викликали неоднозначну реакцію як усередині держапарату, так і з боку населення. Прихильники неоконсервативних реформ стверджують, що державне управління Великобританії змінилося на краще: стало не таким дорогим, більш продуктивним, а надані їм послуги - більш якісними і різноманітними. Скептики ж наголошують, що в неоконсервативних реформ було більше форми, ніж змісту, і споживачі - населення країни - в результаті нічого не виграли і навіть у чомусь програли: зникла стабільність, втрачені традиції. Багато дослідників відзначають, що соціокультурні перешкоди змін занадто сильні, а культура держустанов занадто непіддатлива і здатна блокувати зміни [10] .

Ті, що прийшли до влади лейбористи на чолі з Тоні Блером (р. 1953) приступили до здійснення нового етапу реформ - в структурах законодавчої і судової влади.

Блер почав реформу парламенту з ліквідації принципу спадковості . Британські лорди, що засідають у верхній палаті парламенту за правом народження, позбулися цього права. Таке рішення було прийнято в результаті бурхливого і емоційного голосування в самій палаті лордів за пропозицією прем'єр-міністра в березні 2007 р Однак уже через тиждень палата лордів проголосувала за збереження існуючого її складу. Таким чином, дане питання так і не було вирішене остаточно.

У своїх виступах Блер не раз заявляв, що існування інституту спадкових перів архаїчно і недемократично, так як консерватори у верхній палаті століттями зберігали більшість. Лейбористи впевнені, що це далеко не завжди відображало настрої виборців. Опозиція стверджує, що Блер вирішив покласти край ситуації, коли пропоновані лейбористами законопроекти не знаходили співчуття в палаті консервативних перів. Багато критиків Блера звинувачують його в тому, що він хоче усунути політичних опонентів своєї партії.

У червні 2003 р Блер провів саму радикальну за останнє сторіччя конституційну реформу. Центральним ланкою реформи стало скасування поста лорд-канцлера Великобританії і слідом за цим - демонтаж вищої судової системи Великобританії , що проіснувала понад 800 років. Лорд-канцлер був одночасно головою судової системи (призначав усіх суддів), головою верхньої палати парламенту і членом кабінету міністрів. Багато впливових політиків з лейбористської партії підкреслювали, що такий стан речей грубо порушує принцип поділу влади, і саме відновленням цього принципу лейбористи намагалися пояснити рішення уряду.

У новому державному устрої Великобританії замість одного лорд-канцлера з'явилися відразу чотири інститути:

  • - Верховний суд Великобританії оголошено вищою судовою інстанцією;
  • - Право призначати суддів передано спеціальної незалежної комісії з судовим призначень;
  • - Верхня палата парламенту отримала право обирати свого голову;
  • - В уряді з'явився новий пост міністра конституційних справ, відповідального за судово-правові питання.

Безсумнівно, конституційна реформа стала самої радикальної в державному устрої Великобританії з 1911 р, коли кабінет скасував право вето палати лордів на прийняті парламентом закони. Прес-служба Даунінг- стріт назвала зміни кроком до відкритості та модернізації британської конституції. Однак критика оголошеної реформи виявилася набагато голосніше голосів на її захист. Лідер консерваторів Дункан Сміт заявив, що Тоні Блер перетворився на диктатора, одноосібно приймає рішення з найважливіших питань державного будівництва. Та й серед самих лейбористів виявилося багато незадоволених нововведенням. Так, депутат Боб Маршалл-Ендрюс зауважив, що рішення такого масштабу повинні прийматися парламентом, а не главою кабінету. Лондонська газета "The Daily Telegraph" назвала дії прем'єр-міністра "похоронами 800-річної судової історії".

Оцінюючи радикальні реформи кабінету Блера, можна відзначити, що в XXI столітті Великобританія на очах трансформується з монархії, де велику роль грали традиції, на демократичну державу, де вітається новаторство в державному управлінні. Довгі роки Великобританія залишалася дивовижною країною, в якій розвиток і прогрес поєднувалися з традиціями і повагою до минулого. Сьогодні все радикально змінилося, але чи на краще? На це питання відповість історія.

У Великобританії темпи реформ були досить високими: вже консерватори почали реформування досить рішучими заходами, а з приходом до влади лейбористів реформи пішли навіть радикально, що багато в чому було пов'язане з особистими якостями Блера. Сучасні політологи відносять Великобританію до числа країн з високим рівнем свободи маневру в процесі реформ, що пов'язано зі значним ступенем адміністративної централізації, специфікою англосаксонської культури управління, яка дуже сприйнятлива до Реформації, наявністю політичного нейтралітету і сталості в середовищі вищих державних чиновників, які не перешкоджають перетворенням [ 11][11] . Тим часом навіть серед прихильників лейбористів дуже мало тих, хто виправдовує подібну стратегію реформування; більшість відзначають згубність підриву історичних традицій управління.

Британський прем'єр-міністр Гордон Браун (р. 1951) висловлювався на користь більш консервативної стратегії реформування, відверто засуджуючи політику пішов у відставку Тоні Блера, який, на його думку, "розколов партію і країну". Цей британський лідер належав до тієї ж лейбористської партії, що і Блер, але стиль керівництва Брауна значно відрізнявся: якщо Блер був вільнодумцем експериментатором, то Браун - партійним чиновником з вельми консервативними поглядами.

Серед широко відомих ініціатив Брауна - сучасна конституційна реформа : він запропонував прийняти офіційно оформлену конституцію Великобританії. Робота в даному напрямку була розпочата в 2007 р [12] Цей прем'єр-міністр Великобританії також створив новий орган влади - Національна рада безпеки (National Security Council), покликаний в умовах кризи вирішувати найбільш важливі проблеми безпеки країни в самих різних сферах суспільного життя.

Таким чином, реформи кабінету Г. Брауна були в основному націлені на вирішення поточних політичних проблем: він не намагався заявити про широкомасштабні нововведення. Багато в чому це пояснювалося ситуацією економічної кризи, а також тим, що необхідно було організаційно оформити деякі з тих адміністративних ініціатив, які були зроблені попереднім кабінетом.

У 2010 р з приходом до влади Девіда Кемерона (р. 1966) почалася друга неоконсервативная хвиля реформ . Кемерон представив програму дій свого уряду, яка є більш радикальною і рішучої, ніж початкові кроки в ролі глави уряду іншого відомого своїм радикалізмом консерватора - Маргарет Тетчер. Аналітики відзначають, що багато в чому подібний курс - вимушений, оскільки Камерону дісталося від лейбористів, що правили Великобританією безперервно останні 13 років, важке економічне і соціальне спадок: країна має найбільший у відсотковому відношенні поточний дефіцит держбюджету серед всіх членів фінансової "двадцятки" - 149 млрд фунтів стерлінгів [13] . Уряд Кемерона планує повністю ліквідувати дефіцит протягом найближчих п'яти років. Для цього міністерства зобов'язали скласти плани по 40% -вого скорочення витрат, включаючи повне скасування частини реалізованих ними програм (виняток зроблено лише для системи охорони здоров'я і допомоги зарубіжним країнам). Одночасно уряд піднімає податки, в першу чергу ПДВ, який буде збільшений до 20%. Завдання всіх заходів, що вживаються полягає в тому, щоб скоротити державні витрати, які зараз надзвичайно тяжким тягарем лежать на британській економіці.

Поряд зі зниженням витрат і збільшенням податків, уряд Кемерона представило найважливіші програми з реформування сфери соціального забезпечення, системи національної охорони здоров'я, народної освіти, поліції та ін. І приступило до їх реалізації. Жоден уряд з моменту закінчення Другої світової війни не мало настільки глибокою і широкою реформаторською програми. Її завдання - провести повне оновлення британського суспільства, звільнити його від тих явищ, які викликають відставання і застій. По суті, ці кроки означають демонтаж соціальної держави, відмінною рисою якого була спроба державних структур розподіляти матеріальні блага на принципах соціальної справедливості і вирівнювання рівнів життя різних соціальних груп. Як відзначають багато західних політологи, саме Д. Кемерон першим запропонував і починає здійснювати цілісну програму з демонтажу соціальної держави, з тим щоб Великобританія змогла нс відстати в епоху глобалізації від прискорено розвиваються з новими ринками, в першу чергу від держав групи БРІК.

  • [1] Див .: Лоутон А., Роуз Е. Організація і управління в державних установах. М., 1993. С. 172.
  • [2] Див .: Jackson Р "Palmer В. First Steps in Measuring Performance in the Public Sector : A Management Guide. L., 1989. P. 21-22.
  • [3] Лорд Дерек Рейнер - в минулому один з директорів мережі магазинів "Маркс і Спенсер", створив концепцію опитувальника.
  • [4] Див .: Jackson Р., Palmer В. Op. cit. Р. 25.
  • [5] Див .: Лоутон А., Роуз Е. Організація і управління в державних установах. С. 153.
  • [6] Див : Jones В. М., Robins L. Two Decades in British Politics. Manchester, 1992. P. 175-176.
  • [7] Див .: Перегудов С. П. Реформа державної служби в Великобританії (80-90-ті рр.) // Влада. 1998. С. 35.
  • [8] Див .: Jones В. М., Robins L. Op. cit. Р. 175-176.
  • [9] Див .: Перегудов С. П. Указ. соч. С. 36.
  • [10] Див .: Лоутон А., Роуз Е. Указ. соч. С. 194.
  • [11] Меннінг Н., Парісон Н. Реформа державного управління: міжнародний досвід для Російської Федерації. С. 87-88.
  • [12] У Великобританії до цих пір не існує писаної Конституції, а є лише сукупність законів і правових прецедентів.
  • [13] Див .: Підсумки перших 100 днів уряду Д. Кемерона: демонтаж "держави загального благоденства". URL: rodon.org/polit-100827104803 (дата звернення: 15.06.2013).
 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 
Дисципліни
Агропромисловість
Аудит та Бухоблік
Банківська справа
БЖД
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Нерухомість
Менеджмент
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
Соціологія
Статистика
Техніка
Страхова справа
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Пошук