КОМАНДНО-АДМІНІСТРАТИВНА СИСТЕМА УПРАВЛІННЯ: ХАРАКТЕРНІ РИСИ ТА УМОВИ ФОРМУВАННЯ

1. Першою і головною ознакою командно-адміністративної системи управління, у всякому разі, по тяжкості наслідків, є применшення ролі Рад, відсторонення їх від влади, підміна гасла "владу трудящих" на гасло "влада для трудящих". Ця риса майбутньої командно-адміністративної системи управління проявилася, як ми вже не раз відзначали, досить рано, хоча в 1918 або 1919 рр. ще не була головною.

До середини 1930-х рр. про самостійність Рад як органів влади говорити вже не доводиться, випадки всілякого партійного втручання в діяльність Рад набувають масового характеру.

Губком партії міг скасувати вибори до Рад повністю або частково з різних причин, як масове явище відзначалися підбір і висунення кандидатів до Рад партійними органами (рекомендувати - як синонім призначити), а також зміна без перевиборів голів виконкомів Рад. У 1931-1932 рр. в Грузії були зняті 91 голова сільради, у Вірменії - 25, а в Ленінградській області - 90% голів райвиконкомів. Це призводило до того, що депутатські мандати видавалися особам, які не мали ніякого відношення до Рад.

З укоріненням командно-адміністративної системи управління ще глибшим стає протиріччя між програмним завданням (і правовим становищем згідно із законом) Рад і їх фактичною роллю.

Демократизм Рад був зведений до формальних процедур, а виконавчий апарат встав над Радами. І якщо на початковому етапі Ради були владою для трудящих через передовий шар пролетаріату, то тепер вони стали владою для трудящих через партійно-державних функціонерів.

Закінчений характер ця риса знайде в 1940-1980-і рр.

Сенс її полягав в тому, щоб зберегти владу в руках номенклатурної партійно-державної адміністрації, хоча формально протягом цих років буде видаватися величезна кількість законів з класичною вже для країни формулюванням "про подальше посилення ролі Рад в ...". Що стосується участі трудящих в управлінні державою - воно перетвориться в фарисейський гасло [1] .

2. Поступове домінування і висунення на перші ролі державного апарату, його збільшення і зрощення з партійним апаратом.

Командно-адміністративна система управління зажадала реорганізації всього державного апарату, сформованого на початку непу. Однак І. В. Сталін, вже зрозумів до цього часу і оцінивши можливості і силу апарату, що не провів якої-небудь однієї одноразової і нищівної реформи. Він повільно і поступово, малими дозами реформував держапарат.

Це виражалося в наступному.

В кінці 1920-х - початку 1930-х рр. відбувається стрімке зростання всього управлінського апарату, що поступово знекровлює Поради як органи влади.

Згортання непу, ліквідація цілої низки таких структур, як товарні біржі, синдикати, акціонерні товариства і т.п., привели до колосального розширення об'єктів державного управління. Почалося дроблення, розукрупнення майже всіх наркоматів, і промислових і не промислових. Для будь-якої найменшої області державного життя, кожної галузі та підгалузі створювався свій орган управління. Це стосувалося в першу чергу апарату загальнофедерального, але ті ж процеси лише в меншому обсязі проходили і в союзних республіках.

У 1932 р був ліквідований єдиний промисловий наркомат - ВРНГ СРСР, замість нього утворилося три галузевих наркомату, в 1934 р їх вже - чотири, а в 1939 році - вже 21 наркомат, і при цьому більшість їх - загальносоюзні, централізовані.

При загальному і швидкому зростанні кількості промислових підприємств сама система управління ставала все більш многозвенной, супідрядність (як в промисловості, так і в інших галузях народного господарства) будувалося так: підприємство - трест - об'єднання - главк наркомату республіки - наркомат СРСР.

Розукрупнювати і самі главки, стаючи все більш вузькоспеціалізованими. Наприклад, в Наркомтяжпрома СРСР в 1932 р було 10 главків і 17 секторів, в 1937 р - 33 главку і 19 секторів і відділів [2] .

Розукрупнення наркоматів мало на меті перетворити великі галузеві центри, своєрідні штаби галузей, якими були ці наркомати, в підгалузеві, вузькоспеціалізовані відомства, якими легше було командувати, їх легше було контролювати.

Серед цього зростання управлінського апарату особливо швидко зростає апарат виконавчий, а в ньому починає розростатися та його частина, яка пов'язана з адміністративними заходами примусу - це не тільки каральні органи, а й різноманітні органи контролю - фінансового, санітарного, планового, гірничого нагляду, котлонагляду і т.п., всілякі інспекції та уповноважені.

Помітне зростання виконавчого апарату починається з другої половини 1920-х рр.

При формуванні нових наркоматів і відомств часом не враховувалися справжні потреби, що призводило до надмірностей: зростання чисельності управлінського апарату визначало зростання числа зайнятих в даній галузі.

Наприклад, в Наркоматі середнього машинобудування СРСР в 1939 р, в порівнянні з 1937 р, число службовців зросла на 25,1%, а число зайнятих в галузі - лише на 1%; в нафтовій промисловості в 1940 р число службовців збільшилася на 26% в порівнянні з 1937 р, а робітників - на 9,8% і т.п. [2] .

Цей процес йшов одночасно з іншим не менш тяжким процесом типового "перетрушування" держапарату: в 1929 р почалася "чистка" держапарату, в результаті якої 10% службовців були з нього вилучені з різних причин. Все це призвело до того, що на рубежі 1920-1930-х рр. держапарат потрапив в глибоку затяжну кризову ситуацію.

Справжні причини бюрократизації державного апарату полягали в надмірному одержавлення усього життя, концентрації політичної влади в руках загальнофедеральних державних і партійних органів, в централізації управління всіма сторонами державного і суспільного життя, поступове стягуванні рішення всіх, навіть чисто місцевих і дрібних питань, в загальносоюзні органи.

Таке розширення функцій центральних органів визначало і характер діяльності самого апарату: замість аналітичної, експертної, прогнозної, координаційної роботи апарат займався переважно організацією виконання прийнятих рішень, оперативною роботою і контролем над виконанням рішень партії і уряду.

Цей принцип, чим далі, тим більше, пронизував всю структуру управлінського апарату, породжував систему всіляких заборон - все несанкціоноване "зверху" заборонялося.

Особливо вражаючим було зростання управлінського апарату в 1930-1950-і рр. Ускладнення соціально-економічних завдань держави пов'язувалося в умах керівників країни, головним чином, необхідністю створення нових ланок апарату управління, збільшення числа працівників.

За 1928-1954 рр. управлінський персонал тільки в промисловості збільшився з 300 тис. до 2,3 млн осіб, тобто в сім разів, а чисельність робітників - в 4,5 рази. Особливо громіздкою і дорогої була мережа організацій матеріально-технічного постачання. У 1957 р всього в країні було понад 9 тис. Постачальницько-збутових організацій з річним фондом заробітної плати в 400 млн руб.

Крім цього не тільки множилося кількість центральних органів виконавчої влади, а й в кожному з них зростало число керівників вищої та середньої ланок, що мали право приймати рішення від імені даного державного органу. Збільшення числа ланок, які приймають рішення, посилювало відомчу роз'єднаність, ускладнювало рішення міжгалузевих проблем, послаблювало координацію дій.

Апарат з кожним роком ставав все більш громіздким, багатоступеневим, багатоланковим, його організаційна структура надзвичайно ускладнилася. Все це призводило до інертності і, в кінцевому рахунку, позначалося на зниженні темпів економічного зростання. Керівництво стало підмінятися паперотворчістю.

3. Командно-адміністративна система управління породила таке явище, як зрощування партійного і державного апаратів.

Необхідність форсованого розвитку країни, скидання дореволюційної еліти, гостра потреба в "кадрах", фіаско ідеї світової революції і багато іншого вимагали рішучого зміцнення влади (та ще розхитує неп) на принципово новій основі. Такою основою, на думку більшовиків, могла стати тільки партія , яка очолила державу.

У перші роки після революції партійний і державний апарат дійсно ще сяк-так врівноважували один одного.

І. В. Сталін прийняв апарат, сперся на нього, абсолютизував його. Якщо ленінська ідея дистанціювання партії від держапарату мала на меті гальмування бюрократії і посилення контролю над держапаратом, то І. В. Сталін, тяжіючи до диктатури, ні здатний коригувати доктрину партії (а можливо, і не хотів). Отриманий спадок він використовував, перш за все, як апарат. Змістивши центр управління з державних структур в сторону партійного апарату, він огосударствіть і партію, зробивши її ядром державної бюрократії. Більш того, закріпив це в законодавчому порядку: про це прямо сказано в ст. 126 Конституції СРСР 1936 р

З 1925 р жодна громадська організація не могла зібрати свій з'їзд або конференцію без попереднього узгодження з ЦК партії. Секретаріат ЦК, Оргбюро або Орграспредотдел ЦК визначали не тільки терміни скликання з'їздів, але і регламентували його аж до дрібниць.

Недовіра до низових і місцевим працівникам було таке велике, що їм пропонувалося циркулярно не тільки зміст їх діяльності, а й форма, ритуал і церемоніал. Пізніше зведена в принцип подібне втручання не тільки не викликало заперечень, але сприймалося як щось само собою зрозуміле.

Таким чином, всі економічні питання, розробка та затвердження планів вирішувалися на з'їздах партії, а не в Радах. Всі основні постанови з економічних питань брало Політбюро. Всі надзвичайні закони, хоча і видавалися від імені ЦВК і РНК СРСР, але розроблялися і вирішувалися в Політбюро, в апараті ЦК. Коли управлінці з Наркомзему або партійні керівники з місць запитували, що робити з кулаком, відповідь вони отримували з ЦК, тобто інтереси і управлінців, і партійних керівників виявлялися загальними, а рупором ставали парторгани.

З організації, колективно виробляє рішення, партія все більше перетворювалася в організацію, що проводить рішення в "наркомат".

Партійні органи підміняли не тільки законодавчі і виконавчі органи, але часто і судові.

Якщо правова безграмотність місцевих партійних і радянських працівників ще якось можна зрозуміти їх низьким культурним рівнем і відсутністю професійних знань, то чим можна пояснити, наприклад, наступну позицію керівників верхньої ланки?

У листопаді 1924 р Н. В. Криленко (нарком юстиції і прокурор РРФСР) повідомляє чолі уряду А. І. Рикову про те, що партійні органи Вотской області дали вказівку голові облсуду затримати стягнення за векселями. Він пише: "Якщо право дачі директив губкому губернським судам у кримінальних справах є питанням досить спірним" (який вже тут суперечка - це пряме порушення закону), "... то дача директив по цивільних справах, на мою думку, є абсолютно неприпустимим" . Н. В. Криленко просить поставити питання в Секретаріаті ЦК про право партійних комітетів давати директиви судам. А. І. Риков в свою чергу просить Секретаріат ЦК скасувати рішення парткому і поставити питання на обговорення Оргбюро [4] .

Позиція двох керівників дивна, якщо не сказати безграмотна. Адже прямий обов'язок прокурора республіки в тому й полягала, щоб негайно припинити будь-чию втручання в діяльність суду і добитися виконання закону. Іншими словами, у керівників верхньої ланки не було навіть і тіні сумніву в правомірності і законності такого зрощування партійних і державних функцій.

Індустріалізація, потім війна, повоєнна відбудова, що проходили знову під гаслами мобілізації, дали системі деякий імунітет проти обурюють її коливань.

Але вже в 1950-і рр., Як і в 1921 - 1922 рр., Виникло питання про систему влади, ролі партії, про цілі і перспективи суспільства і держави. І знову з перемогою Н. С. Хрущова переміг саме партійний клан. Сам він був уже різко ослаблений "чистками" послесталинского періоду, зміною поколінь і поповненням, головним чином, з селянських і маргінальних верств суспільства.

Ключовим моментом початку загибелі партії слід вважати прийняту на XXII з'їзді КПРС програму побудови комунізму. Поставивши за мету споживання, або як це тоді називалося - "матеріальну зацікавленість ", з'їзд підписав смертний вирок КПРС.

Разом з тим одночасно відбувався перенесення центру ваги з партійною на державну структуру, складання так званої "міністерської влади". Перехід до відомчого монополізму, лавиноподібне зростання корумпованості чиновників відбувалися тихо і поступово. При цьому і партійне керівництво, і державний механізм склали єдиний деструктор, єдиний механізм деградації і руйнації.

"Горбачевська епоха" завершила процес: вона висмикнула стрижень - КПРС, на якому трималося суспільство і держава.

4. Характерна риса командно-адміністративної системи - " надзвичайщина ", тобто сукупність принципів, методів, прийомів управління, заснованих на масові репресії і позасудовому примусі.

Надзвичайна система управління, якщо вона і необхідна, наприклад, в умовах війни, допустима і виправдана лише на короткий час. З настанням нової епохи (1921-1922 рр.) - часу дійсно нових реальностей політичного та економічного життя країни - були прийняті Кримінальний, Цивільний, Земельний, Водний та інші кодекси, тобто, здавалося б, зроблені серйозні кроки по шляху до правової державі. І при всій їх недосконалості, з сучасної точки зору, ці закони закладали основи права на противагу "революційної доцільності", що панувала до цього.

Разом з тим поряд і одночасно Народжувалася командно-адміністративна система зводила "надзвичайність" в найвищий ранг і в усьому: в принцип, метод, в стиль управління в економіці, в кадровій політиці, в соціальній політиці, в побут і спосіб життя людей.

Стратегія прискореного індустріального розвитку відкрито вимагала від радянських людей "серйозних жертв" і закликала свідомо піти на них, а там, де ентузіазму і добровільної готовності до жертв було недостатньо, "репресії, - говорив І. В. Сталін, - є необхідним елементом наступу" [5] .

Форми прояви "надзвичайностей" були різними.

Уже в середині 1920-х рр. існуючі закони почали трактуватися так, щоб ними можна було прикрити беззаконня. Наприклад, ст. 107 Кримінального кодексу ( "спекуляція") почали застосовувати до селян, що відмовляються здавати хліб по держціною, тоді як закон визначав, що спекуляція - це скупка і перепродаж з метою наживи. А юристи і термін придумали: це називалося "актуалізувати закон".

Пізніше, коли до закону вже не церемонилися, ЦВК і СПК СРСР 22 серпня 1932 р прийняли постанову про боротьбу зі спекуляцією, в якому, відзначивши зростання спекуляції товарами масового споживання, зобов'язували ОГПУ СРСР, органи прокуратури і місцеві органи влади застосовувати "... до спекулянтам і перекупникам висновок в концентраційний табір строком від року до 10 років без права застосування амністії " [6] . Підзаконний акт підписали голова ЦВК СРСР М. І. Калінін, заст. голови РНК СРСР В. В. Куйбишев, секретар ЦВК СРСР А. С. Єнукідзе.

Пік надзвичайного законодавства припадає на 1930-1932 рр. Це, перш за все, широко відомі партійні рішення про темпи колективізації (5 січня 1930 г.), про ліквідацію куркульських господарств в районах колективізації (30 січня 1930 г.), про боротьбу "з викривленням партлинии" в колгоспному русі (14 березеня 1930 р .) та ін.

7 серпня 1932 року було прийнято постанову ЦВК і РНК СРСР, яке сучасники називали "законом про п'ять колосків". Воно з'явилося після голоду в 1932 р, коли під час збирання врожаю селяни несли зерно в кишенях додому, щоб прогодувати голодних дітей. За цим законом тільки протягом перших п'яти місяців його застосування в країні було засуджено 54 тис. 646 осіб, з них 2 тис. 110 - до вищої міри покарання. З 1935 р під цей закон стали підпадати особи з 12-річного віку.

Всі ці рішення були неконституційними вже хоча б тому, що закріплювали нема за судом, а за місцевими органами влади право застосовувати всі необхідні заходи боротьби з куркульством аж до повної конфіскації майна і виселення за межі окремих районів і країв.

Як відомо, командно-адміністративна система створила і органи позасудової репресії.

Ще в 1927 р постановою Президії ЦВК СРСР ОГПУ СРСР було надано право розглядати в позасудовому порядку справи про диверсії, підпалах, пожежах, псування машинних установок як зі злим умислом, так і без оного, і застосовувати вищу міру покарання у таких справах. 8 червня 1934 року було прийнято постанову ЦВК СРСР

"Про доповнення Положення про злочини державних (контрреволюційних і особливо для СРСР небезпечних проти порядку управління) статтями про зраду Батьківщині". Його основні положення були включені в КК республік. У КК РРФСР вони стали сумно знаменитою статтею 58.1-58.14. За нею "судили" більшість репресованих в 1930-і рр.

У 1930-з рр. "гарантом" дотримання законності, теоретиком і, так би мовити, практиком був А. Я. Вишинський, а він визнавав необхідність надзвичайних заходів. Виступаючи з доповіддю на зборах Товариства старих більшовиків, він так пояснював правомірність застосування надзвичайних заходів: "Чи можемо ми це допустити? Коли потрібно - можемо, коли не потрібно - не можемо. Коли це нам корисно - можемо, коли шкідливо - не можемо ... коли ми посилали в 1929 р ліквідувати куркульство, хіба ми за законом діяли? Звичайно, немає, але ... можна визнати допустимість тимчасових надзвичайних заходів, коли ці заходи підкріплені ... суспільною підтримкою середняцьке-бідняцьких мас, щоб зламати опір класового ворога . І так роблять т кожен клас " [7] .

"Надзвичайщина" тривала і в наступні роки, так як залишалася однією з головних і характерних рис командно-адміністративної системи управління. До неї звикали як до життєвої необхідності, надзвичайні закони навіть навчилися обходити або перечікувати. Але система вважала їх засобом підтримки політичної стабільності та "порядку".

У 1930-1980-ті рр. видавалися нові надзвичайні закони, сфера застосування яких то розширювалася до межі, то звужувалася. Були видані нові закони: в 1938 р - про впорядкування трудової дисципліни, в 1939 році - про прирівнювання до шкідництві випуску некомплектної або недоброякісної продукції, про встановлення обов'язкового мінімуму трудоднів для колгоспників, невиконання якого загрожувало виключенням з колгоспу, тобто втратою всіх засобів до існування. У 1940 р - закони про заборону самовільного відходу з підприємств, про прогули, про посилення відповідальності за дрібні крадіжки на виробництві і ін.

Надзвичайне законодавство тривало аж до кінця 1980-х рр., Коли вже в умовах "перебудови" в ряді районів країни було введено надзвичайний стан і створені надзвичайні органи.

Так, 12 січня 1989 року в зв'язку з триваючою напруженістю міжнаціональних відносин в Нагірно-Карабахської автономної області і навколо неї був створений Комітет особливого управління (під головуванням А. І. Вольського). Він складався з восьми чоловік, безпосередньо підпорядковувався Верховній Раді СРСР, був наділений широкими повноваженнями: припиняти на території області діяльність конституційних органів влади і управління, проводити в разі потреби нові вибори до Рад, керувати всіма промисловими підприємствами незалежно від їх підпорядкованості та т.п.

Однак Комітет не зміг погасити конфлікт, і в повній відповідності з адміністративними методами вирішення будь-яких проблем 28 листопада 1989 був ліквідований. Замість пего була створена союзна контрольно-наглядова комісія Верховної Ради СРСР. Вона успадкувала функції Комітету, і на додаток їй був підпорядкований контингент внутрішніх військ МВС СРСР на території автономної області. 15 січня 1990 Верховна Рада СРСР оголосив про введення надзвичайного стану на території НКАО, в прилеглих районах Азербайджану і Вірменії, в прикордонній зоні.

  • [1] Нарада завідувач оргвідділу ЦВК АРСР, крайових і обласних виконавчих комітетів при ВЦВК // Влада Рад. 1934. № 4-5. С. 50-51.
  • [2] РГАЕ. Ф. 7297. On. 1. Д. 116. Л. 117; СЗ СРСР. 1937. № 76. У розділі ст. 375.
  • [3] РГАЕ. Ф. 7297. On. 1. Д. 116. Л. 117; СЗ СРСР. 1937. № 76. У розділі ст. 375.
  • [4] РЦХИДНИ. Ф. 17. Оп. 68. Д. 409. Л. 194-195.
  • [5] Сталін І. В. Соч. Т. 12. С. 309.
  • [6] СЗ СРСР. 1932. № 65. У розділі ст. 375.
  • [7] РЦХИДНИ. Ф. 124. Оп. 3. Д. 158. Л. 17.
 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >