Навігація
Головна
 
Головна arrow Політологія arrow Порівняльна політологія
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

ВИКОНАВЧА І ЗАКОНОДАВЧА ВЛАДА

Виконавча влада

У сучасних демократіях виконавча влада нерозривно пов'язана з електоральним процесом і функціонує в жорстких конституційних рамках. У цих обмеженнях вона може бути організована як президентська, парламентська чи змішана система, в залежності від місця і ролі глави держави у владній структурі.

Функції глави держави в будь-який з республік виконує президент, але лише деякі з них відносяться до президентського типу. У президентській системі глава держави обирається па загальних виборах па певний термін, є главою виконавчої влади, володіє широким обсягом повноважень, здійснює представницькі і церемоніальні функції, діє автономно від парламенту, але не може його розпустити, так як останній також формується але підсумками загального голосування. Відповідно, специфіка президентської республіки - жорстка система поділу влади, що встановлює дистанцію між виконавчою і законодавчою гілками. Президент і парламент обираються окремо, що не дозволяє їм надавати одна па одного вплив, але разом з тим вони змушені вибудовувати горизонтальні зв'язки, широко використовувати погоджувальні процедури в процесі розробки і реалізації державної політики, в іншому випадку їх відкрите протистояння може призвести до колапсу системи. Найбільш яскраво конфліктні ситуації між президентом і парламентом проявляються в разі, якщо глава держави представляє одну політичну партію, а парламент контролюється опозицією. Крім того, президент стикається з серйозними проблемами при взаємодії з парламентом ще й тому, що кожен парламентарій більшою мірою стурбований проблемами свого виборчого округу, а не країни в цілому.

Класичним прикладом президентської республіки залишаються США, яка породила багато наслідувань в перехідних країнах. Однак це призвело до появи нового типу організації влади - президенціалізму, що характеризується підвищенням ролі глави виконавчої влади. Причиною, як правило, є слабка інституційна структура перехідних держав. Політичний лідер, незважаючи на формально закріплене поділ влади, прагне сконцентрувати всю повноту влади в своїх руках, а не розподілити її між інститутами. Політична воля лідера стає важливіше інституційної структури - "сила політики і слабкість інститутів". У разі, якщо парламент чинить опір прагне до повновладдя президенту, конфлікт може закінчитися вираженими в різній формі репресіями на адресу парламентарів.

Принципова відмінність президентської системи від презіденціалістской полягає не тільки в обсязі повноважень глави держави, а й в тому, що останні, як правило, є багатопартійними системами. Отже, якщо в США президент має можливість забезпечити собі підтримку Конгресу в разі отримання його партією більшості місць, то в латиноамериканських країнах шанси на контроль над парламентом у президента зведені до мінімуму.

Г. Кокс і С. Моргенштер (2002) визначили чотири можливі стратегії взаємодії президента і парламенту, якщо вони контролюються різними партіями.

  • 1. Використання в односторонньому порядку президентських указів для проведення своєї політики замість законодавчих ініціатив, а також накладення вето на законопроекти, прийняті непокірним парламентом.
  • 2. Використання права на законодавчу ініціативу, якщо парламент демонструє лояльність президенту, що перетворює законодавчий орган влади в інструмент проведення політики політичного лідера.
  • 3. Формування коаліції з конституційно захищеною парламентом, що передбачає пошук компромісу в розробці політичного курсу, призначення представників партій в уряд.
  • 4. Надання благ, очікуваних парламентаріями, обраними від одномандатних округів. Це означає, що депутати, які прийшли в парламент подібним чином, перш за все орієнтовані на подальше переобрання і готові обміняти свої реальні владні повноваження по розробці політичного курсу на ресурси, що дозволяють їм реалізувати свої передвиборчі обіцянки.

Оцінюючи президентську систему, слід взяти до уваги її сильні і слабкі сторони (табл. 8.1).

Таблиця 8.1

Сильні і слабкі сторони президентської республіки

Сильні сторони

Слабкі сторони

Забезпечує єдність виконавчої влади, захищає її від політичних потрясінь, викликаних зміною розкладу сил в парламенті, до яких схильні коаліційні уряди

Тільки одна партія має можливість контролювати виконавчу владу, що в умовах демократичного транзиту загрожує нестабільністю і загостренням протиріч між формуються політичними силами

Обрання президента при загальному голосуванні забезпечує йому більшу легітимність і підтримку при прийнятті рішень

Президент може побажати посилити свої позиції, вносячи поправки в конституцію з метою продовження терміну своїх повноважень або збільшення їх обсягу

Обрання президента при загальному голосуванні ставить його вище регіональних протиріч, типових для парламенту

Більшою мірою схильна до дезінтеграції та переродження в диктатуру, так як відсутні ефективні механізми зміщення глави держави з посади

Президент є національним символом, представляючи країну на національній і міжнародній арені

-

У парламентській системі главою держави також є президент, проте його повноваження обмежені представницькими і ритуальними функціями. Президент обирається або безпосередньо громадянами на виборах в два тури (Австрія), або парламентом (Індія), або особливою колегією, сформованої на основі парламенту (Німеччина), або є спадковим монархом. У виняткових випадках парламент може змістити президента за порушення конституції або державну зраду. Значну частину своїх повноважень президент здійснює за погодженням з парламентом (процедура контрасігнатури - одночасного підписання документів президентом і членом уряду, на якого покладається вся повнота відповідальності).

Ключові повноваження зосереджені в руках прем'єр-міністра, чия влада виходить від партії більшості або коаліції партій в парламенті. Він є сполучною ланкою між виконавчою і законодавчою гілками влади, але формально має меншим обсягом повноважень, ніж глава держави у президентській республіці. Якщо глава виконавчої влади в президентській системі одноосібно реалізує свої повноваження, то позиція прем'єр-міністра в парламентській системі визначається цілою низкою чинників, що призводить до формування різних типів урядів.

  • 1. Кабінет - класичний тип уряду, при якому рішення його членами приймаються колегіально, а прем'єр-міністр є "першим серед рівних", що забезпечує єдність уряду (Великобританія, Фінляндія). Однак з розширенням влади прем'єр-міністра кабінет ризикує перетворитися на другорядний орган влади, так як процес прийняття рішень йде на індивідуальний рівень, а члени кабінету змушені публічно підтримувати рішення, навіть якщо вони з ними не згодні.
  • 2. Уряд прем'єр-міністра - формування правлячого режиму, при якому прем'єр-міністр займає домінуючі позиції в уряді і керується принципом індивідуального, а не колегіального прийняття рішень (Німеччина). Він визначає політику але усіх напрямках діяльності держави, розставляє політичні пріоритети і обмежує політичну свободу міністрів, перетворюючи їх в своїх агентів.
  • 3. фрагментованих уряд - формування правлячого режиму, при якому влада розосереджена між окремими міністрами, а не сконцентрована в руках прем'єр-міністра (Нідерланди, Італія). Існування такого уряду можливе за умови, що або міністрами призначаються професіонали в своїй області, що забезпечує їх автономію, або політичні партії, що формують урядову коаліцію, ділять між собою міністерські пости і ізольовано здійснюють управління відповідними сферами. Міністри дотримуються стратегії невтручання в справи один одного, якщо тільки вони приймають рішення негативно позначаються на підконтрольних відомствах. Позиція невтручання забезпечує одноголосну підтримку уряду по всіх ключових питаннях окремих міністерств.

Незалежно від політичної позиції прем'єр-міністра в уряді, воно формується перемогла на виборах в парламент партією або коаліцією. Найстійкіша модель уряду формується партійною більшістю (Великобританія), однак це виняткова ситуація, в основному уряду формуються за участю кількох партій, що пройшли до парламенту, що дозволяє говорити про декілька моделях коаліційних урядів.

  • 1. Коаліція більшості - дві або більше партій, які отримали найбільшу кількість місць в парламенті, об'єднуються для формування уряду (Німеччина, Фінляндія, Нідерланди).
  • 2. Коаліція меншини - альянс партій, що не набрали більшості місць в парламенті (Бельгія з 1980-х рр.). Як правило, невеликі партії отримують можливість сформувати коаліцію, якщо вони займають центристські ідеологічні позиції, розділяючи таким чином великі партії, що займають праву і ліву сторони спектра, які, в свою чергу, об'єднатися не можуть через різницю в політичних поглядах.

Нерідко партії, передбачаючи необхідність формування коаліції в майбутньому уряді, укладають передвиборчі коаліції, оголошують виборцям свою готовність спільно визначати політичний курс країни в разі перемоги. Однак навіть в цьому випадку їм може виявитися недостатньо підтримки виборців для отримання більшості, що змушує партії вести міжпартійний торг в міжвиборчий період або після завершення виборчої кампанії, що забезпечує широкі альтернативи щодо формування уряду (рис. 8.1).

Формування уряду в парламентській системі

Мал. 8.1. Формування уряду в парламентській системі

На рис. 2.1 наочно відображена вся складність формування уряду в парламентській системі за умови дії пропорційної виборчої системи. Виборці нерідко позбавляються можливості встановлювати його склад, який в підсумку визначається за закритими дверима шляхом міжпартійних переговорів і торгу. Найпарадоксальніше, що при цьому не виключена ситуація, при якій партії, які не отримали переконливої підтримки виборців на виборах, домагаються вступу в правлячу коаліцію. Тому не дивно, що існує думка про нежиттєздатність коаліційних урядів, і тому є переконливі докази, коли тривалість діяльності уряду вимірювалася місяцями. Наприклад, у Франції в період з 1945 по 1958 рр. уряду втрималися при владі в середньому п'ять місяців, в Італії в період між 1948 і 1989 р. - вісім місяців. Однак в більшості європейських країн ситуація більш стабільна, і урядові коаліції знаходяться при владі кілька років, дотримуючись принципу збереження політичної стабільності (табл. 8.2 і 8.3). А в таких країнах, як Нідерланди, Франція і Австрія, законодавчо передбачена норма, що вимагає призначення нових виборів у разі розпаду коаліції, що різко підвищує мотивацію для співпраці.

Таблиця 8.2

Мажоритарні і міноритарні уряду в країнах Європи (1945-2007)

Країна

Міноритарну уряд (кількість)

Мажоритарне уряд (кількість)

Міноритарну уряд (місяць в середньому)

Мажоритарне уряд (місяць в середньому)

Австрія

1

23

18,2

31,6

Бельгія

4

31

1,9

21,5

Данія

29

4

23,0

36,5

Фінляндія

17

31

6,7

20,1

Франція

7

21

14,5

23,0

Німеччина

3

25

0,8

27,8

Греція

2

11

21,7

23,8

Ісландія

5

21

5,8

31,7

Ірландія

11

12

28,5

36,8

Італія

24

28

9,2

15,2

Закінчення табл. 8.2

Країна

Міноритарну уряд (кількість)

Мажоритарне уряд (кількість)

Міноритарну уряд (місяць в середньому)

Мажоритарне уряд (місяць в середньому)

Люксембург

0

16

40,0

Нідерланди

4

23

3,6

32,9

ІІорвегія

19

10

23,2

31,7

Португалія

5

10

29,2

20,3

Іспанія

8

2

35,5

41,6

Швеція

20

8

29,9

20,3

Великобри

тания

3

19

27,1

35,0

Разом

162

295

18,8

26,9

Джерело: Strom К., Muller W. С., Bergman Т. Cabinets and Coalition Bargaining: the Democratic Life Cycle in Western Europe. Oxford: Oxford University Press, 2007.

Таблиця 83

Однопартійні і коаліційні уряди в країнах Європи (1945-2007)

Країна

Однопартійний уряд (кількість)

Коаліційний уряд (кількість)

Однопартійний уряд (місяць в середньому)

Коаліційний уряд (місяць в середньому)

Австрія

6

19

40,7

28,3

Бельгія

5

30

10,2

20,8

Данія

14

19

18,6

27,2

Фінляндія

11

37

15,2

17,5

Франція

6

22

13,4

22,9

Німеччина

4

24

4,3

28,3

Греція

11

2

30,3

3,9

Ісландія

4

22

4,3

30,8

Ірландія

13

10

29,8

33,8

Італія

22

34

7,4

13,7

Закінчення табл. 83

Країна

Однопартійний уряд (кількість)

Коаліційний уряд (кількість)

Однопартійний уряд (місяць в середньому)

Коаліційний уряд (місяць в середньому)

Люксембуг

0

16

0

40,0

Нідерлан

0

28

0

27,8

Норвегія

19

10

27,5

22,7

Португалія

10

8

36,1

12,8

Іспанія

12

0

36,8

024,2

Швеція

20

8

28,5

0

Великобританія

22

0

34,2

0

Разом

179

289

24,9

24,0

Джерело: Strom К .. Muller W. С., Bergman Т. Cabinets and Coalition Bargaining: the Democratic Life Cycle in Western Europe. Oxford: Oxford University Press, 2007.

Змішана система об'єднує обирається президента, прем'єр-міністра і відповідальне перед парламентом уряд. Для неї характерний дуалізм виконавчої влади, при якому президент відповідає за вирішення політичних питань на національному та міжнародній арені, а прем'єр-міністр - за вирішення повсякденних завдань на національному рівні. Однак поділ повноважень не є перешкодою на шляху можливих конфліктів між главами держави і уряду. Класичним прикладом змішаної республіки є Франція, де нерідко виникає проблема співіснування президента та прем'єр-міністра. Співвідношення реальних повноважень між ними безпосередньо пов'язано з їх партійною приналежністю. У разі якщо прем'єр-міністр належить до партії, лідером якої є президент, фігура прем'єра стає формальною і президент набуває максимальний політичну вагу, самостійно діючи в урядових питаннях. У протилежній ситуації реальні повноваження різко скорочуються, і прем'єр отримує можливість обмежувати вплив президента на урядові питання.

Для повноти картини необхідно згадати поряд з розглянутими системами організації виконавчої влади модель директорату, що діє, наприклад, в Ізраїлі і Швейцарії.

У Швейцарії кожен з семи членів уряду обирається парламентом, президент є главою держави і уряду, як в США. Іов силу релігійного і лінгвістичної різноманітності країни, що вимагає колективного прийняття рішень, члени уряду по черзі беруть на себе обов'язки президента. В Ізраїлі в період з 1996 по 2003 р прем'єр-міністр обирався на прямих загальних виборах, формував уряд за умови отримання вотуму довіри з боку парламенту. І незважаючи на те, що прем'єр-міністр підзвітний парламенту, в разі винесення йому вотуму недовіри парламент розпускається і призначаються вибори і до парламенту, і на пост прем'єр-міністра.

Отже, порівняння трьох систем організації виконавчої влади дозволяє побачити наступну картину (табл. 8.4 і 8.5). Очевидно, що вони відповідають принципам демократичного правління, однак в різних соціальних і політичних умовах будуть розкриватися як їх переваги, так і обмеження, тобто вони можуть сприяти політичному успіху в одних країнах і вести до неефективності управління в інших.

Таблиця 84

Порівняльний аналіз форм організації виконавчої влади

Система виконавчої влади

президентська

парламентська

змішана

Глава виконавчої влади обирається безпосередньо громадянами країни

Глава виконавчої влади призначається на основі результатів виборів в законодавчий орган влади і є її невід'ємною частиною

Повноваження глави виконавчої влади розділені між президентом, що обирається громадянами країни, і прем'єр-міністром, якій або призначається, або обирається

Президент одноосібно очолює виконавчу владу

Виконавча влада представлена правитель- ством, орієнтованим у своїй діяльності на пошук компромісу

Уряд призначається прем'єр-міністром, членами якого стають, як правило, члени партії більшості або коаліції в парламенті

Президент несе відповідальність за стан справ в державі

Уряд як колегіальний орган розділяє відповідальність

Президент призначає прем'єр-міністра і несе відповідальність стан справ в державі і на міжнародній арені

Закінчення табл. 8.4

Система виконавчої влади

президентська

парламентська

змішана

Президент розділяє владу з незалежним і окремо обирається парламентом

Прем'єр-міністр і глава держави розділені

Президент володіє надзвичайними повноваженнями, в тому числі правом на розпуск парламенту

Президент і парламент не можуть змістити один одного, якщо не передбачена процедура імпічменту для глави держави

Прем'єр-міністр і уряд можуть розпустити парламент і оголосити вибори, а й вони, в свою чергу, можуть бути зміщені парламентом щодо вотуму недовіри

Прем'єр-міністра і уряд наділяються повноваженнями у вирішенні внутрішньополітичних повсякденних завдань

Президент несе відповідальність перед громадянами країни

Прем'єр-міністр і уряд несуть відповідальність перед парламентом

Президент несе відповідальність перед громадянами країни, прем'єр-міністр - перед президентом і парламентом

Таблиця 8.5

Форми організації виконавчої влади: за і проти

Система виконавчої влади

президентська

парламентська

змішана

ЗА

США

Більшість стабільних демократій

Поєднує кращі риси президентської і парламентської систем

Класична система поділу влади

Злиття виконавчої і законодавчої влади створює умови для формування ефективного уряду

Президент є символом національної єдності, прем'єр-міністр здійснює управлінські функції

Прямі вибори президента - його безпосередня відповідальність перед суспільством

Пряма лінія відповідальності: від виборців до парламенту, від парламенту до уряду

?

Закінчення табл. 85

Система виконавчої влади

Президентська

парламентська

змішана

ПРОТИ

Постійна загроза конфліктів між президентом і парламентом, що ведуть до тупиковим, не піддається розв'язанню ситуацій

Наявність більшості в парламенті і жорстка внутрішньопартійна дисципліна створюють умови для появи сильного політичного лідера з великими повноваженнями

Загроза конфліктів між прем'єр-міністром і президентом

Слабкий і неефективний президент може намагатися посилити свою адміністрацію

Відсутність переконливого парламентської більшості послаблює систему

Плутанина з розподілом відповідальності між президентом і прем'єр-міністром

У світі збереглося лише кілька таких систем

-

-

 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 
Дисципліни
Агропромисловість
Аудит та Бухоблік
Банківська справа
БЖД
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Нерухомість
Менеджмент
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
Соціологія
Статистика
Техніка
Страхова справа
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Пошук