Навігація
Головна
 
Головна arrow Економіка arrow Державне і муніципальне управління
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Основні напрямки адміністративної реформи в Німеччині

Серед німецьких адміністративних реформ останніх років найбільший інтерес викликає реформування системи місцевого самоврядування . Особливість німецької системи місцевого самоврядування визначається тим, що в Німеччині муніципалітети мають широкою автономією, а місцеві голови адміністрацій мають значну адміністративну владу. Важливо підкреслити: автономія місцевих органів влади склалася в Німеччині не в результаті формалізації їх статусу, а скоріше як продукт історично склалася системи відносин між федеральними, субфедеральними і місцевими рівнями влади, що розвивалися під впливом самоврядних традицій вільних міст.

У Німеччині існує два основних рівні управління: федерація і землі. Громади належать до земельної рівню, проте їх право на самовизначення гарантовано Конституцією (ст. 28): "В землях, районах і громадах народ повинен мати представництво, створене шляхом загальних, прямих, вільних, рівних і таємних виборів". Крім того, Конституція дає громадам право "регулювати в рамках закону під свою відповідальність усі справи місцевого співтовариства". Відповідальність громад підрозділяється:

  • а) на персональну - громада може на власний розсуд підбирати, заохочувати і звільняти персонал;
  • б) фінансову - право розпоряджатися власними надходженнями та видатками;
  • в) організаційну - повноваження регулювати внутрішню структуру відповідно до місцевих умов;
  • г) правову - можливість видавати комунальні постанови, наприклад будівельні регламенти та плани по забудові корисних територій;
  • д) податкову - громада може збільшувати мита, компенсації, внески і податки своїх громадян.

Таким чином, поряд з федеральним і земельним рівнями фактично існує ще й третій - общинний рівень, при цьому поняття громади охоплює як маленькі земельні громади, так і великі міста. Громади - за винятком міст районного значення - утворюють земельні округу.

Реформа місцевого самоврядування в Німеччині на рубежі XX-XXI ст. розвивалася під гаслом об'єднання східних і західних земель. Східні землі були змушені істотно переглянути правові та адміністративно-територіальні підстави муніципального управління. В результаті протягом 1990-х рр. там були проведені адміністративно-територіальна і структурна реформи місцевого самоврядування . В ході реформ замість колишніх 189 районів були утворені 87; значно скорочений штат муніципальних службовців, а також число підрозділів місцевих адміністрацій; встановлені нові норми представництва в радах. У Бранденбурзі, Саксонії, Тюрінгії, Верхньої Померанії були прийняті нові земельні закони про місцеве самоврядування - комунальні конституції. В результаті правові відмінності між західними і східними землями в сфері формальної організації і функціонування місцевого самоврядування практично нівелювалися.

Сьогодні міста і громади Німеччини шукають нові, небюрократічние і недорогі форми самоврядування. Замість того щоб безпосередньо пропонувати дорогі послуги, держава повинна обмежитися гарантуванням послуг, які пропонуються приватними підрядниками, які беруть участь в конкурентній боротьбі [1] .

Великі міста з мільйонним населенням, такі як Берлін, Мюнхен, Кельн або Гамбург, мають у своєму розпорядженні сьогодні цивільними консультаціями, які полегшують доступ громадян до адміністрації. Співробітники цих консультацій допомагають відвідувачам знайти потрібне установа, постачають їх довідковими матеріалами. Головним елементом більшості цивільних консультацій служить "прямий провід" в міську адміністрацію. Девіз телефонної служби говорить: "Ми допомагаємо! Ми знаходимо правильну адресу. Ми здійснюємо пошук". На думку експертів, більшість німецьких громадян задоволені нововведеннями [2] .

Німецькі дослідники відзначають, що під час здійснення муніципальних реформ в об'єднаній Німеччині використовувалися дві основні стратегії: новий менеджеризм, покликаний оптимізувати надання соціальних послуг на локальному рівні, і партиципаторная демократія (тобто демократія участі, співучасті), спрямована на розвиток громадянської активності населення.

Новий менеджеризм в німецькій версії вигідно відрізняється від радикального англосаксонського варіанту і спрямований на поступове впровадження в практику муніципального управління методів організації менеджменту в бізнесі. Німецькі експерти в галузі місцевого самоврядування підкреслюють, що під девізом "New Public Management" мається на увазі менше державної бюрократії і більше безпосередньої участі громадян в прийнятті рішень, перш за все у вигляді громадської роботи. Німецька менеджериальной стратегія передбачає широку участь в організації самоврядування різних регіональних асоціацій і мережевих структур, а також виражений акцент на поступовості та безперервному моніторингу результатів. Саме ці ідеї, за оцінками німецьких експертів, визначили консенсусне і еволюційність німецьких реформ.

Німецька Асоціація органів місцевого самоврядування (Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung) висунула гасло: "Від бюрократичного регулювання до сервісної організації за допомогою нової моделі регулювання". Що означає німецький варіант нової моделі регулювання на практиці?

Перш за все він спрямований на реорганізацію органів місцевого самоврядування з метою підвищення якості послуг, які вони надають населенню. Основна ідея полягає в децентралізації адміністративних структур, посилення їх підзвітності споживачам і організації моніторингу якості послуг. Істотне значення при цьому відводиться зміни стилю і методів роботи місцевої адміністрації, в її діяльності центральним стає гасло забезпечення прав споживачів. Передбачається прийняття спеціальних постанов, що захищають споживачів і передбачають особливі процедури вирішення конфліктних ситуацій, а також проведення регулярних опитувань споживачів про ступінь їхньої задоволеності послугами, які надаються.

Німецькі дослідники відзначають, що в 2000 р в процес реформування було залучено вже близько 90% міст країни. Для поширення нового досвіду організації місцевого самоврядування Фонди Бертельсманна і Ганса-Беклера створили об'єднання "Німецькі міста завтрашнього дня".

Одночасно з практиками нового менеджеризму розвивалася друга лінія реформ, пов'язана з деякими

інституційними перетвореннями, спрямованими на розвиток низової демократії в Німеччині. Важливу роль тут зіграло прийняття всіма землями Німеччини закону про прямі вибори мерів населенням, що значно зменшило вплив партій за підтримки кандидатів на виборах. Одночасно був введений інститут місцевого референдуму, для проведення якого потрібні підписи 10-15% місцевих жителів. Поступово місцеві референдуми стали ефективним механізмом включення рядових городян в прийняття місцевих рішень. Як відзначають німецькі дослідники, обидві ці новації помітно поліпшили діяльність місцевої адміністрації, яка змушена тепер більше прислухатися до вимог і потреб населення.

В рамках общинного самоврядування в останні роки розвиваються численні руху цивільних ініціатив, які намагаються вирішити проблеми охорони навколишнього середовища, організації дитячих садів і майданчиків для ігор, транспорту, шкіл, міської інфраструктури. Нерідко громадянські ініціативи представляють специфічні інтереси людей, які безпосередньо постраждали в тому чи іншому випадку, і намагаються вплинути па вирішення комунальних інстанцій. Відомо, що конфлікти інтересів найчастіше виникають і вирішуються на місцевому рівні, між жителями і адміністрацією, але дуже часто питання місцевого облаштування, особливо в сфері охорони навколишнього середовища, підлягають надрегіональних планування. Це стосується, наприклад, будівництва аеродромів, атомних електростанцій. Німецькі експерти в області організації місцевого самоврядування підкреслюють, що місцеві громадські ініціативи давно стали невід'ємною частиною політичного ландшафту в Німеччині: останнє слово в прийнятті ділових рішень залишається за порадою громади або її представниками [3] .

У багатьох федеральних землях передбачені методи прямої демократії, проте цивільні ініціативи та цивільні резолюції пов'язані з проведенням таких складних процедур, що на практиці застосовуються рідко. Поряд з цим в пристрої громад Баварії, Баден-Пфальца, Баден-Вюртемберга і Гессена закріплені так звані цивільні накази, що допускають участь громадян в прийнятті рішень на місцевому рівні часто лише після складного узгодження.

Поради громади і міські ради не мають законодавчої компетенції, але представництва громад - міська рада і збори міських депутатів - в якійсь мірі виконують завдання парламенту: вони визначають бюджет, видають міські постанови, приймають місцеві законодавчі акти, наприклад встановлюють порядок плати за вивезення сміття . Але основний тягар роботи міської ради полягає не в прийнятті подібних основних законодавчих актів (це відноситься до парламенту всієї держави); не обмежується він також інструкціями на адресу адміністрації та заходами контролю її діяльності. На практиці міська рада в більшій мірі приймає окремі, конкретні, хоча і численні рішення: про будівництво початкової школи, очисної споруди або бойні, про видачу концесій, про купівлю та продаж, про влаштування на роботу і звільнення чиновників і т.п. З формально-правової точки зору обрані народні представники втілюють у комунальній політиці волю виборців, причому за виконання цієї волі відповідає адміністрація. Наприклад, згідно зі ст. 28 Статуту громад, в Північному Рейн-Вестфалії рада громади відповідає за все справи общинної адміністрації [4] . Щоб краще враховувати інтереси громадян, вибори бургомістрів з середини 1990-х рр. стали проводитися прямим голосуванням.

Соціальні відомства громад підтримують людей похилого віку та інвалідів: в тих випадках, коли вони не отримують страховку на випадок хвороби або пенсію, вони можуть розраховувати на допомогу громади. Весь комплекс соціальних заходів вимагає щорічно понад 40 млрд євро, і переважну частину цих витрат беруть на себе громади. Статистика свідчить: в 1998 р близько 2 млн осіб отримували регулярну матеріальну підтримку.

Тим часом соціальне забезпечення є лише однією з багатьох областей, які потребують уваги громад. На місцях громади, як правило, відповідають за все громадські справи, якими згідно із законом не зобов'язані займатися інші інстанції. З цього випливає практично поділ комунальних завдань на дві частини : одні встановлюються понад, інші - органами місцевого самоврядування. Закон зобов'язує неухильно виконувати розпорядження вищих властей - земель і федерації. Подібні завдання становлять переважну частину діяльності громад. Обов'язкові завдання, наприклад такі, як будівництво і утримання початкових і вищих шкіл або інших навчальних закладів, прокладка каналізації та вивезення сміття, організація соціальної, дорожньої, реєстраційної, транспортної та інших міських служб, завжди кілька звужували сферу діяльності комунальних політиків.

Дослідники підкреслюють, що більшість завдань майже у всіх сферах життя німецькі громади беруть на себе добровільно. Вони будують спортивні споруди і плавальні басейни, створюють пішохідні зони, доглядають за парками і зеленими насадженнями, підтримують широку мережу місцевого транспорту з автобусами і трамваями і ін. Нарешті, міста підтримують численні культурні установи - від оперного театру до міського архіву. Якраз в області культури містах належить широка самостійність, і це не випадково: після руйнувань Другої світової війни міста і громади взяли на себе не тільки питання матеріального забезпечення, але і культурні завдання [5] .

Цікаво відзначити, що культура Німеччини багато в чому розвивається за рахунок ініціативи міст: майже 60% всіх громадських культурних витрат (у вузькому сенсі цього слова) припадає на частку громад. До таких традиційних культурних установ, як театри, музеї і бібліотеки, додалися і нові: з'явилися дому зустрічей, місцеві кінотеатри, дитячі та молодіжні театри, галереї, школи живопису при музеях, молодіжних оркестрів тощо Площі і пішохідні зони стали підмостками мистецтва, вуличні театри і музиканти оживили міське життя. Історичні будівлі дбайливо реставруються.

Виникає питання: звідки німецькі громади беруть кошти? Від бібліотек до музеїв і театрів, від дитячих садків до плавальних басейнів і народних шкіл, від прибирання вулиць до прокладки каналізації та вивозу сміття - всюди громаді доводиться доплачувати. Після великого структурного кризи середини 1990-х рр., Згубно відбилася на стані скарбниці німецьких міст і громад, комунальні влади змушені частіше, ніж раніше, підвищувати комунальні платежі. Місцеві внески промислового податку досягли граничного рівня. У зростаючій мірі міста виходять з положення за рахунок заходів приватизації (наприклад, транспортних підприємств). Поряд з підвищенням мит підвищуються і так звані внески, наприклад для мешканців певної вулиці за її висвітлення і каналізацію; сюди ж відноситься стягування дрібних і великих штрафів. Крім того, земельне право наділяє громади повноваженнями підвищувати внески громадян, вигадувати від забудови пустирів і вулиць або від облаштування пішохідних зон, однак громади зобов'язані видавати постанови, що регулюють величину стягнутих платежів і характер послуг, що підлягають оплаті.

Німецькі дослідники підкреслюють: найважливішим джерелом доходів громад є податкові надходження - перш за все "дрібні громадські податки" або такі "незначні" податки, як собачий і пивний або податок на розважальні установи і рибну ловлю. Саме поняття "малозначні" вказує на те, що ці податки складають лише малу частку надходжень громад.

Інша річ - основні податки або промисловий податок : останній особливо служить найважливішою фінансовою опорою для промислових районів. У порівнянні з ним доходи від основних податків за останні десятиліття істотно знизилися. Промисловий податок береться в залежності від величини доходів і капіталу з усіх місцевих підприємств у вигляді певного внеску - так звана податкова ставка. Ці надходження спонукають багато громад посилено домагатися притягнення промислового і промислового виробництва, зокрема, за допомогою низької податкової ставки основного податку. Громади отримують також частку від прибуткового податку.

Провідне комунальне об'єднання Німеччини - Німецький конгрес міст. Його президент є представником великої німецької громади. Він вважає себе "провідником практичного досвіду". Його мета: "... створити європейське місто, в якому представники різних націй і різних культурних кіл спільно живуть в дусі взаємної поваги ..." [6] В Німецький конгрес міст входять міста-держави Берлін, Бремен і Гамбург, все міста районного значення і деякі міста районного підпорядкування. До числа його особливих завдань відноситься обов'язок захищати інтереси міста і представляти їх при контактах з федеральним урядом, бундестагом, бундесратом, організаціями та об'єднаннями. Його участь у законодавчій діяльності федерації гарантується статутом. Крім того, він консультує і інформує об'єднання, що входять до конгресу міст, про всі важливі процеси комунального значення.

Друге за значенням провідне комунальне об'єднання Німеччини - Німецький союз міст і громад. Він відстоює інтереси громад районного підпорядкування, околиць густонаселених областей і сільських зон на рівні федеральної і земельної політики.

Створений після Першої світової війни Німецький конгрес земельних округів - третя провідне комунальне об'єднання. Земельні округу - це самоврядні корпорації, які виступають в якості нижніх адміністративних органів на всій території федерації, за винятком міст-держав і міст районного значення. Як правило, це міста з населенням від 25 до 100 тис. Жителів. Положення їх закріплено в земельному праві, і кожне окружне пристрій відповідає статуту громади тієї чи іншої землі. Німецький конгрес земельних округів, який співпрацює з Німецьким конгресом міст і Німецьким союзом міст і громад в рамках Федерального об'єднання провідних комунальних спілок, особливо підтримує обмін досвідом між округами і представляє спільні інтереси. Вищим органом Німецького конгресу міст і громад є збори його членів; потім слідують головна комісія і президію , на чолі яких у всіх провідних комунальних союзах варто президент.

Приблизно 90 прагнуть до реформ німецьких міст, громад і округів різної величини з'єдналися в союз " Об'єднання комун майбутнього ". На думку німецьких дослідників, основна ідея всіх їх прагнень - втілити в життя "New Public Management": місто не обов'язково повинен сам і своїми силами вирішувати поставлені перед ним завдання, від прибирання вулиць та вивезення сміття до постановки опер, а покликаний гарантувати вирішення цих завдань приватними підприємствами. Це допоможе скоротити витратні статті небагатих державних бюджетів [7] . Однак, незважаючи на демократичну риторику, новий менеджеризм свідчить головним чином про брак коштів у державних бюджетах, тому приватні інвестори, які взаємодіють з органами міського планування, користувалися і користуються попитом.

Важливою частиною комунальних реформ в Німеччині стає приватизація . Наприклад, місто Ессен є партнером в п'ятдесяти акціонерних підприємствах і в 37 з них має більшість паїв. До цих підприємств належать, наприклад, місцева ярмарок і суспільство з питань праці та зайнятості, що займається просуванням безробітних на ринок праці. Акціонерні підприємства управляються строго в приватнокапіталістичної дусі; їх керівництво несе повну відповідальність за ведення бізнесу, так як в противному випадку жоден приватний кредитор не став би мати справи з представниками міської влади. Крім того, в деяких сферах діяльності міської влади приватизація навіть запропонована правовими нормами Європейського Союзу. Це, зокрема, відноситься до місцевого пасажирського транспорту. На думку фахівця в галузі управління з Ессена Клауса Вермкера, практично не існує жодної сфери управлінської діяльності в місті або в сфері комунальних послуг, які не могли б бути приватизовані. У німецькій Конституції йдеться лише, що місцевим громадам має бути гарантовано право вирішувати всі свої питання в рамках законів і під власну відповідальність [8] .

Міста вже сьогодні купують у приватних підприємств на ринку за найнижчими цінами послуги з охорони державних будівель, ратуші, шкіл, а також послуги з утилізації сміття. Наприклад, невелике містечко Арнсберг, що нараховує близько 80 тис. Жителів, віддав на відкуп приватним фірмам прибирання державних будівель і техобслуговування службових автомашин і економить при цьому значні кошти.

У Німеччині, як і в усьому світі, зростає принципова переконаність в тому, що державний сектор занадто великий і його послуги занадто дорогі через високі витрат на персонал. Профспілки побоюються зростання безробіття внаслідок звільнень, тому вони шукають більш гнучкі форми і структури, щоб протидіяти збільшенню безробіття. Наприклад, профспілка державних службовців та працівників транспорту уклав з комунальними роботодавцями в найбільшій федеральній землі Північний Рейн-Вестфалія угоду про "другому тарифному рівні" щодо прийняття па роботу нових водіїв у (все ще) державних транспортних підприємствах. Нові наймані працівники обходяться на 12% дешевше, ніж за старими тарифами, і мають більш гнучкий робочий графік, але, незважаючи на це, вони все одно заробляють більше, ніж в приватному секторі економіки.

Система міського управління зазнає перебудову за зразком умовного підприємства . Наприклад, в Ессені існує так зване Правління концерну міста Ессен - колегія, до складу якої входить шість чоловік. Головою правління є обер-бургомістр, який обирається громадянами шляхом прямих виборів. Йому допомагає член правління з питань управління - фахівець в області планування, який обирається міською радою, в підпорядкуванні якого знаходяться організаційний, кадровий і фінансовий відділи. Крім того, міська рада обирає в якості наглядової ради чотирьох членів правління, які відповідають за сфери право- і громадського порядку; планування; будівництво та навколишнє середовище; соціальне забезпечення і роботу з молоддю; культуру і економіку.

Суттєвим нововведенням в адміністрації є невідома раніше посаду члена правління з питань управління. Під його керівництвом розробляються "перехресні положення", які матимуть безпосередній вплив на проектування і тим самим на формування і діяльність конкретних відділів: па їх бюджет, кадровий склад і організацію, тобто на їх створення, розширення і скасування. Німецькі дослідники вважають, що введення посади члена правління з питань управління є інноваційним чинником в адміністративному управлінні. За статусом він йде слідом за обер-бургомістром - політичним лідером і, безперечно, є "першим серед рівних" в міській колегії. Він займається усіма питаннями і завданнями, що виходять за рамки компетенції його колег по правлінню, наприклад глобальним управлінням ресурсів, тобто розстановкою пріоритетів в бюджетах на культуру і соціальні потреби, в державному житловому будівництві і створенні сприятливої атмосфери для залучення нових підприємств.

Основна ідея комунальних реформ в цих своєрідних "міста майбутнього" - створити нову модель адміністрації як служби сервісу. Багато громадян хочуть особисто висловити свої побажання представникам адміністрації і тому приходять в ратушу; часто це забирає у них багато часу і трохи грошей на проїзд. В "міста майбутнього" з'явилися районні бюро обслуговування, в яких громадяни можуть звернутися до співробітника з будь-яких життєвих питань. Якщо громадянин відчуває розчарування, він може набрати телефонний номер бюро скарг - це нс підрозділ психологічної допомоги, а структура, яка бере рекламації, як в службі сервісу будь-якої фірми. Адміністрація повинна вирішити питання і відшкодувати збиток. Німецькі дослідники вважають, що кінцева мета реформи - гарантований сервіс громадянам з боку адміністрації та менеджмент, закріплений договором, як в звичайному житті. На думку експертів, в Німеччині стають ще більш помітними політична і економічна тенденція до ослаблення втручання держави в суспільне життя і посилення тенденцій самоорганізації громадянського суспільства в рамках місцевого самоврядування [9] . Саме ці тенденції і були закріплені в ході останніх реформ комунального самоврядування.

  • [1] Див .: Хорсткотте X. Чи варто нам заново винаходити комунальну політику? Участь громадян у прийнятті рішень, муніципальна політика і сучасна адміністрація в Німеччині // BASIS-INFO; IN-PRESS 2000. № 1. С. 1.
  • [2] Див .: Мезінг Ф., Хагел'шмітц X. Без міст не побудувати держави. Комунальне самоврядування в Федеративній Республіці Німеччині // BASIS-INFO: IN-PRESS. 2001. № 10. С. 3-4.
  • [3] Див .: Мезіпг Ф., Хагельшмітц X. Указ. соч. С. 7-8.
  • [4] Див .: Мезінг Ф., Хагельшмітц X. Указ. соч. С. 9.
  • [5] Див .: Мезінг Ф., Хагельшмітц X. Указ. соч. С. 10-11.
  • [6] Див .: Мезіт Ф., Хагельшмітц X. Указ. соч. С. 14.
  • [7] Див .: Хорсткотте X. Указ. соч. С. 2-3.
  • [8] Див .: Хорсткотте X. Указ. соч. С. 4.
  • [9] Див .: Хорсткотте X. Указ. соч. С. 7.
 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 
Дисципліни
Агропромисловість
Аудит та Бухоблік
Банківська справа
БЖД
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Нерухомість
Менеджмент
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
Соціологія
Статистика
Техніка
Страхова справа
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Пошук