Навігація
Головна
 
Головна arrow Економіка arrow Державне і муніципальне управління
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

РОЗДІЛ VI. МЕНЕДЖМЕНТ І ЗВ'ЯЗКИ З ГРОМАДСЬКІСТЮ В ДЕРЖАВНИХ ОРГАНІЗАЦІЯХ

Менеджмент в державних організаціях

Де високо стоїть наука, стоїть високо людина.

А. І. Полежаєв

В результаті вивчення даного розділу бакалавр повинен:

  • знати про основні принципи розробки стратегічного державного менеджменту, прийняття рішень, впровадження інновацій в державних організаціях;
  • вміти оперувати поняттями "стратегічний менеджмент", "прийняття рішень", "інноваційний менеджмент";
  • володіти основними принципами організації менеджменту в державних організаціях.

Стратегічний державний менеджмент

Менеджмент в державних організаціях значно відрізняється від бізнес-менеджменту, що обумовлено цілим рядом важливих чинників. Багато менеджерів, які успішно працювали в приватних корпораціях, відчувають розчарування, опинившись на відповідальних державних посадах в уряді. У сфері бізнесу вони звикли до великої влади, до можливості швидко приймати відповідальні рішення, а в державних структурах їм доводиться працювати зовсім в іншій обстановці. В уряді вони повинні дотримуватися суворих процедур і приписами, всі прийняті рішення повинні проходити складну систему узгоджень, і до цього непросто пристосуватися.

Дійсно, нерідко відбувається так, що керівники приватних підприємств, отримавши призначення на високу урядову посаду, сподіваються внести великі зміни в оперативну роботу уряду і політичне життя країни, проте зазвичай вони йдуть у відставку розчарованими і навіть жорстокими. Серед безлічі причин такого становища головна - бюрократизм з його нескінченними правилами та приписами, які є обов'язковими на державній службі; через них будь-які зміни протікають украй повільно, буквально черепашачими темпами в порівнянні зі сферою бізнесу. Система державної служби передбачає, що старша посадова особа прибраний вищої бюрократичної владою, яка надійно захищає його від організаційних ініціатив керівників середнього рівня, і тому ініціативи тут завжди чекають зверху.

Далі необхідно враховувати множинність адміністративних одиниць, що беруть участь в процесі прийняття рішень. Під будь-яким рядовим актом можна виявити півдюжини міністерських підписів, більшість з яких мають чисто формальне значення. Досвід показує: рух документа від міністерства до міністерства найчастіше супроводжується його глибоким вивченням в апараті цих відомств в основному під кутом зору "як би чого не ви йшло", що аж ніяк не сприяє оптимізації державних рішень. Навпаки, саме через це більшість рішень приймає безособовий, компромісний характер. Коли до розробки рішення залучається значна кількість осіб, практично неможливо сказати, хто ж є його автором. Поняття особистої відповідальності частково втрачає сенс. Пріоритетне значення набуває не ефективність рішення, а тактичні міркування. В процесі обговорень, яким піддаються проекти урядових постанов, виникає безліч конфліктних ситуацій, які менеджеру треба намагатися долати. Зрештою менеджер втягується в адміністративну гру, кожен з учасників якої насамперед стурбований маскуванням своїх планів і тому демонструє розважливу повільність, шукає вигідні компроміси. Прагнення не зачіпати самолюбство сторін, так само як чисто політична заклопотаність тим, щоб намічені захід не надто вплинуло на рівновагу сил, найчастіше проводить до полюбовним угодами; ні переможців, ні переможених, але конкретні завдання менеджменту при цьому зазвичай відходять на другий план.

Крім того, існують численні політичні обмеження для реалізації менеджменту в державних організаціях. Практично будь-яке рішення державних органів так чи інакше зачіпає інтереси політиків, тому представники найрізноманітніших політичних лобі прагнуть вплинути на державний менеджмент.

Експерти виділяють три етапи в розробці стратегічного державного менеджменту з урахуванням адаптації менеджера до обмежень політичного середовища [1] .

Перший етап: оцінка обстановки. Політична влада - багатоаспектний феномен, що охоплює "офіційну" частина державного управління, яка складається з конституції, парламенту, виконавчої влади, правової системи, відносин між центральною і місцевою адміністрацією. Крім того, політична влада включає формальні і неформальні зв'язки між громадянами і державою, в тому числі права, якими громадяни наділяють державу. І нарешті, політична влада балансує між представниками "третьої сили" - некомерційними організаціями, групами інтересів, великими підрядниками, асоціаціями професійних груп, що ускладнює структуру сучасного уряду. Зазначені параметри політичної влади відрізняються динамізмом: уряди змінюються, приймаються нові закони, в громадській думці відбуваються постійні зрушення, а державна політика часто переглядається. Інститути влади створюють середовище, яке обмежує діяльність чиновника , і саме ці обмеження викликають розчарування у отримали державні пости керівників компаній, які вважають, що їх успішний досвід у бізнесі може бути перенесений в політику без урахування істотних відмінностей між обома сферами.

Легітимність влади в сучасній демократичній державі забезпечується підтримкою народу. Теоретично інструментарієм досягнення цього служить широке представництво в органах влади. Але якщо представницький інститут, яким є парламент, втілює в собі філософський "перший принцип" демократії, то цей же принцип не може бути оперативним керівництвом для менеджера з міністерства. Він повинен здійснювати політичну ініціативу, спираючись на приписи, які узгоджуються з законами, прийнятими парламентом. Політична влада обмежує менеджера, парадоксальним чином надаючи йому можливість самому проявляти ініціативу.

Джеффрі Страуссмен наводить як приклад положення начальника в'язниці, в якій перебувають затримані, які вчинили тяжкі злочини. В'язниця переповнена, але через зростання злочинності збільшується і число вступників до неї злочинців. Що повинен робити начальник? Він не може не приймати нових ув'язнених, не може розширити в'язницю або достроково звільнити відбувають покарання. Єдине рішення - продовжувати прийом ув'язнених. У наявності передумова для розчарування в своїй роботі. Але ефективний державний менеджер розуміє: політична влада і в цьому гіпотетичному прикладі розділена з іншими інститутами, що є основним принципом державного менеджменту, при цьому сфера влади простягається далеко за рамки офіційних інститутів. Начальник в'язниці повинен взяти до уваги ряд інших обмежувачів, що впливають на його рішення, - професійні спілки працівників в'язниць, групи захисту прав в'язнів, ЗМІ, які відгукуються про в'язницях незмінно в негативному плані.

Другий етап: ідентифікація обмежень політичної влади. Ефективний державний менеджер повинен вміти уживатися з обмеженнями політичної влади і з їх урахуванням розробляти власну стратегію поведінки. Приклад такого роду обмежень - час , що виступає перш за все у вигляді виборчого циклу , який встановлює тимчасові рамки політикам і менеджерам, відмірюючи їм терміни на осмислення проблем і планування. Так чи інакше, мета депутатів в тому, щоб бути обраними (відповідно мета уряду - продовжити свої повноваження), а отже, програми та політика повинні відповідати цьому. Для менеджера безглуздо керуватися "вищими цілями", вступаючи в розріз на дане правило політичного життя.

Фактор часу присутній в фінансовому циклі уряду: прийняття держбюджету зазвичай являє собою ряд рутинних процедур, що ускладнюють роботу схильних до рефлексії державних менеджерів. Ефективний менеджер повинен зуміти пристосуватися до рутини бюджетного циклу, розуміючи, що без фінансових ресурсів будь-який план приречений на невдачу.

Фактор часу спрямований і проти тих, хто занадто ускладнює розробку і проведення політики: виборець примхливий і вважає за краще орієнтуватися на сьогодення, тому державний менеджер повинен віддавати перевагу діям з видимим результатом, хоча вони часом не відповідають наміченому курсу. Крім того, оскільки буває складно усвідомити переваги громадян, важко втілити в конкретні справи дуже розпливчасті вказівки зверху, а саме в цьому і полягає завдання державного менеджера в демократичній державі.

Обмежувальним в прояві політичної влади, особливо в системі державної служби, є також людський фактор , люди. Часто господарські керівники, які прийшли в органи державного управління, уражаються застарілим, неефективним і навіть ірраціональним правилам. Особливу критику викликає жорсткість системи, труднощі стимулювання хороших працівників, мотивації підлеглих. Справа, однак, в тому, що як би критично не ставився новий працівник до сформованої системи державної служби, йому все одно доведеться в ній працювати, якщо він хоче зробити кар'єру. Менеджер з господарських керівників повинен усвідомити, що жорсткість системи в ряді випадків пояснюється прагненням затвердити певні політичні цінності, в тому числі заслуги людини, рівність можливостей, необхідні процедурні гарантії, передбачені законом. Ці та інші цінності системи державної служби на Заході "працюють" вже більше 100 років. Обмеження політичної влади слід розглядати саме з таких позицій, а не просто як ірраціональні системні бар'єри.

Нових людей в уряді дивує розмитість оцінок кінцевого результату . Такі показники, як зниження рівня бідності, забезпечення необхідного медичного обслуговування, збереження національної обороноздатності, поліпшення якості навколишнього середовища, не містять в собі концептуальної ясності, на відміну, наприклад, від підсумкової риси в балансі підприємства. Однак риска під балансом - не єдиний спосіб оцінити роботу корпорації. Цілі уряду також можна кількісно виміряти, хоча і не з такою точністю, як прибуток корпорації. Ефективний менеджер не чекає кінцевих результатів, щоб усвідомити дієвість роботи свого відомства: він, скоріше, розкладе по компонентах "виробничий" процес і дасть оцінку проміжним фазам роботи.

Третій етап: визначення ролі менеджера в політичній грі. Державні менеджери, правильно оцінюють обстановку, розуміють, що їх рішення структуруються політичною владою . Для характеристики такого структурування в якості метафори часто використовується термін "гра", а кожна гра має свій набір правил. Ставки при цьому зазвичай високі: за правилами "великої гри" політики і уряду в разі невдачі бувають змушені йти у відставку. Типовий державний менеджер зазвичай не бере систематичної участі у виробленні рішень на рівні "великої гри", однак часто потрібні його оцінки як експерта. Деяким менеджерам із сильною політичною орієнтацією (і великою політичною владою в області своєї діяльності) все ж вдається вплинути на політиків, особливо щодо таких ініціатив, як програми медичного обслуговування та соціального забезпечення. Разом з тим організація впровадження рішень, прийнятих на рівні політики, лягає на плечі менеджерів.

Можна навести такий приклад. У СШЛ люди з фізичними вадами мають ряд прав. Федеральне агентство, відповідальне за реалізацію цих прав, зокрема права на доступ до громадського транспорту, попередило деякі органи місцевої влади, що призупинить їх фінансування з федеральних фондів, якщо вони не забезпечать інвалідам можливість користуватися громадським транспортом. Службовець фінансового відомства місцевого уряду повідомляє державному менеджеру, що витрати на установку підйомників для інвалідних колясок в автобусах непомірно високі. Інший службовець заявляє, що установка таких підйомників збільшує юридичну відповідальність місцевого уряду через великий ризик нещасних випадків. Група захисту прав інвалідів тисне на місцеве уряд, вимагаючи від нього виконання федерального закону. В даному випадку в більшу політик) 'залучені багато сили, а реалізувати її повинен менеджер місцевого уряду, причому оперативно.

Оперативні рішення приймаються на середньому рівні політичної гри. Так, якщо менеджер по соціальному забезпеченню в місцевому уряді бачить, що його відомство не в змозі надати деякі види послуг, наприклад консультації але працевлаштування безробітних, забезпечення догляду за хворими на дому, організацію роботи дитячих приймачів, то він може звернутися до приватних компаній або іншим установам місцевого уряду.

На вибір рішення впливають політичні обмеження. Наприклад, закон може обмежувати використання приватних фірм в області соціальних послуг. Державні службовці протестують, коли державне відомство вдається до зовнішніх послуг, так як це позбавляє їх роботи. Сервісні компанії тиснуть на місцеву владу, прагнучи отримати замовлення. Зауважимо, що ці обмеження не допомагають менеджеру прийняти рішення, але структурують його. В основному ж робота органів державного управління здійснюється на нижньому рівні, де переважає рутина організаційної та політичного життя, що стосується законів, регулювання, кадрових процедур, бюджетних вимог.

Ніяка стратегія на вищому і середньому рівнях політичної гри не може бути реалізована без урахування деталей на нижньому рівні. Це положення підтверджується виникають тут питаннями: чи є кошти для здійснення можливого варіанта рішення; достатня кваліфікація персоналу для виконання поставленого завдання; чи не суперечить пропонована альтернатива існуючим законодавством; хто буде курирувати роботу і т.п. Менеджер, який не знайде відповіді на ці питання, незабаром зрозуміє, що хороші ідеї і навіть правильна стратегія загрузнуть в деталях адміністративної рутини. Разом з тим нюанси гри на нижньому рівні - хоча і необхідний, але аж ніяк не достатній компонент ефективного державного стратегічного менеджменту.

Стратегічний державний менеджмент повинен вирішувати три завдання: 1) встановлювати цілі на кілька років вперед; 2) розробляти заходи по їх досягненню; 3) вишукувати відповідні організаційні ресурси. Іншими словами, державний менеджмент покликаний знайти поєднання ресурсів і методів державного адміністрування, з одного боку, і можливостей і ризиків, що виходять з навколишнього середовища - з іншого, що діють в сьогоденні і майбутньому, при яких держава здатна досягати основних цілей.

На думку експертів, стратегічний менеджмент повинен: а) чітко визначати перспективи і цілі; б) містити всі основні проблеми організації державного управління; в) створювати рамки для більш детального планування і прийняття поточних рішень; г) надавати державному адмініструванню стрункість і внутрішню єдність; д) змушувати вище керівництво мобілізувати державні структури для активної роботи.

Стратегічні цілі - це ті ключові результати, до яких державний менеджмент повинен прагнути протягом тривалого часу (5-10 років). Експерти вважають, що нормативне кількість цілей може коливатися в межах від чотирьох до шести. Цілі носять загальний характер, є допоміжними засобами управління, планування, керівництва і мислення.

Наприклад, стратегічною метою багатьох державних організацій може бути досягнення максимально високого ступеня охоплення відповідних груп населення. Ця мета може конкретизуватися в такий спосіб, якщо в найближчі три роки планується підняти відсоток охоплення населення з 60 до 75%. Цю цифру можна розбити по роках, як це показано в табл. 11.1 (припустимо, потенційне зростання чисельного складу повинен бути 1 тис. Осіб на рік і він виконується на 100%, значить, зростання чисельності організації складе 5% в рік) [2] .

Таблиця 11.1

Конкретизація основних стратегічних цілей організації

показник

Положення на кінець 2010 р

результати

Кінець 2011 р

Кінець 2012 р

Кінець 2013 р

Потенційне число членів

15 000

16 000

17 000

18 000

Число нових членів

-

1400

1500

1600

Загальна кількість членів

9000

10 400

11 900

13 500

відсоток охоплення

60

65

70

75

Для досягнення результатів необхідно розвивати нові форми, постійно працювати над поліпшенням якості роботи, підвищувати ефективність інформаційної діяльності, влаштовувати кампанії по прийому нових членів. Просування до мети має знаходитися під постійним контролем, а підсумки роботи підбиватимуться хоча б раз на рік.

Вимірність мети - основна проблема, що виникає при її визначенні. Постановка вимірюваних цілей потребує додаткового опрацювання фактичного матеріалу, зібраного в ході аналізу вихідних позицій, і оцінки його вимірності з точки зору змісту мети. Оцінюючи вимірність мети, має сенс при її визначенні подумати над наступними питаннями [3] :

  • - Що вимірюється (гроші, матеріали, люди)?
  • - Як вимірюється (управління капіталом, використання матеріалів, робота машин, робота людей)?
  • - Який спосіб вимірювання (фундаментальний, вимір співвідношень, тенденцій)?
  • - Які функції вимірювання (доцільна точність)?
  • - Які витрати вимірювання (час, праця, гроші)?
  • - Яка методологічна база (література та інші джерела)?
  • - Які кінцеві критерії вибору показників (витрати, потенційна вартість, час, доступність обсягу, статистична надійність вимірювань і компетентність)?

Експерти рекомендують перевіряти актуальність стратегічних цілей щорічно або у міру зміни основних чинників (наприклад, якщо мета вважається досягнутою або визнана помилковою). Отже, цілі і пріоритети державного стратегічного менеджменту не є сталими величинами, вони можуть і повинні час від часу переглядатися.

  • [1] Див .: Страуссмен Дж. Стратегічний державний менеджмент // Проблеми теорії і практики управління. 1996. № 1. С. 67-68.
  • [2] Див .: Управління за результатами: пров. з фін. / Т. Санталайнен, Е. Воутилайнен, П. Поренне, Й. X. Піссінен. М., 1993. С. 99-100.
  • [3] Див .: Управління за результатами / Т. Санталайнен і ін. С. 100.
 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 
Дисципліни
Агропромисловість
Аудит та Бухоблік
Банківська справа
БЖД
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Нерухомість
Менеджмент
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
Соціологія
Статистика
Техніка
Страхова справа
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Пошук