ПРЕДМЕТ І МЕТОД НАУКИ "ІСТОРІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В РОСІЇ"

Що вивчає наука "Історія державного управління в Росії"

На перший погляд питання про предмет науки "Історія державного управління в Росії" дуже простий, досить зрозуміти, хто, як і чому управляє і з якою метою приймає найважливіші рішення і яким чином їх здійснює на різних етапах історичного розвитку Росії. Однак відповідь на поставлене запитання не завжди очевидний в силу багаторівневості керуючої системи і відсутності повноти інформації про події, які відбулися в далекому минулому. Зауважимо, що предмет будь-якої науки як системи істинних знань про об'єктивну реальність, на відміну від релігійних, інтуїтивних, звичних уявлень, складають об'єктивні властивості, зв'язку, відносини соціальної дійсності, які включені в процес пізнання з метою виявлення їх сутності та закономірностей розвитку.

Державне управління як об'єкт пізнання

Як об'єкта пізнання вітчизняної історико адміністративної науки Росії виступає державне управління - діяльність російської держави, його органів і установ, яка спрямована на організацію та регулювання суспільного життя людей, за допомогою прийняття рішень (тобто владного розподілу цінностей) і вчинення дій по їх здійсненню. "Історія державного управління в Росії" як наукова

дисципліна представляє самостійний комплекс знань про процеси формування системи державного управління, сс інституційної, функціональної та процедурних підсистемах, що протікали у різних народів Росії в хронологічній послідовності.

Предметом науки "Історія державного управління в Росії" є сукупність понять, за допомогою яких вона описує процеси виникнення, розвитку та зміни типів і форм державного управління, систем державного адміністрування у конкретних народів нашої країни на різних історичних етапах.

Існують різні інтерпретації предмета державного управління Росії, обумовлені неоднозначним розумінням природи і змісту функцій державного адміністрування, а також труднощами в виявленні форми історичного знання. Їхній головний недолік, на наш погляд, полягає в підміні предмета управлінської науки предметом громадянської історії Росії. З цієї причини предмет історико-управлінської павуки Росії штучно розширюється, в нього включається подієва життя людей у часі.

На наш погляд, коло проблем, які становлять предмет "Історія державного управління в Росії" як наукової дисципліни і виявляють зміст і основні параметри зрілості системи управління на кожному історичному етапі розвитку російського суспільства, включає наступні.

  • 1. Цілі управління суспільством. Вони є визначальним елементом в механізмах управління на кожному історичному відрізку. Зазвичай їх формулюють політики, політичні органи (парламент, глава держави, політичні партії) в політичному курсі, який є відповіддю на суспільні запити. В принципі ідеально всі цілі повинні бути орієнтовані на творення і підтримку життєзабезпечення і поступального руху суспільства. Однак зарубіжний і російський досвід свідчить про те, що часто цілі суспільства підміняються цілями правлячих груп і лідерів. Наприклад, сьогодні набір цілей управління в Росії виражений такими цінностями, як безпеку, процвітання, цілісність, впорядкованість і стабільність соціальної системи. Однак при цьому в країні один з найвищих рівнів злочинності і корупції в світі, вкрай низький рівень життя населення і ступінь довіри людей один до одного і органам влади.
  • 2. Модель інституційної структури управління публічним сектором на всіх рівнях влади, стан державних інститутів влади, покликаних реалізовувати сформульовані цілі. Їх діяльність грунтується на панівної ідеології , яка визначає характер відносин влади з громадянським суспільством і може бути орієнтована або на демократію, або на авторитаризм.

Сенс і призначення ідеології влади полягають у тому, що вона показує:

  • - ступінь обліку "волі народу" або рівень відчуженості влади від громадянського суспільства, а отже, рівень легітимності режиму;
  • - приналежність влади якогось одного класу або її здатність представляти всю сукупність соціальних структур в суспільстві в їх зв'язку, взаємодії, протистоянні і залежності;
  • - ідеологія влади визначає ступінь відповідальності керівників структур перед керованими.
  • 3. Принципи організації системи державної служби, порядок її проходження та структуру державного апарату, ефективність функціонування якого і характеризує стан державних інститутів влади на кожному етапі в цілому.

Таким чином, "Історія державного управління в Росії" як історико-адміністративна дисципліна - це наука про історію урядових установ, способах використання ними коштів, прийомів, методів владного впливу на населення та індивіда по досягненню цілей, заявлених правлячим класом або більшістю суспільства від імені держави .

Незважаючи на гадану очевидність значення поняття "державне управління", в науці існує безліч інтерпретацій його смислів.

Термін public administration (державне управління), наприклад, в західній науці має два значення - вузьке і широке.

У вузькому сенсі слова він означає професійну діяльність державних чиновників і на російську мову буквально перекладається як державне адміністрування. Державне адміністрування включає "всі види діяльності, спрямовані на здійснення рішень уряду" [1] .

У широкому сенсі цей термін включає не тільки професійну діяльність чиновників, а й всю систему адміністративних інститутів і їх владних повноважень, за допомогою яких вони виконують державні рішення. Цьому значенню терміна в російській мові відповідає поняття адміністративно-державне управління.

Різночитання в інтерпретації предмета сучасної західної теорії державного адміністрування почасти можна пояснити тим, що в її основі лежить ідея поділу політики і адміністрування (управління), сформульована приблизно в один і той же час американським дослідником В. Вільсоном (згодом Президент США) і французьким вченим А. Шардоне. Відповідно до неї обгрунтовувалася необхідність самостійного вивчення як політичної влади, представленої парламентом та іншими представницькими установами, так і влади адміністративної в особі урядових установ. При цьому підкреслювалося, що адміністративна влада повинна бути професійною, незалежною від ідеологічних уподобань політичної еліти, зміни правлячих партій.

Однак здійснити на практиці такий поділ політичних і адміністративних функцій не представляється можливим. Більш того, сьогодні відбувається політизація управлінської діяльності, що обумовлено зростаючою динамікою загроз і викликів, які потребують оперативного вирішення. Одні і ті ж органи можуть здійснювати як виконавчі, політичні за своїм значенням, так і адміністративні, управлінські функції. Так, уряд, розробляючи програму на виконання закону, виступає в якості органу виконавчої влади; організовуючи реалізацію прийнятої програми, уряд здійснює адміністративні функції. Так само і міністри як члени уряду реалізують політичні функції, а як керівники міністерства здійснюють поряд з політичними і адміністративні повноваження.

На наш погляд, штучний поділ політичного і адміністративного рівнів державного управління, тобто процесу прийняття політичних рішень і їх реалізації, перешкоджає формуванню цілісного уявлення про адміністративно-державному управлінні. Більш того, тільки системне розуміння предмета державного управління може сприяти створенню ефективного механізму виявлення і формулювання актуальних проблем, переведення їх у владні рішення, так і вмілої координації і керівництва діяльністю державної служби по їх реалізації (тобто державного адміністрування).

Все сказане робить актуальним обґрунтування відмінностей в способах політичного і адміністративного впливу на повсякденне життя людини.

Будь-яка соціальна спільність, навіть найпримітивніша, де існує взаємодія хоча б двох осіб для вирішення загальної для них мети, потребує управлінні як впорядкує діяльності. В основі управління лежить влада.

Влада являє собою здатність і можливість справляти вирішальний вплив на поведінку людей за допомогою різних засобів : примусу, авторитету, права, моралі, багатства, знання і т.д. Доступ до влади в різних її видах дозволяє конкретній особі, групі або органу виступати суб'єктом управління, формувати і реалізувати управляючі дії. Тільки опора на владу забезпечує реалізація управляючих впливів. З цієї причини влада і управління є парними, тісно взаємопов'язаними по суті своїй термінами.

Влада - це відносини панування і підпорядкування, управління і впливу, контролю і тиску, що складаються між "суб'єктом влади" і "об'єктом влади", які надають діям людей доцільність, упорядкованість, забезпечують підпорядкування індивідуальної волі спільної мети. У зв'язку з цим державна влада (публічна влада) є засобом узгодження різнорідних інтересів і формування на їх базі загальнозначуще інтересу, що становить основу цілісності суспільства, що виступає фактором його розвитку.

Неважко помітити, що кожна людина, живучи в суспільстві, діє так, щоб максимально задовольнити свої потреби і інтереси, при цьому взаємодіючи з іншими людьми. Подібна модель поведінки, здавалося, повинна розколоти суспільство на безліч індивідів, що переслідують свої повсякденні потреби. Однак поряд з приватними інтересами у індивідів існують загальнозначущі потреби (потреба в безпеці, правопорядок, гарантії своїх прав), які роблять суспільство стійкою формою взаємодії людей, в першу чергу пов'язаних загальним інтересом. Він (інтерес) формулюється в політиці.

Політика є сфера діяльності по керівництву суспільством шляхом визначення загальних цілей і узгоджених засобів їх досягнення за допомогою влади. Специфіка політики полягає в її здатності забезпечувати цілісність суспільства, погоджувати різні групи інтересів, ефективно регулювати соціальні взаємодії. За допомогою визначення мети, визначення засобів для їх досягнення, порівняння витрат і результатів в забезпеченні досягнення узгоджених рішень політика здатна орієнтувати суспільний розвиток в сприятливому для людини напрямку.

Ефективність і відчутність політики на відміну від інших регуляторів суспільних відносин (моралі, релігії, права і т.д.) обумовлена наявністю такого елемента, як влада. Завдяки інститутам державної влади в особі законодавчих, виконавчих і судових органів суспільство являє собою узгоджене і впорядковане на основі певних правил взаємодія людей, об'єднаних спільним інтересом. Держава здійснює свої функції специфічними методами - методами владного впливу. Це виявляється можливим завдяки наявності у держави владних органів, апарату і особливих ресурсів або коштів, які в неї є, зокрема, правом на легітимне насильство.

Державне владарювання - основне системне якість держави. У функції владарювання виявляється вирішальна роль держави в реалізації загальнозначущих потреб населення, забезпеченні стабільності і стійкості суспільного розвитку.

Функція державного владарювання забезпечується:

  • - шляхом видання законів та інших нормативно-правових актів, що встановлюють загальнообов'язкові правила поведінки;
  • - повсякденному виконавчо-розпорядчої діяльністю спеціального апарату по управлінню суспільством;
  • - здійсненням правосуддя, контролю над виконанням правових приписів;
  • - застосуванням відповідно до закону державного примусу і санкцій в разі недотримання загальноприйнятих правил.

Державна влада в сучасних суспільствах здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади самостійні і кожна з гілок єдиної державної влади виконує в системі державного управління певну функцію. Очевидно, що не всі органи державної влади зайняті виробленням і прийняттям найважливіших політичних рішень, але всі вони пов'язані з державним управлінням, тобто реалізацією целеполагающіх, які організовують і регулюючих впливів на суспільство і індивіда щодо забезпечення стабільного і поступального розвитку соціуму.

Повсякденним виразом функції владарювання, однією з форм прояву владної волі є управління.

Управління - це сукупність організуючих і регулюючих впливів людей і їх громадських інститутів, в тому числі державних, на свідомість, поведінку і діяльність інших людей для досягнення певної мети. Щоб мета була реалізована, необхідно організовувати дії людей, визначити хто, що і як повинен робити по її досягненню. Отже, керуючий вплив неодмінно має включати в себе організаційний механізм практичного здійснення взаємодії людей, спрямований на реалізацію поставленої мети.

Державне управління - найбільш важливий, всеохоплюючий і владний вигляд управління. Його суб'єктом виступає держава, що представляє собою політичну форму організації суспільства, що охоплює всіх своїх громадян і яка виступає від їх імені.

Завершуючи аналіз змісту терміна "державне управління", слід зауважити:

  • - державне управління є владне організуючий і регулюючий вплив держави на суспільну життєдіяльність людей з метою її упорядкування, збереження або перетворення;
  • - обсяг керуючого впливу держави, який може виражатися в тотальної регламентації або, навпаки, в мінімальному державному втручанні, і надання послуг в реалізації загальнозначущих потреб завжди залежали від зрілості громадянського суспільства ;
  • - інституційну і організаційну структури механізму владарювання та управління, оптимальні для формулювання і адекватного відображення інтересів і потреб різних груп населення, визначав домінуючий тип культури.

Різноманіття національних систем державного управління є наслідком різного співвідношення держави і громадянського суспільства. У кожному конкретному випадку це співвідношення формувалося на основі незбіжних уявлень про політичний порядок і засобах його підтримки шляхом керуючого впливу публічної адміністрації. Отже, специфіку національної системи державного управління в Росії в значній мірі визначали соціокультурні відмінності, на основі яких складалися уявлення про ефективне державі і управлінні ним.

  • [1] Public Administration // Encyclopedia Americana. 1999. № 22.
 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >