СУЧАСНА СИСТЕМА ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ РОСІЙСЬКОЇ ФЕДЕРАЦІЇ

Система державного управління в Росії переживає період радикальної трансформації, обумовлений пошуком моделі адміністрування, здатної бути ефективною з точки зору досягнення загальнозначущих цілей, компактною за своєю структурою, позбавленої чиновницького свавілля і працює не на себе, а на суспільство.

Вийшло так, що була заявлена ліберально-демократична модель управління (за Конституцією РФ 1993 р), а на практиці функціонує інша, яка сформувалася на основі патронажно- кліентарних зв'язків, а не права. Неефективність публічного сектора виражається у високому рівні корупції серед чиновників, нездатності державної системи управління оперативно реагувати на очікування і потреби широких верств суспільства, в низькому рівні життя більшості населення та інтелектуальної деградації.

Створена в 1990-і рр. система державного управління була самодостатньою з точки зору реалізації інтересів "нових" класів - олігархів і нової бюрократії. Спроби її реформування не приносили позитивних результатів, оскільки не носили системного характеру, а були занадто залежні від політичних пристрастей самих реформаторів, стурбованих більше відстоюванням власних інтересів, ніж служінням суспільним потребам.

Нормативна модель системи державного управління з Конституції РФ (1993 г.): дилеми та загрози

Конституція РФ легітимізувала систему виконавчої влади Росії в контексті теорії поділу влади.

У порівнянні з Конституцією РРФСР 1978 Конституція РФ визначила виконавчу владу як самостійну гілку державної влади (ст. 10 Конституції РФ); ввела поняття "єдиної системи виконавчої влади"; істотно змінила порядок формування Уряду РФ; змінила підхід до визначення повноважень Уряду РФ - єдиного органу, який здійснює виконавчу владу (ст. 110 Конституції РФ), і одночасно передбачила порядок формування системи федеральних органів виконавчої влади. Стаття 112 Конституції РФ зобов'язує Голови Уряду РФ представляти пропозиції Президенту РФ про "структуру федеральних органів виконавчої влади". Конституція РФ не визначила ролі Уряду РФ як вищого органу в системі виконавчої влади; істотно змінила норму закону про відповідальності виконавчої влади перед представницькими органами державної влади; звузила сферу діяльності виконавчої влади в галузі державного управління.

Чинна Конституція РФ не застосовує термін "державне управління " ні до органів виконавчої влади в плані їх функціональної ролі, ні до предметів відання, за винятком управління федеральної власністю (п. "Д" ст. 71 і п. "Г" ст. 114 Конституції РФ).

У прагненні уникнути системи глобального державного впливу на розвиток економіки в умовах переважання державної власності в системі національної економіки закон відмовився від адміністративно-правового і соціального розуміння терміна "управління" ( administration ) і прийняв його тлумачення у вузькому цивільно-правовому понятті стосовно сфері державної власності. Крім того, зі сфери державної влади виведено місцеве самоврядування. Це породило чимало складнощів у реалізації повноважень виконавчої влади і створило комплекс проблем, які потребують вирішення як в нормативному, так і в організаційному плані.

Для концепції розвитку системи виконавчої влади суттєве значення має питання про розумінні самої системи виконавчої влади та умов, що впливають на се нормальне функціонування.

Нормативним підставою для визначення системи виконавчої влади в структурному плані є Конституція РФ. Стаття 5 Конституції РФ говорить про "єдність системи державної влади"; ст. 12 Конституції РФ - про "системі органів державної влади"; в п. "г" ст. 71 Конституції РФ в числі інших гілок влади сказано про "систему федеральних органів виконавчої влади".

Однак Конституція РФ не містить достатньо цілісного системно-структурного визначення виконавчої влади, а включає фрагментарне згадка її окремих компонентів. У ст. 77 Конституції РФ говориться про єдину систему виконавчої влади, яка утворюється федеральними органами виконавчої влади і органами виконавчої влади суб'єктів РФ в рамках предметів виняткового ведення федерації і спільного ведення. У такому ж контексті ці підсистеми органів згадані і в ст. 78 Конституції РФ, а в ст. 112 Конституції РФ побічно сказано про структуру органів виконавчої влади.

Крім того, Конституція РФ використовує термін "державний орган". Це ставить проблему співвіднесення цих понять і термінів між собою з метою вироблення єдиного уявлення про органі виконавчої влади, а також про систему виконавчої влади в цілому, про відмінність правового статусу органу виконавчої влади від правового статусу органу управління державного і недержавного.

З конкретних органів виконавчої влади Конституція РФ виділяє Уряд РФ (ст. 110 Конституції РФ). Інші органи згадані в загальній формі - як федеральні органи виконавчої влади, як органи виконавчої влади суб'єктів РФ (ст. 77, 112 Конституції РФ).

Не цілком вирішене і питання про структурно-функціональному поданні системи виконавчої влади. Він пов'язаний з проблемою розмежування предметів ведення в системі органів виконавчої влади.

У зв'язку з цим ст. 11 Конституції РФ говорить про поділ предметів ведення і повноважень між органами виконавчої влади в цілому по вертикалі системи: між органами державної влади РФ і органами державної влади суб'єктів РФ; ст. 10 Конституції РФ - про поділ державної влади на законодавчу, виконавчу і судову, виділяючи тим самим виконавчу владу в цілому в самостійну гілку державної влади.

Про поділ предметів (сфер) ведення на три рівні в функціональному аспекті сказано в ст. 71, 72 і 73 Конституції РФ. На підставі цих конституційних норм функціонально-предметна область всіх органів державної влади ділиться на сферу виняткового ведення Російської Федерації, сферу спільного ведення, сферу виняткового ( залишкового ) ведення суб'єктів РФ.

При цьому слід ще раз підкреслити, що Конституція України закріплює в ст. 78 принцип перерозподілу повноважень по вертикалі системи. Однак повної чистоти системи виконавчої влади в функціональному значенні також не виходить, бо в ст. 132 Конституція РФ розширює діапазон виконання державних функцій на основі передачі повноважень органам місцевого самоврядування. Тим самим створиться досить розмите уявлення про функціональну систему виконавчої влади.

Таким чином, виявлення функціональної сфери виконавчої влади та процесу поділу предметів ведення і повноважень по вертикалі системи - між федеральними органами виконавчої влади і органами суб'єктів РФ, а також про поділ предметів ведення і повноважень між органами виконавчої влади на кожному рівні системи має спиратися на підзаконні акти законодавства РФ і на практику організації державного управління системою і діяльністю органів виконавчої влади. Вирішення цього питання і викликало потік договорів між центром Федерації і її суб'єктами.

Практика неефективного адміністрування показує, що на конституційному рівні необхідно більш чітко закріпити структурну схему поділу державної влади на три її класичні гілки (законодавчу, виконавчу і судову) і більш повно визначити структурний і функціональний склади виконавчої влади.

Насправді в Конституції РФ виділена тільки судова влада як самостійна гілка, в той час як інші гілки представлені главами про органи. Якщо гл. 5 Конституції РФ про Федеральному Зборах досить повно викладає суть і структуру парламенту Російської Федерації як представницького і законодавчого органу, то гл. 6 "Уряд Російської Федерації" Конституції РФ присвячена лише одному органу виконавчої влади і зовсім не дає уявлення про структуру та призначення виконавчої влади як самостійної гілки влади.

Це частково пояснюється неясністю положення Президента РФ щодо виконавчої влади. Він її формально не очолює, але фактично здійснює.

Тому в Конституції РФ необхідна повноцінна глава про систему виконавчої влади в Російській Федерації, в якій слід показати структурний і функціональний склади цієї гілки влади, визначити її функціональне призначення і позначити основу для подальшої легітимації правового статусу основних рівнів органів, які формують цю систему. Для цього необхідно здійснити інвентаризацію складу і правового становища органів, які формують цю гілку влади і здійснюють функції держави по управлінню справами суспільства в рамках предметів ведення федерального рівня і суб'єктів РФ.

Система федеральних органів влади, безумовно, потребує спрощення її складу і зв'язків з іншими органами державної влади, з одного боку, а з іншого - в ускладненні і деталізації завдань функціональної діяльності цих органів, їх регулюючої функції щодо всіх секторів економіки і соціальної сфери країни в умовах їх реформування. Виконавча влада повинна повноцінно реалізовувати державність на своїй ділянці з урахуванням різноманітності керованих об'єктів, забезпечуючи їх науково обґрунтовану структуризацію і різноманітність методів державного впливу на розвиток кожної підсистеми в цьому сенсі.

Незважаючи на часті перегляди структури органів в системі виконавчої влади, правовий статус органів виконавчої влади, правила, цілі діяльності можуть бути кваліфіковано вирішені нормативно тільки з урахуванням складу цих органів і їх призначення в системі. На цьому тлі першорядне значення мають питання конституційної основи виконавчої влади РФ і їх втілення в практику державного управління. Неясності, що мають місце в самій конституційній основі, істотно позначаються і на практиці організації та функціонування системи виконавчої влади.

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >