СУБ'ЄКТИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Управління справами товариства здійснюється всіма суб'єктами публічної влади, серед яких виділяються:

  • - держава та її органи;
  • - публічні інститути політичного, економічного, соціального характеру (партії, фінансово-промислові групи, профспілки, групи інтересів);
  • - окремі видатні політичні діячі.

Однак найбільший організаційний потенціал, механізми якого всеохоплюючі і проникають в усі сфери суспільних відносин, зосереджений в системі виконавчої влади - однієї з гілок державної влади демократично організованою політичної системи. Реальні і владні імпульси організаційного впливу, орієнтовані на законодавство країни і перш за все на її конституцію, йдуть саме від структур виконавчої влади.

В системі державного управління, поряд з прийняттям політичних рішень, величезне значення мають управлінські дії по керівництву, організації та реалізації прийнятих рішень.

У буквальному (вузькому) сенсі, власне управління пов'язано з адміністративною діяльністю. Термін "адміністрація", що визначає призначення даної діяльності, походить від латинського administrate, означає "служити для". Адміністрування є специфічним видом управлінської діяльності, пов'язаних з відповіддю на питання: як можна або слід робити? За визначенням класика французької адміністратівістікі Анрі Файоля, "адмініструвати - значить передбачати, організовувати, розпоряджатися, керувати і контролювати" [1] .

Отже, адміністрування (управління), або адміністративна діяльність, пов'язана з організацією і функціонуванням державної влади в діяльності бюрократичного апарату і передбачає виконання спеціальних функцій:

  • - програмування - вироблення конкретних програм дій;
  • - організації - визначення структур і кадрів для виконання поставлених завдань;
  • - розпорядження - видачі конкретних владних приписів;
  • - координації - гармонізації всіх дій і зусиль;
  • - контролю - перевірки відповідності результатів поставленим цілям.

У російській науці ідея дуалізму політичних і адміністративних функцій державного управління, що підкреслює політичну нейтральність державної служби, не набула поширення. Це стосується як радянського, так і пострадянського періодів.

На першому етапі вона суперечила базовому принципу державного управління - принципу керівну і спрямовуючу роль комуністичної партії в житті суспільства. На практиці це означало концентрацію влади в руках монопольно пануючої партії - КПРС, якій належало виняткове право (прерогатива) прийняття найважливіших політичних рішень. Органи державного управління були виключені з процесу прийняття рішень і їх функція зводилася переважно до того, щоб забезпечити реалізацію партійних рішень.

У сучасній Росії в 1990-і рр. наука адміністративно-державного управління отримала права громадянства, правда її статус і предметне поле трактуються по-різному. Значною мірою це пов'язано з неоднозначним сприйняттям західній теорії і практики державного управління, яке виражається в спробах їх повного ігнорування або, навпаки, в абсолютизації і автоматичному запозиченні зарубіжного досвіду. Слід зауважити, що в російській мові склався стійкий переклад терміна "public administration" як державне управління.

Якщо слідувати теорії поділу влади, то самостійної адміністративної влади, яка прямо і безпосередньо займається управлінням, не існує. Державне управління здійснюють в тій чи іншій мірі всі гілки публічної влади. Однак практика реалізації функції державного владарювання виявилася більш гнучкою і поступово конституювала адміністративну діяльність в якості самостійного виду державного управління поряд з виконавчою владою, якій ставилася дана задача. Дійсно, в апараті держави виділяються власне політичні інститути, які беруть політичні рішення і які відіграють керівну роль, і адміністративні, управлінські структури, які виконують рішення політиків.

Хоча поділ політичних і управлінських структур певною мірою умовно, оскільки немає очевидної різкого розмежування між політикою і поточним управлінням, все ж на сучасному етапі в західних країнах призначення і статус політичних і адміністративних органів по-різному. Політичні діячі отримують свої повноваження в результаті виборів і тому вони відповідальні перед обрало їх народом; вирішення політичних органів не може скасувати будь-якої вищестоящий орган, де вони входять в систему жорстких ієрархічних зв'язків. Адміністративні органи, навпаки, утворюються, формуються або призначаються політичними структурами, відповідають перед вищестоящими органами або підконтрольні їм. Органи публічної адміністрації підпорядковані главі держави, глави уряду, уряду. Строго кажучи, публічна адміністрація обслуговує політичні органи і безпосередньо підпорядкована уряду.

Відсутня єдність думок на предмет співвідношення понять "виконавча влада" і "державне управління". В історії розвитку державної влади ці терміни поперемінно займали пріоритетне місце і пояснювалися один за допомогою іншого.

У західній адміністратівістіке поняття "виконавча влада" і "адміністративна влада" розмежовуються. Вважається, що у виконавчій владі, як і в апараті держави в цілому, є інститути політичного характеру. Вони регламентуються нормами конституційного права, наприклад вибори глави держави або відповідальність уряду перед парламентом. Нормами адміністративного права регулюються техніко-управлінські питання виконання законів, такі як порядок призначення на посади державних службовців або відповідальність посадових осіб за шкоду, заподіяну ними при виконанні службових обов'язків. Виконавча влада реалізується в тих випадках, коли виконуються законодавчі акти прямої дії. Адміністративна діяльність вторинна по відношенню до виконавчої влади: вона реалізує не тільки приписи законів, а й вказівки виконавчих органів, причому в повсякденній діяльності публічної адміністрації останні грають часом визначальну роль. Адміністрація перетворює політичні приписи в конкретне управлінське дію, вона не стільки виконує закон безпосередньо, скільки забезпечує його виконання.

У радянській науці поняття "виконавча влада" і "адміністративна влада" використовувалися як парні категорії. В одних випадках вони протиставлялися, а в інших - розглядалися за принципом доповнення.

Так, термін "виконавча влада" довгий час не визнавався в науковому побуті з ідеологічних міркувань, оскільки вважався категорією буржуазної теорії поділу влади. Замість цього використовувалося поняття "державне управління", через яке здійснювався вихід на виконавські функції державної влади. В одному з видань помічалося, що "державне управління СРСР - виконавчо-розпорядча діяльність органів радянської держави, яка полягає у практичному здійсненні завдань побудови комуністичного суспільства" [2] .

У 1980-і рр. поняття "виконавча влада" і "державне управління" стали відрізнятися за змістом, хоча термін "виконавча влада" законодавчо не зізнавався і зберігав політичне забарвлення. Будучи як і раніше категорією буржуазної теорії поділу влади, виконавча влада в Юридичному енциклопедичному словнику (1984 г.) визначалася як "влада правозастосовча, на яку покладається функція виконання прийнятих парламентом, тобто законодавчою владою, законів" [3] . У свою чергу, там же термін "управління державне в соціалістичному суспільстві" інтерпретувався як "здійснювана на основі законів та інших законодавчих актів організуюча виконавча і розпорядча діяльність органів соціалістичної держави" [4] .

Вперше визнання терміна "виконавча влада" в російській науці і законодавстві відбулося на початку 1990-х рр. в Декларації Верховної РРФСР від 12 червня 1990 № 22-1 "Про державний суверенітет Російської Радянської Федеративної Соціалістичної Республіки". У ній згадувалося про поділ державної влади на традиційні гілки: законодавчу, виконавчу і судову.

Конституція РРФСР 1978 р в редакції 1992 р ст. 3 закріпила принцип поділу влади; в ст. 121 Президент РФ наділявся повноваженнями вищої посадової особи і глави виконавчої влади; Рада Міністрів РФ - Уряд РФ відповідно до ст. 122 було органом виконавчої влади. В Указах Президента РФ від 30 вересня 1992 № 1 147 "Про систему центральних органів федеральної виконавчої влади" та № 1148 "Про структуру центральних органів федеральної виконавчої влади" офіційно був використаний термін "центральні органи федеральної виконавчої влади".

Одночасно в літературі з'явилося визначення виконавчої влади як адміністративної, апарат якої кваліфікувався як апарат державного управління [5] .

З прийняттям Конституції РФ 1993 р на рівні законодавства (в тому числі і в тексті самої Конституції РФ) поняття "державне управління" не вживається.

Аналогічно і в науковому побуті термін "державне управління" перестав використовуватися як парний і також не застосовується для пояснення змісту виконавчої влади. Разом з тим примітно, що після цього довгий час була відсутня розгорнута інтерпретація терміна "виконавча влада". Лише в фундаментальній праці Інституту держави і права цю прогалину був частково заповнений [6] .

  • [1] Файоль А. Загальне і промислове управління // Управління - це наука і мистецтво / А. Файоль [и др.]. М., 1992. С. 12.
  • [2] Юридичний словник. М .: Юриздат, 1953. С. 120.
  • [3] Юридичний енциклопедичний словник. М .: Радянська енциклопедія, 1984. С. 128.
  • [4] Там же. С. 386.
  • [5] Бахрах Д. Н. Адміністративне право. М .: БЕК, 1996. С. 76.
  • [6] Виконавча влада в Російській Федерації. Проблеми розвитку / відп. ред. І. Л. Бачило. М., 1998..
 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >