ОСОБЛИВОСТІ ЗАХИСТУ ПРАВ ПРИ ВИРІШЕННІ СПОРІВ ПРО АДМІНІСТРАТИВНІ ПРАВОПОРУШЕННЯ

Правовідносини відповідальності породжується правопорушенням, виникає в момент його вчинення. Потім здійснюється аналіз складу правопорушення, і при встановленні наявності всіх його елементів компетентним правозастосовні органом визначається конкретна міра відповідальності. Слід враховувати, що відповідальність зобов'язаного особи - предмет розгляду і можливого підтвердження компетентним органом. Спірна відповідальність при підтвердженні рішенням юрисдикційного органу, що набрало законної сили, стає певною і безперечною.

Чинне російське законодавство прямо передбачає можливість правового спору про адміністративну відповідальність. Це обгрунтовується особливостями регламентації порядку притягнення до адміністративної відповідальності арбітражними судами (гл. 25 АПК РФ). Цей порядок радикально відрізняється від порядку притягнення до адміністративної відповідальності, встановленого КоАП РФ, і в більшій мірі відповідає вимогам позовного провадження.

Згідно ст. 202 АПК РФ справи про притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб і індивідуальних підприємців у зв'язку із здійсненням ними підприємницької та іншої економічної діяльності розглядаються за загальними правилами позовного провадження, передбаченим АПК РФ, з особливостями, встановленими в гл. 25 ЛІК РФ і КоАП РФ. Відповідно до КоАП РФ стадія порушення справи про адміністративне правопорушення особами, уповноваженими складати протоколи про адміністративні правопорушення (ч. 3 ст. 28.1), завершується напрямком цього протоколу та інших матеріалів справи судді, в орган, посадовій особі, уповноваженим розглядати такі справи.

Кодекс РФ про адміністративні правопорушення не передбачає процедури пред'явлення з боку осіб, які порушили справу про адміністративне правопорушення, вимоги до органу, компетентному прийняти по ньому рішення про притягнення особи до адміністративної відповідальності. Арбітражний процесуальний кодекс РФ (ст. 203 204) виходить абсолютно з іншого принципу - справа в арбітражному суді може бути порушено лише за заявою зацікавлених осіб, що містить конкретне правове вимога і оформленим відповідно до встановлених процесуальним законом правилами.

Суд правомірно відмовив в задоволенні вимог приватного суб'єкта надрокористування про скасування постанови про притягнення його до адміністративної відповідальності за користування надрами з порушенням умов, передбачених ліцензією на користування надрами, і вимог затвердженого технічного проекту, оскільки невиконання заявником функціонування системи гірничо-екологічного моніторингу утворює об'єктивну сторону осудної правопорушення і тим самим вказує на наявність в діях заявника складу правопорушенням я.

В іншому судовому рішенні в задоволенні вимоги надрокористувача про скасування постанови про притягнення до відповідальності за ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ за користування надрами з порушенням умов, передбачених ліцензією на користування надрами, відмовлено. Заявником не представлено доказів прийняття всіх залежних від нього заходів для забезпечення виконання умов ліцензування або для того,

щоб відмовитися від права користування надрами або звернутися із заявою про призупинення права користування, або перегляду умов ліцензії при виникненні обставин, що істотно відрізняються від тих, при яких ліцензія була надана.

Арбітражний процесуальний кодекс РФ (ч. 2 ст. 45) надає заявнику - адміністративному органу права сторони. Кодекс РФ про адміністративні правопорушення встановлює зовсім інший підхід - в справах про адміністративні правопорушення за цим кодексом відсутня сторона звинувачення: посадова особа, яка склала протокол про адміністративне правопорушення, лише направляє його судді, органу, посадової особи, уповноваженому розглядати дану справу. Подальше його розгляд відбувається без участі особи, органу, що склав протокол. Таким чином, по КоАП РФ суддя, інший орган розглядає справу за відсутності як сформульованого правового вимоги, так і такого учасника, як заявник, тобто, по суті, поєднує і функцію обвинувачення, і процедуру прийняття рішення по справі. Відсутність боку означає і відсутність принципу змагальності при розгляді справ про адміністративні правопорушення в порядку, передбаченому КоАП РФ.

Отже, передбачений АПК РФ порядок провадження у справах про адміністративні правопорушення, на відміну від виробництва, встановленого КоАП РФ, має важливі процесуальні риси, які зближують його з позовною виробництвом, призначеним для вирішення спорів про право: заявний порядок порушення справи, наявність учасників, аналогічних сторонам в позовному провадженні, дія принципу змагальності. По суті, справа про адміністративне правопорушення, що розглядається арбітражним судом, це ті ж розбіжності про права та обов'язки сторін, які суд вирішує в рамках позовного провадження. Однак тут істотний акцент робиться на обов'язки особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, понести несприятливі наслідки свого правопорушення, що і стає центральним елементом предмета правового спору.

Таким чином, справа про адміністративне правопорушення, разрешаемое арбітражним судом в порядку, встановленому АПК РФ, цілком правомірно розглядати як суперечка про адміністративну відповідальність або суперечка про притягнення до адміністративної відповідальності. При цьому заява органу (посадової особи) виконавчої влади трактується як адміністративно-показовий позов.

Не менш значиму групу суперечок про відповідальність складають справи про оскарження рішень адміністративних органів і посадових осіб про притягнення до адміністративної відповідальності. Справи про оскарження таких рішень адміністративних органів пов'язані зі справами про оскарження ненормативних актів, дій (бездіяльності) державних та інших органів, які розглядають у порядку, встановленому гл. 24 АПК РФ і гол. 25 ЦПК РФ. Це обумовлено тим, що в обох випадках предметом оскарження виступає адміністративний акт.

Так, вимога приватного суб'єкта про визнання незаконним та скасування постанови про притягнення його до відповідальності за здійснення діяльності щодо користування надрами без ліцензії задоволено правомірно, оскільки адміністративний орган не сповістив заявника про дату, час і місце складання протоколу про адміністративне правопорушення.

Однак між цими справами є і суттєві відмінності. По-перше, суд може змінити або скасувати оскаржуване рішення адміністративного органу, який розглянув справу про адміністративне правопорушення (ч. 2 ст. 211 АПК РФ, ст. 30.7 КоАП РФ). У справах про оскарження ненормативних актів дій і рішень суду не скасовує і не змінює відповідний акт або рішення. У разі незаконності ненормативного акта або його частини арбітражний суд визнає його недійсним повністю або в частині (ст. 201 АПК РФ). Суд загальної юрисдикції приймає рішення про обов'язок відповідного органу усунути допущене порушення прав і свобод громадянина або перешкода до їх здійснення (ст. 258 ЦПК РФ).

По-друге, існують відмінності в процедурах, які пов'язані з положеннями ч. 7 ст. 210 АПК РФ і ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ. Вони встановлюють, що суд або арбітражний суд не пов'язані доводами, що містяться в скарзі (заяві) про оскарження (оскарження) рішення адміністративного органу, і перевіряють оспорюване рішення в повному обсязі. Так, якщо заявник не погоджується з рішенням за мотивами невідповідності призначеного покарання і просить змінити рішення в цій частині, а суд прийшов до висновку, що рішення прийнято адміністративним органом, що не уповноваженою на це законом, або порушений порядок притягнення до відповідальності, або на момент винесення оспорюваного рішення закінчився термін давності притягнення до відповідальності, або наявні інші обставини, що виключають застосування адміністративної відповідальності, то рішення визнається незаконним та скасовується арбітражним з УДОМ, хоча б заявник і не просив про це. Дане положення відсутня в порядку розгляду справ про оскарження ненормативних актів, рішень і дій (бездіяльності) органів публічної влади.

Незважаючи на зазначені відмінності, між справами про оскарження ненормативних актів рішень, дій (бездіяльності) державних та інших органів і посадових осіб і справами про оскарження рішень про притягнення до адміністративної відповідальності зберігається тісний зв'язок. Вона полягає в тому, що в процесі провадження у справі про адміністративне правопорушення адміністративні органи (посадові особи) здійснюють ряд процесуальних дій, в тому числі шляхом прийняття відповідних актів.

До них відносяться: складання протоколу про адміністративне правопорушення, який є документом, що фіксує вчинення адміністративного правопорушення і порушення справи про таке порушення; винесення ухвали про порушення справи про адміністративне правопорушення та проведенні адміністративного розслідування; вжиття заходів забезпечення провадження у справі про адміністративне правопорушення, зокрема вилучення речей і документів, арешт товарів, транспортних засобів та інших речей, огляд належать юридичній особі або індивідуальному підприємцю приміщень, територій й перебувають там речей і документів. Відповідні дії безпосередньо зачіпають права осіб, щодо яких вони відбуваються, і тому дані процесуальні дії адміністративних органів (як і акти, які є підставою їх вчинення) можуть бути оскаржені за правилами гл. 24 АПК РФ і гол. 25 ЦПК РФ, оскільки ніякого іншого порядку їх оскарження закон не передбачає. Однак такі суперечки не належать до спорів про відповідальність. Це - адміністративно-процесуальні суперечки.

питання практики

Товариство з обмеженою відповідальністю звернулося до арбітражного суду з заявою про визнання недійсним акту перевірки дотримання користувачами надр обов'язкових вимог щодо геологічного вивчення, раціонального використання і охорони надр Управління Федеральної служби з нагляду в сфері природокористування по Томській області [1] . Як випливає з матеріалів справи, управління провело позапланову перевірку товариства з питань виконання умов ліцензійних угод і раніше виданих йому приписів. За результатами перевірки складено акт. У ньому міститься рекомендація розглянути питання про позбавлення товариства права користування надрами на ліцензійній ділянці. За результатами перевірки складено протокол про адміністративне правопорушення, відповідальність за яке передбачена ст. 7.3 КоАП РФ, на підставі якого винесено постанову про призначення адміністративного покарання у вигляді штрафу.

Арбітражний суд, припинивши провадження у справі, прийняв правильний судовий акт. Припиняючи провадження у справі, арбітражний суд виходив з того, що оспорюваний акт не відноситься до числа тих документів, які можуть бути оскаржені в арбітражному суді, оскільки не породжує будь-яких прав і обов'язків для юридичної особи, не містить владних приписів, які адресовані заявнику , а носить лише рекомендаційний характер, про що свідчать висновки і рекомендації посадової особи, яка проводила перевірку. Отже, спір про визнання недійсним акту перевірки в силу положень ст. 27. 29 АПК РФ непідвідомчий арбітражному суду.

У справах про оскарження покаральних постанов адміністративних органів (§ 2 гл. 25 АПК РФ і гол. 30 КпАП РФ) суд не притягає до відповідальності, його роль обмежується функцією судового контролю - перевіркою законності і обґрунтованості рішення адміністративного органу, яким особу притягнуто до адміністративної відповідальності . У цій судовій діяльності відсутня каральна складова - призначення адміністративного покарання [2] . Суд, звичайно, може змінити постанову адміністративного органу, але при цьому не має права посилювати покарання. Однак навіть в такому контексті суперечка про законність та обгрунтованість рішення адміністративного органу fie перестає бути суперечкою про відповідальність. Справа в тому, що головне питання, яке вирішує суд при розгляді заяви чи скарги, - це питання про відповідальність відповідного особи, що і є в даному випадку предметом спору. При оскарженні рішень про притягнення до адміністративної відповідальності суд, по суті, встановлює всі ті обставини, які він з'ясовує у справах про притягнення до адміністративної відповідальності, оскільки справа судом перевіряється в повному обсязі.

Звертаючись до судової практики щодо притягнення до адміністративної відповідальності пріродопользователсй і осіб. порушують законодавство про охорону навколишнього середовища, можна відзначити, що постанови про притягнення до відповідальності за ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ за користування надрами з порушенням умов ліцензії у вигляді несвоєчасного подання відомостей про стан і зміну запасів твердих корисних копалин, статистичної звітності але питань видобутку корисних копалин скасовуються і організації звільняються від відповідальності у зв'язку з малозначністю правопорушення.

Інші справи показують, що суд правомірно відмовляє в задоволенні вимозі надрокористувача про скасування постанови про притягнення до адміністративної відповідальності за користування надрами з порушенням умови, передбачених ліцензією, оскільки заявником не представлено доказів прийняття всіх залежних від нього заходів для забезпечення виконання умов ліцензування.

При встановленні судом факту неправильної кваліфікації вчиненого адміністративного правопорушення відповідно до постанов пленумів Вищого Арбітражного Суду РФ може бути прийнято рішення як про його перекваліфікації, так і про припинення провадження у справі. У разі якщо оспорювана постанова адміністративного органу про адміністративне правопорушення містить неправильну кваліфікацію вчиненого правопорушення, суд має право прийняти рішення про притягнення до адміністративної відповідальності відповідно до належну кваліфікацію. При цьому вказане в протоколі і інших матеріалах справи подія правопорушення і представлені докази повинні бути достатніми для визначення іншої кваліфікації протиправного діяння.

Однак судова практика показує, що у таких справах суд, керуючись п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ, виносить ухвалу про припинення провадження в арбітражному суді і про повернення протоколу про адміністративне правопорушення та доданих до неї документів адміністративного органу. У разі якщо під час розгляду заяви про оскарження постанови адміністративного органу про притягнення до адміністративної відповідальності суд встановить, що оспорювана постанова містить неправильну кваліфікацію правопорушення або прийнято неправомочним органом, суд відповідно до ч. 2 ст. 211 АПК РФ приймає рішення про визнання незаконним оскаржуваної постанови і про його скасування. Однозначно труднощі при кваліфікації адміністративних правопорушень в галузі охорони навколишнього середовища і надрокористування виникають нe тільки по коментованим тут статтями, а й за іншими статтями гл. 7-8 КоАП РФ. особливо у яких матеріальні склади.

Для вирішення питання про кваліфікацію адміністративного правопорушення, що полягає в здійсненні видобутку підземних вод (використанні водозабірних свердловин) без відповідної ліцензії, судам необхідно враховувати, що видобуток підземних вод (використання водозабірних свердловин) є одним з видів користування надрами (ч. 3 ст. 9 В до РФ, преамбула до Закону про надра). Дії осіб, які здійснюють видобування підземних вод (використання водозабірних свердловин) без відповідної ліцензії або з порушенням вимог, передбачених ліцензією, утворюють склад адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачена ч. 1-2 ст. 7.3 КоАП РФ, а не ст. 7.6 КоАП РФ.

Вимоги приватних суб'єктів надрокористування судом задовольняються, оскільки публічним суб'єктом або не подано доказів використання зазначеного в ліцензії ділянки надр для видобутку підземних вод із свердловини, або факт використання суспільством наданого йому ділянки надр не підтверджений, або не досліджено питання про наявність вини у вчиненні осудної правопорушення, або пропущений термін давності притягнення до адміністративної відповідальності.

Сьогоднішні процесуальні норми КоАП РФ щодо правопорушень, що здійснюються в сфері охорони навколишнього середовища та природокористування, відносяться законодавцем до групи кваліфікованих, вчинення яких переслідується більш жорстко, ніж правопорушення в інших сферах, що вимагає високопрофесійного підходу інспекторського складу при кваліфікації справ про адміністративні правопорушення в сфері екологічної безпеки.

Основною проблемою в даний час, наприклад, в територіальних органах Росприроднагляду є недостатність юридичних знань і досвіду у державних інспекторів, які здійснюють заходи щодо контролю за дотриманням суб'єктами господарювання вимог природоохоронного законодавства [3] . Так, в основному державними інспекторами при складанні протоколів про адміністративні правопорушення та винесенні постанов про призначення адміністративних покарань проводиться неправильна кваліфікація дій правопорушників за ст. 8.1, 8.5 КоАП РФ. Сфера дії ст. 8.1 КоАП РФ зачіпає багато галузей народного господарства і зайнятих в них осіб. Правила охорони навколишнього середовища за своїм змістом відрізняються від загальних і спеціальних правил безпеки, відповідальність за порушення яких передбачена іншими статтями КоАП РФ. Сфера дії ст. 8.5 КоАП РФ - промислова, науково-технічна та інша діяльність посадових та інших фізичних осіб, процеси різного роду і характеру, в ході яких можуть виникнути фактори, які становлять небезпеку для людини і навколишнього середовища в цілому, окремих її елементів.

Отже, адміністративно-правовий спір характеризується відомим різноманіттям видів, що володіють не тільки загальними рисами, а й істотними відмінностями. Відповідно, класифікація цих суперечок полягає в їх теоретичному впорядкування за принципом систематизації на основі аналогій і відмінностей.

Визначення адміністративно-правового спору для сфери природокористування може бути актуалізовано. Тоді під ним буде розумітися розбіжність між публічними або громадськими структурами і приватними суб'єктами адміністративного права, виражене в юридично значимих діях, з питання по-різному розуміються законно встановлених прав і обов'язків і / або законності правових актів публічного адміністрування надрокористування, підлягає розгляду та вирішенню в неюрисдикційний і / або юрисдикционном (адміністративному та / або судовому) порядку.

  • [1] Постанова ФАС Західно-Сибірського округу від 08.05.2008 № Ф04- 2917/2008 (4873-А67-6) у справі № А67-4479 / 07.
  • [2] Постанова ФАС Східно-Сибірського округу від 21.06.2011 у справі № А78- 8283/2010.
  • [3] Мальцева П. П. Про деякі питання, що виникають у державних інспекторів але охорони природи, при застосуванні Кодексу Російської Федерації про адміністративні правопорушення // Екологічне право. 2010. № 1. С. 25-33; Волков Л. М. Адміністративна відповідальність в галузі надрокористування: практика, коментарі та рекомендації // НефтьГазПраво. 2011. № 6. С. 15-24.
 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >