Навігація
Головна
 
Головна arrow Політологія arrow Порівняльна політологія
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

РОЗДІЛ 4. ПОРІВНЯЛЬНЕ ВИВЧЕННЯ РІВНІВ ДЕРЖАВИ

В державі, незалежно від розміру його території, управління організовано на кількох рівнях, кожен з яких діє не ізольовано, хоча і має свою інституційну структуру, а є частиною складної багаторівневої мережі, що забезпечує гнучкість і адаптивність політичної системи. Традиційно в компаративістики досліджуються національний та місцевий рівні територіальної організації влади, а також наднаціональний і міжнародний.

В результаті вивчення матеріалу розділу 4 студент повинен:

знати

  • • форми територіальної організації держави;
  • • форми регіональної та наднаціональної організації держави;
  • • напрямки позиціонування національної держави в міжнародному просторі;

володіти

• навичками аналізу діяльності держави на різних організаційних рівнях;

вміти

• застосовувати на практиці теоретичні розробки компаративистов для вивчення конкретних політичних ситуацій.

НАЦІОНАЛЬНИЙ РІВЕНЬ ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ ДЕРЖАВИ

Сучасні держави вибирають різні форми територіальної організації держави, вирішуючи проблему пошуку балансу між централізацією і децентралізацією, уніфікацією і регіональним різноманітністю, представництвом національних і регіональних інтересів. Федеративної і унітарні системи набули найбільшого поширення в світі, проте кожна з них має свої різновиди і підвиди, що є результатом відмінностей в географічних, історичних, політичних і культурних умов, типових для кожної країни. Так, Р. Уоттс (1996) виділяє кілька типів об'єднань щодо автономних політичних одиниць з метою позначити всю різноманітність і складність децентралізованих територіальних форм (табл. 11.1).

Таблиця 11.1

Різноманітність децентралізованих систем

Тип

опис

країни

союзи

Формуються на основі інтеграції загальних центральних органів управління, а не дворівневої системи

Нова Зеландія Ліван

Бельгія (до 1993 р)

Конституційно-децентралізовані

Унітарні за формою, але конституційно передбачають функціональну автономію для територій

Китай

Італія

Нідерланди

Великобританія

Федерації

На основі дворівневої системи управління об'єднують в єдину державу суб'єкти, кожен з яких наділяється конституційно

Аргентина

Австралія

Австрія

Бельгія (після 1993)

Продовження табл. 11.1

Тип

опис

країни

закріпленими повноваженнями і прямо пов'язаний з громадянами в здійсненні законодавчої і виконавчої влади за допомогою прямих виборів і у стягненні податків

Бразилія

Канада

Німеччина

Нігерія

Швейцарія

США

Конфедерація

Об'єднання, що складаються з незалежних державних утворень, що створюються для вирішення обмеженого числа конкретних стратегічних завдань (міжнародна і економічна політика, оборона), в яких формується єдина держава залежить у своїх рішеннях від урядів складових його держав

США (1776-1789) Швейцарія (1291 - 1847)

Бенілюкс Європейський союз

федеральні території

Політичні домовленості, при яких невеликі держави об'єднуються з великими, зберігаючи значну автономію, граючи мінімальну роль в управлінні, але маючи право розірвати договір тільки на основі взаємної згоди сторін

Азори (Португалія) Пуерто-Ріко (США) Аландські острови (Фінляндія) Фарерські острови (Данія)

острів Мен (Великобританія)

асоціації

рова

дер

ства

Аналогічні за своїм статусом федеративним територіям, але можуть розірвати союз тільки відповідно до чинного договором

Бутан (Індія) острови Кука (Нова Зеландія)

Ліхтенштейн (Швейцарія)

острови Маршалла (США)

Монако (Франція)

кондомініуми

Політичні освіти, що функціонують під правлінням двох і більше зовнішніх держав при збереженні внутрішнього самоврядування

Острів Фазан (Конферанс) знаходиться під спільним керуванням Франції та Іспанії

ліги

Об'єднання незалежних держав, створені для реалізації особливих цілей, керовані загальним секретаріатом, а не урядом, зберігають право одностороннього виходу для своїх членів

Ліга арабських держав АСЕАН НАТО

Закінчення табл. 11.1

Тип

опис

країни

Об'єднані

функціональні

органи

влади

Органи влади, що створюються двома або більше державами для спільної реалізації конкретних цілей і завдань

Міжнародне агентство з атомної енергії

Міжнародна організація праці

гібриди

Політичні об'єднання, що поєднують в собі характерні риси різних утворень

Канада в 1867 р Південна Африка після 1996 р

Європейський Союз

Джерело: Watts R. Comparing Federal Systems in the 1990s. Kingston: Institute on Intergovernmental Relations: Queen's University, 1996..

Федеративної системи засновані на принципі поділу влади між двома взаємопов'язаними управлінськими рівнями. Конституція закріплює певний обсяг повноважень за федеральною владою і за суб'єктами, а також визначає зони їх спільних повноважень, передбачає орган представництва інтересів регіонів - верхня палата асамблеї, в якій вони отримують рівне представництво. Основна ідея федералізму - рівноправність суб'єктів, тобто вони наділяються однаковим обсягом повноважень і мають рівні можливості в просуванні своїх інтересів на рівні національної політики. Однак на практиці далеко не всі федерації виявляються збалансованими, скоріше, навпаки, в більшості своїй вони в гой чи іншій мірі є асиметричними. Асиметричність федерації стає наслідком того, що окремі суб'єкти отримують більше автономії, ніж інші, як це відбувається, наприклад, в Канаді, на територіальну організацію якої вплинув франкомовний Квебек, і вона організована більшою мірою не як об'єднання 10 провінцій, а як угоду між англо- і франкомовними областями.

На сьогоднішній день в світі налічується 27 федерацій (табл. 11.2).

Перш за все, це найбільші за чисельністю населення і площі території країни (Індія, США, Бразилія, Канада, Австралія, Німеччина). У таких країнах центральна влада неминуче сильно десантована від більшості регіонів і не може з цієї причини адекватно оцінювати і контролювати ситуацію на відстані. Більш того, федеральний устрій гарантує великим країнам гнучкість і велику адаптивність до змін, так як рішення будуть прийматися виходячи із специфіки конкретного регіону, в тому числі його географічних і кліматичних особливостей.

Таблиця 11.2

Сучасні федеративні держави

Країна

число суб'єктів

рік освіти

населення,

чол

Методи формування представництва у верхній палаті національного законодавчого зібрання

Аргентина

22 провінції, 1 національна територія, 1 національний округ

тисяча вісімсот двадцять шість

43 024 374 (33)

Прямі вибори трьох представників від кожної провінції, національної території і округу на 6 років

Австралія

  • 6 штатів,
  • 1 територія, 1 столична територія,
  • 7 адміністративних територій

1901

22 507 617 (56)

Прямі вибори за пропорційною системою: по 12 сенаторів від кожного штату на 6 років і по 2 сенатори від кожної території на 3 роки; кожні 3 роки половина сенаторів від штатів оновлюється

Австрія

9 земель

1920

8 223 062 (95)

Обираються парламентами земель пропорційно числу громадян землі на термін повноважень парламентів земель

Бельгія

3 регіону

+1993

10 449 361 (84)

40 сенаторів обираються загальним голосуванням, 21 - провінційними радами, 10 кооптує обраними членами; сенатори по праву - королівські діти, в разі їх відсутності - члени королівської сім'ї

Боснія і Герцеговина

2 республіки, 1 округ

1995

3 871 643 (129)

За 14 представників від кожної з трьох громад обираються загальним голосуванням

Продовження табл. 11.2

Країна

число суб'єктів

рік освіти

населення,

чол

Методи формування представництва у верхній палаті національного законодавчого зібрання

Бразилія

  • 26 штатів,
  • 1 столичний округ

1889

202 656 788 (6)

Від кожного штату за мажоритарною системою обираються по 3 сенатори і по 2 їх заступника терміном на 8 років з ротацією кожні 4 роки

Венесіа

Ела

  • 20 штатів,
  • 1 столичний округ, 72 федеральних володіння

1 830

28 868 486 (46)

Верхня палата відсутній

Німеччина

16 земель

1949

80 996 685 (18)

Висуваються по 3-6 представників в бундесрат зі складу урядів земель

Індія

  • 29 штатів,
  • 7 об'єднаних територій

1950

1 236 344 631 (2)

232 члена ради штатів обираються членами законодавчих зборів штатів і союзних територій терміном на 6 років, 12 членів ради призначаються президентом

Ірак

18 провінцій

2005

32 585 692 (40)

Верхня палата відсутній

Канада

10 провінцій, 3 території

+1867

34 834 841 (38)

Члени верхньої палати призначаються генерал- губернатором за поданням прем'єр-міністра з урахуванням рівного представництва провінцій

Камо

ри

3 острова

1978

786 865 (164)

Верхня палата відсутній

Малайзія

  • 13 штатів,
  • 2 федеральні території

1 963

30 073 353 (44)

40 членів сенату призначаються главою держави, 30 - обираються від штатів строком на 6 років

Продовження табл. 11.2

Країна

число суб'єктів

рік освіти

населення,

чол

Методи формування представництва у верхній палаті національного законодавчого зібрання

Мексика

31 штат, 1

столичний

округ

1917

120 286 655 (12)

Обираються на загальних виборах строком на 6 років за пропорційною системою; ротація на 25% проходить кожні 3 роки

Мікронезія

4 штату

1986

105 681 (193)

Верхня палата відсутній

Непал

14 зон

2007

30 986 975 (42)

З 60 членів верхньої палати 35 членів обираються, 15 представляють регіональні зони, 10 призначаються

Нігерія

36 штатів, 1

столичний

округ

1 963

177 155 754 (8)

109 місць сенату поділені між 36 штатами і федеральним округом Абуджа

ОАЕ

7 еміратів

тисяча дев'ятсот сімдесят один

5 628 805 (З)

Верхня палата відсутній

Пакистан

4 провінції, 6 племінних районів, 1 федеральна столиця

тисяча дев'ятсот сімдесят один

196 174 380 (7)

Обираються законодавчими зборами провінцій терміном на 6 років, ротація проводиться кожні 3 роки на третину

Росія

85 суб'єктів: 22 республіки, 46 областей, 9 країв, 3 міста федерального значення, 1 автономна область

+1993

142 470 272 (Ю)

За 2 представника (1 від законодавчого органу, 1 від виконавчого) від кожного суб'єкта федерації. Представник від законодавчого органу обирається регіональним законодавчим органом суб'єкта федерації. Представник від виконавчого органу влади призначається вищою посадовою особою суб'єкта РФ

Закінчення табл. 11.2

Країна

число суб'єктів

рік освіти

населення,

чол

Методи формування представництва у верхній палаті національного законодавчого зібрання

Сент- Кітс і Невіс

2 острова

1 983

51 538 (209)

Верхня палата відсутній

США

50 штатів, 1 федеральний округ, 2 асоційованих держави, 3 федеральних володіння, 3 федеральні території

1 789

318 892 103 (4)

За 2 сенатора від штату за мажоритарною системою відносної більшості

Судан

17 штатів

1998

35 482 233 (37)

50 представників обираються органами управління штатів

південний

Судан

10 штатів

2011

І 562 695 (75)

20 членів ради штатів колишньої Республіки Судан і 30 призначених представників штатів

Танзанія

2 суб'єкта

1964

49 639 138 (26)

Верхня палата відсутній

Швейцарія

20 кантонів, 6 напівкантонів

1848

8 061 516 (96)

За 2 депутата від кожного кантону обираються за мажоритарною системою

Ефіопія

9 штатів, 1 столичний округ

1995

96 633 458 (14)

Обираються місцевими органами влади строком на 5 років

ПАР

9 провінцій

1996

48 375 645 (28)

Від кожної провінції обираються по 6 представників і по 4 альтернативних представника

Примітка. Цифри в дужках позначають місце в рейтингу країн за чисельністю населення.

Федеративний устрій сприяє політичній стабільності в поліетнічних державах (Бельгія, Швейцарія, Індія, Канада), дозволяючи зберегти культурну, лінгвістичну, історичне розмаїття в рамках однієї країни. Наприклад, Бельгія в 1993 р прийняла рішення перейти до федеративної форми територіального устрою, запобігши тим самим розпад країни і ставши найменшою за чисельністю суб'єктів (3) федерацією. Однак справедливості заради слід зазначити, що це унікальний приклад реформування територіального устрою країни. Більш того, етнічний або бінарний федералізм несуть в собі серйозні ризики в ситуації, якщо суспільство розділене на дві спільності, так як вигода для однієї стає втратою для іншого, породжуючи постійні конфлікти. Розширення автономії цих груп призводить до поглиблення відмінностей між ними та розколу. Історія знає чимало прикладів не тільки успішного встановлення федеративної системи, а й її колапсу, пов'язаного зі спробою об'єднати в рамках однієї держави різні етноси, нації, релігійні спільності при одночасній неможливості сформувати єдину національну ідентичність. Серед них: Малайзійський союз (1946- 1948), Малайська Федерація (1959-1960), Федерація Родезії і Ньясаленда (1953-1963), Федеративна Республіка Камерун (1961-1972).

Федеративної системи розрізняються за характером взаємодії федеративної і регіональної влади: дуалістичний і кооперативний федералізм. Дуалістичний федералізм (США) забезпечує самостійність і автономію федерального центру і регіонів в рамках конституційно закріпленого поділу повноважень. Однак подібний підхід в сучасних умовах демонструє свою непродуктивність, так як велика кількість проблем регіони не можуть вирішити самостійно, без підтримки федеративної влади або кооперації між собою. Відповідно, кооперативний федералізм заснований на ідеї солідарності регіонів, які об'єднуються для реалізації спільних цілей і завдань. Наприклад, в Німеччині федеральний уряд відповідальний за розробку політичного курсу, а регіони - за його реалізацію в межах своєї компетенції, керуючись принципом загального успіху і вигоди. Проблема розмежування компетенцій є найбільш гострою для федерацій, і кожна з них вирішує її по-своєму, що дозволяє говорити про різноманітність моделей, вбирающих в себе всю специфіку становлення і розвитку територіальної організації держави.

Федеративний устрій, незважаючи на складність його внутрішньої організації, все ж вирішує ряд важливих політичних завдань, завдяки чому федеративні ідеї, які отримують популярність в державах з унітарною територіальним устроєм, реалізуються у формі деволюції - передачі повноважень від інститутів центральної влади до інститутів регіональної влади, що представляє собою крайню ступінь децентралізації, що межує з федералізацією держави. Найбільш стрімко процеси деволюції розвивалися в Іспанії, де в 1978 р під тиском каталонців і басків, які підняли хвилю сепаратизму, 17 територій отримали автономію, що проявилося в праві формувати законодавчі збори з широкими повноваженнями з проведення регіональної політики. У Франції в 1982 р в рамках процесів по децентралізації влади були створені повноцінні уряду і законодавчі збори, які обираються населенням, в регіонах, під тиском сепаратистського руху особливий статус отримала Корсика. Валлійська і шотландський націоналізм став двигуном деволюції у Великобританії ще в 1960-і рр., Однак на практиці був реалізований в 1999 р На сьогоднішній день шотландський парламент є політично сильним, оскільки володіє правом змінювати податкові ставки. Парламенти Уельсу і Північної Ірландії мають у своєму розпорядженні меншим обсягом повноважень, але з перспективою їх розширення в майбутньому. Прихильники деволюції вважають, що вона дозволяє державі знизити тиск сепаратизму, послабити відцентрові сили самим стабілізувати його і підвищити рівень консолідації населення. Противники налаштовані песимістично, очікуючи, що дсволюція призведе до консолідації населення навколо регіональної влади і стане причиною розпаду єдиної держави. Але приклад згаданої раніше Бельгії свідчить про рятівну роль федералізації в певних політичних умовах і гарантує збереження єдиної національної держави.

І все ж не завжди держави залишаються вірними принципам, закладеним в основу федералізму. В умовах глобалізації федеральна влада змушена брати в свої руки контроль за великою кількістю внутрішньополітичних завдань, посилюючи управлінську централізацію. Крім того, централізація стає єдиним виходом для держави в разі істотного дисбалансу в соціально-економічному становищі регіонів. Так, федеральний уряд докладає зусиль для забезпечення мінімального рівня життя, дотримання

єдиних стандартів надання державних послуг, направляє фінансову допомогу регіонам у формі грантів і трансферів, що з неминучістю призводить до посилення ролі центру в порівнянні з регіонами.

Унітарні системи на сьогоднішній день найбільш поширені в світі. На відміну від федерацій, носієм верховного суверенітету в них є центральна влада, а будь-яка регіональна і місцева влада формується з ініціативи центру і має дуже обмеженим обсягом повноважень. Однак це зовсім не означає, що відносини між центром і периферією жорстко вертикально організовані і центральний уряд може дозволити проводити політику щодо регіонів виключно на свій розсуд. В унітарних системах на регіони і місцеву владу покладаються повноваження щодо реалізації політичного курсу, прийнятого на рівні центру. З цієї причини в таких політичних системах діють однопалатні парламенти, що виключають політичне представництво інтересів регіонів.

Унітарні системи склалися в країнах з тривалою монархічної історією (Франція, Японія, Великобританія), вкоренилися в невеликих за площею державах (Данія, Швеція, Норвегія) і в етнічно однорідних країнах, за винятком Нідерландів.

Починаючи з 1990-х рр. більшість держав з унітарною формою територіального устрою пішли по шляху передачі частини функцій на регіональний і місцевий рівні з метою забезпечення більшої гнучкості політичної системи і адаптації до стрімко мінливих умов середовища. Одні держави пішли по самому радикальному шляху деволюції і створення ква- зіфедерагівной системи (Іспанія, Великобританія), інші зупинилися на децентралізації - передачі адміністративних повноважень по реалізації окремих напрямків державної політики регіональним і місцевим властям (соціальні та освітні програми), треті обмежилися деконцентрації - рассредоточением державних відомств по території країни з метою економії коштів та звільнення ключових державних структур від рутинної адміні стратівной роботи.

Порівнюючи унітарні і федеративні системи слід звернути увагу на притаманні їм переваги і недоліки, представлені в табл. 11.3.

Таблиця 113

Переваги та недоліки унітарних і федеративних систем

унітарні системи

Федеративної системи

за

Однозначна підзвітність центральної влади суспільству, відсутній зсув лінії підзвітності па регіональну владу

Реалізує ідею поділу влади в територіальній площині

Єдиний центр влади, який відповідає за прийняття ключових рішень і їх реалізацію на території всієї країни

Підтримує консенсусні початку в політиці і взаємодії федерального центру і регіонів

Найкращим чином реалізується в невеликих по території державах з гомогенним етнічним і національним складом населення

Найкращим чином підходить за площею державам, державам з різноманітністю географічних зон і етнічних груп

Сприяє національної консолідації країни

Захищає права регіональних меншин

Забезпечує однаковість і соціально-економічна рівність на всій території

Створює умови для конкуренції між суб'єктами федерації, проведення невеликих експериментів з новими управлінськими практиками

Передбачає можливість розширення обсягу повноважень місцевої та регіональної влади

проти

Закладена загроза надмірного посилення влади центру

Висока ймовірність дискримінації прав і ігнорування інтересів меншин, які проживають на території

Може стати причиною вибудовування жорсткої ієрархічної системи управління

Забезпечує адаптивність системи завдяки можливості оперативно реагувати на потреби різних суб'єктів

проти

Може привести до дублювання функцій та неоднозначності для суспільства лінії відповідальності держави

Між рівнями держави можуть виникати конфліктні ситуації

Складна і дорога форма територіального устрою

Може стати причиною національної дезінтеграції і дистанціювання територіальних одиниць

Сучасні держави, як уже говорилося вище, при певних умовах поєднують в собі риси федеративного і унітарного устрою. А. Лейпхарт (1999) провів дослідження ступеня централізації і децентралізації федеративних і унітарних держав в 36 країнах і прийшов до висновку про те, що не існує прямої залежності між федералізмом і децентралізацією, а також між унітаризму і централізацією, і що обидві форми можуть бути в тій чи іншій мірі як централізованими, так і децентралізованими (табл. 11.4). Слід зазначити, що проведене автором дослідження не торкнулося реформи в Італії, Франції та Великобританії, що призвели до поглиблення децентралізації влади.

Таблиця 11.4

Індекс федералізації для 36 країн світу

Форма територіального устрою

індекс

країни

Федеративної і децентралізовані системи

5

Австралія, Бельгія (після 1993), Канада, Німеччина, Швейцарія, США

Федеративної і централізовані системи

4-4,5

Венесуела, Австрія, Індія

11 олу федерати вн их

3

Ізраїль, Нідерланди, Іспанія, Папуа Нова Гвінея, Бельгія (до 1993 р)

Унітарні і децентралізовані

2

Данія, Фінляндія, Японія, Норвегія, Швеція

Унітарні і централізовані

1

Багами, Барбадос, Ботсвана, Колумбія, Коста-Ріка, Греція, Ісландія, Ірландія, Ямайка, Люксембург, Мальта, Маврикій, Нова Зеландія, Португалія, Великобританія, Франція, Італія, Тринідад

Джерело: Lijphart A. Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries. New Haven: Yale University Press, 1999..

Найважливішим ланкою управлінської системи держави, незалежно від обраної ним форми територіального устрою, є муніципальне управління. У його органах громадяни мають можливість вступити в безпосередню взаємодію з державою та її інститутами, брати участь у прийнятті та реалізації рішень з актуальних, повсякденним питань муніципалітету. Разом з тим статус органів муніципального управління відрізняється від країни до країни: вище в європейських країнах,

особливо в Скандинавії, в державах з унітарною територіального устрою; нижче - в країнах Нового Світу (США, Австралія) і країнах Південної Європи, а також в державах з федеративною формою територіального устрою.

В європейських країнах муніципальне управління склалося набагато раніше освіти єдиної національної держави (наприклад, в Італії комуни датуються XII в.), Тому конституції цих країн закріпили високий статус місцевого самоврядування, поставивши його нарівні з національними представницькими органами влади. У США та інших країнах Нового Світу муніципалітети вирішували більш прагматичні завдання, пов'язані з господарською діяльністю, а не політичними завданнями. На управи покладалися обов'язки щодо вирішення питань транспортної інфраструктури, вивезення сміття, осушення земель та ін., Вони не уявляли і не просували інтереси політичних партій, що забезпечувало їх незалежність і самостійність.

У країнах Північної Європи муніципальна влада стала головним провідником політики загального благоденства, яка почала набирати обертів після закінчення Другої світової війни. Муніципалітети наділялися повноваженнями з надання послуг населенню, що фінансуються державою, але реалізуються на місцевому рівні (освіта, охорона здоров'я, соціальний захист), а в окремих країнах (Данія) вони навіть отримали право збирати податки і переводити їх в центр. У Південній Європі політика загального благоденства не отримала такого широкого поширення, і надання послуг населенню завжди було зосереджено в руках центральної влади. Крім того, за чисельністю населення Південноєвропейські муніципалітети вкрай малі (до 5 тис. Чоловік, в Швеції в середньому 30 тис., В Данії 20 тис.), Що не дозволяє їм брати на себе адміністративні функції з надання послуг, крім випадків об'єднання зусиль кількох муніципалітетів за рішенням, наприклад, проблем водо- чи електропостачання.

Важливу роль у визначенні статусу муніципального рівня управління грає конституційно закріплена автономія. Наприклад, Основний закон Німеччини і Конституція Нідерландів наділяють муніципалітети правом самостійно приймати рішення з питань місцевого значення. У Великобританії муніципалітети зобов'язані суворо дотримуватися політики центральної влади і реалізовувати її в відповідно до її лінії. І, як правило, статус муніципалітетів вище в унітарних державах, так як в них формується пряма лінія зв'язку між муніципалітетами і центральною владою. У федеративних державах муніципалітети наділяються повноваженнями суб'єкта федерації і діють в зв'язці з ними, а не з федеральною владою, що веде до більшого розмаїттям функцій, по і до зниження згуртованості політичної системи і загрожує муніципальної влади втратити своє значення.

Одне з найбільш відомих порівняльних досліджень проведено Е. Пейджем і М. Голдсмітом (1987), які на підставі двох критеріїв (функції, реалізовані центральною владою за допомогою муніципалітетів, і ступінь автономії муніципальної влади) виділили дві моделі муніципального управління - політичну (південно-європейські країни ) і правову (північно-європейські країни). У політичній моделі муніципальна влада наділяються загальної компетенцією щодо вирішення питань місцевого значення, їх управлінська свобода обмежена, але вони мають безпосередній вихід на центральну владу. Для правової моделі характерний високий рівень адміністративного регулювання діяльності муніципальної влади - але при високій свободу дій в рамках правових обмежень і обмеженому доступі до центральної влади. Даний підхід справедливо критикувався за надмірну широту і неможливість ідентифікувати тонкощі в організації місцевої влади в європейських країнах. Згодом дослідники для вивчення моделей організації місцевої влади пропонували виходити з традицій організації державної влади в різних країнах.

Наприклад, Дж. Хесс і Л. Шарп (1991) констатували існування трьох груп країн, що відрізняються один від одного по територіальної організації, характеру взаємовідносин держави і суспільства, специфікою нормативно-правової бази та ін .: англосаксонські країни (Великобританія, США, Ірландія) , країни франко-групи (Франція, Італія, Іспанія, Бельгія, Португалія), країни Північної і Центральної Європи (Скандинавія, Нідерланди, Німеччина), для кожної з яких буде типова своя модель організації взаємин між центральною владою і муніципал ьнимі владою - англосаксонська, континентальна і змішана.

Англосаксонська модель муніципального управління передбачає незалежне від центральної влади функціонування муніципалітетів. Вони самостійно визначають свою внутрішню організацію, систему найму службовців і умови їх діяльності. Дана модель має глибокі історичні корені в Великобританії, вона виросла з системи, яка надавала громадам широку автономію як в реалізації королівської політики, так і у власному нормотворчості і адмініструванні питань місцевого значення, аж до охорони порядку і суду. Модель розкривається через наступні характеристики:

  • - місцева влада наділяються повноваженнями згідно парламентським актам і діють в межах своєї компетенції, не порушуючи національне законодавство;
  • - обираються населенням і мають політичної самостійністю;
  • - не підкоряються вищим органам, що дозволяє кожній комуні жити за власними правилами, але відповідно до національних правовими нормами.

Континентальна модель муніципального управління передбачає наявність безпосереднього контролю центральної влади за діяльністю муніципальної влади. Дана модель обмежує права місцевих властей адміністративної опікою з боку призначеного чиновника, наділяється повноваженнями по контролю за діяльністю місцевих органів самоврядування, аж до відставки мера і звернення до суду зі скаргою на діяльність місцевого органу самоврядування. Родоначальником цієї моделі є Наполеон, котрий улаштував у Франції на початку XIX ст. 96 департаментів на чолі з префектами і обираються асамблеями. Департамент на чолі з префектом одночасно виступає і адміністративною одиницею, що представляє центральну владу, і самостійним місцевим об'єднанням, управління яким здійснює виборний орган. Важлива відмінність континентальної моделі від двох інших - можливість суміщення посад, тобто політик може бути одночасно депутатом Національної Асамблеї і мером міста.

Змішана модель муніципального управління поєднує в собі риси англосаксонської і континентальної моделей, а саме:

  • - місцева влада діють автономно, але відчувають сильний вплив з боку центральної влади;
  • - володіють власною сферою відповідальності, але також виконують делеговані центральною владою функції;
  • - центральна влада надає підтримку місцевим властям з метою консолідації та вирівнювання загального соціально-економічного рівня територій.

Який би моделі організації муніципальної влади не дотримався держава, важливо розуміти, що її політична автономія визначається перш за все фіскальної автономією: чи має муніципалітет в своєму розпорядженні власні ресурси (власність, рента, доходи від торгівлі і ін.) Або здійснює свої функції завдяки отриманню трансферів від центральної або регіональної влади. Муніципалітети Німеччини, Швейцарії, Швеції, Норвегії, Франції мають у своєму розпорядженні великим обсягом власних коштів, а муніципалітети Австрії, Нідерландів і Великобританії в основному покладаються на фінансові кошти, що направляються центром. Однак додатково важливо розуміти, чи володіє муніципальна влада правом вільно розпоряджатися розташовуються ресурсами або ж кошти є цільовими, для вирішення конкретних завдань. В цьому випадку трансфери можуть мати менші обмеженнями, ніж власні ресурси муніципалітетів. Сучасна практика демонструє, що місцева влада стає все більш вільною в розпорядженні ресурсами при одночасному скороченні обсягу власних коштів і збільшення обсягу фінансової допомоги з центру, що відбувається на тлі тенденції до посилення низової демократії в Європі.

Незважаючи на багатовікові традиції організації муніципального управління в європейських країнах, між центром і периферією існують управлінські конфлікти, актуальність яких не знижується до сих пір. Політичний конфлікт пов'язаний з процесами децентралізації, що приводять до посилення політико-правових позицій місцевої влади. Укупі з виборністю як органів центральної влади, гак і органів місцевого самоврядування муніципальний рівень, традиційно будучи виключно адміністративним рівнем, стає привабливим для політичних партій, які починають боротися за місця в муніципальних радах і посади мерів міст. У зв'язку з цим поле взаємодії центральних і місцевих властей часто стає і полем конфлікту між опонуючими партіями - так як вибори в муніципальні ради в основному проходять не одночасно з національними виборами, то на національному та муніципальному рівнях у владу нерідко приходять конкурують одна з одною партії. Наприклад, в 1980-і рр. уряд Консервативної партії Великобританії на чолі з М. Тетчер початок процес скорочення фінансування і зняття повноважень з тих муніципалітетів, де провідні політичні позиції займала Лейбористська партія. В Італії соціалістичні і комуністичні міста вступали в конфлікт з консервативним центральним урядом.

Фінансовий конфлікт виникає в зв'язку з необхідністю визначення центральною владою стратегії фінансування муніципалітетів. Місцева влада об'єктивно не можуть вирішувати актуальні для себе завдання виключно за рахунок своїх коштів, тому держава, маючи в своєму розпорядженні монополією на визначення податкової політики і розподіл суспільно значущих ресурсів, проводить політику перерозподілу коштів від багатших муніципалітетів до бідніших, з неминучістю знижуючи якість послуг у перших і викликаючи їх невдоволення. Обираються муніципальні ради прагнуть до контролю за вирішенням питань місцевого значення та зниження фінансової залежності від центру, реалізуючи таким чином політичні амбіції, що проявляється в лунають час від часу в Європі закликах до відокремлення і здобуття незалежності (Венеція в 2014 р).

Конфлікт "демократія - ефективність" виникає через те, що, з одного боку, місцева влада повинна дотримуватися принципу субсидіарності - вирішувати основні завдання на низовому рівні, на якому їх вирішення можливе і ефективно. Але, з іншого боку, далеко не всі послуги можуть надаватися громадянам на рівні одного муніципалітету, особливо нечисленного. Якщо мова йде про парках, бібліотеках, зонах відпочинку, то це під силу місцевій владі, але якщо справа стосується проблем, пов'язаних з освітою, охороною здоров'я, екологією, то муніципалітети ізольовано один від одного не можуть ефективно вирішити їх, що вимагає або звернення до центральної влади, або стимулює кооперацію з сусідніми комунами.

Жодна держава не уникло загострення відносин між центральною і муніципальною владою, і це змушує їх проводити реформи, що знижують рівень напруженості і підвищують якість виконуваних функцій на всіх рівнях.

Загострення позначених проблем змушує держави реформувати систему муніципального управління з метою зниження напруженості між управлінськими рівнями за наступними напрямками.

Консолідація - об'єднання невеликих за чисельністю населення муніципалітетів з метою спільного вирішення завдань з надання послуг і насущних проблем локального значення. Консолідація може проходити як за ініціативою держави, так і місцевої влади. Такий підхід вносить в політичну систему елементи адаптивності, гнучкості, оперативності, нейтралізує конфлікти і зближує політичні позиції місцевих органів влади.

Наприклад, в Швейцарії широкого поширення набули горизонтальні механізми самоорганізації кантонів для прийняття колективних рішень без участі федерального рівня - межкантональние конференції і межкантональние угоди - конкордат. Межкантональная конференція - консультативний орган, до складу якого представників політико-адміністративної еліти кантонів: створюється для обговорення і координації спільних дій в різних областях. На сьогоднішній день впливовими є Конференція міністрів кантонів і Конференція урядів кантонів.

Конкордат координують адміністративні, законодавчі і судові питання. Вони діють тільки на території підписали їх кантонів як основні норми регулювання, адаптовані до місцевої специфіки. Це єдиний дієвий механізм горизонтальної взаємодії між кантонами. Так, з 1980 р налічується 311 конкордатів, з них 280 регіональних і 31 національний. Національні конкордат припускають участь в них практично всіх кантонів, що дозволяє їм спільно займатися нормотворчістю в окремих сферах, уникаючи інтервенцій федеральної влади. Проте конкордат ратифікуються федеральною владою, яка зобов'язана відстежувати, щоб вони не суперечили цінностям федерації і не ущемляли інтереси інших регіонів.

Багато унітарних держави цілеспрямовано створюють мезоуровен' управління, що є сполучною ланкою між центральною і муніципальною владою. Цей рівень наділяється повноваженнями щодо погодження інтересів і прийняття окремих рішень, що наближає його по статусу до регіонального рівня в федеративній державі. Наприклад, Бельгія надійшла найбільш радикально, перетворившись в федерацію; у Франції, Італії, Ірландії, Іспанії функціонують регіональні уряди; в Греції регіональні уряду очолює який обирається префект. У Фінляндії створено об'єднане відомство з регіонального планування, розвитку та екологічному контролю. У Великобританії діють парламент Шотландії і асамблея Уельсу, обирається мер Лондона.

Унітарні держави йдуть також шляхом децентралізації, передаючи окремі повноваження муніципальній владі, що є найбільш поширеною практикою в усіх країнах, що ставлять собі за мету посилити роль місцевого управлінського рівня. Однак у ряду фахівців прагнення держави передати реалізацію державних функцій на місцевий рівень викликає скептицизм: вони вважають, що таким чином держава перекладає на муніципалітети нерозв'язані проблеми і намагається зняти з себе відповідальність.

У федеративних державах влади з метою підвищення ефективності державного управління дотримуються стратегії централізації, посилюючи контроль і розділяючи відповідальність з місцевою і регіональною владою за надання найважливіших послуг населенню і задоволення їх запитів. Наприклад, в Австралії регіональна і федеральна влада спільно курирують питання освіти, в Канаді - охорони здоров'я.

Очевидно, що все розмаїття стратегій взаємодії центральної та муніципальної влади зводиться до вибору між централізацією і децентралізацією, сильні сторони яких відображені в табл. 11.5, що робить зрозумілим складність вибору між ними для політиків.

Таблиця 11.5

Аргументи на користь централізації і децентралізації

централізація

децентралізація

Забезпечує високий рівень легітимності влади на всій території держави

Місцеве самоврядування є найважливішим елементом демократії, дозволяючи громадянам безпосередньо брати участь в політичному процесі на доступному рівні

Надання послуг населенню окремими муніципалітетами призводить до дублювання функцій, високих витрат і низького рівня задоволеності громадян. Окремі блага може забезпечувати лише національний уряд (безпека), інші настільки дороги, що витрати на них не завжди під силу навіть національній державі (будівництво кораблів, наукові дослідження)

Рішення приймаються безпосередньо тими людьми, на яких вони спрямовані, а не політиками, які перебувають територіально далеко і не розуміють місцевої специфіки

Соціально-економічна нерівність територій може бути нівельовано завдяки політиці перерозподілу ресурсів центральним урядом. Монополія на збір податків забезпечує уряду постійне поповнення бюджету і владні позиції за їхніми відділами

Забезпечує гнучкість і адаптивність системи, її адекватність поточного моменту

Запобігає дискримінацію меншин на місцевому рівні

Дозволяє географічно локалізованим меншин самостійно вирішувати актуальні для них проблеми

Закінчення табл. 11.5

централізація

децентралізація

Не дозволяє вкоренитися місцевій еліті і запобігає дезінтеграцію, загрозливу розпадом держави

Формує і підтримує у громадян навички низової демократії

Підвищує рівень національної ідентифікації громадян

Створює умови для формування кадрового резерву державних службовців, так як на місцях існують умови для висунення найбільш талановитих і у них більше можливостей для кар'єрного зростання

Процеси національного і державного будівництва були пов'язані з поступовою централізацією територіального устрою, ліквідацією регіональних відмінностей під керівництвом єдиного центру, що призвело до створення єдиної політичної системи з всевладної політичною елітою, єдиним інституційним дизайном і єдиної національною ідентичністю. Націоналістичні рухи, такі як в Іспанії (баски, каталонці), Великобританії (Північна Ірландія, Шотландія, Уельс) переконливо продемонстрували, що централізована унітарна система загрожує цілісності країни і єдиний шлях для запобігання дезінтеграції - передача повноважень від центру до периферії.

Федеративний устрій знімає ризик дезінтеграції на тлі посилення регіонів, спочатку гарантуючи їм автономію в рамках федерального законодавства. Однак це стає можливим тільки за умови, що в основу відносин між ними закладені принцип рівності суб'єктів і позанаціональне територіальний поділ. В іншому випадку з неминучістю актуалізуються загрози сепаратизму, викликаного національним чинником, а також соціально-економічних та політико-правових нерівністю.

 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 
Дисципліни
Агропромисловість
Аудит та Бухоблік
Банківська справа
БЖД
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Нерухомість
Менеджмент
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
Соціологія
Статистика
Техніка
Страхова справа
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Пошук