МІСЦЕВЕ УПРАВЛІННЯ: СУЧАСНІ ТЕНДЕНЦІЇ РОЗВИТКУ

У Росії історично розвивалися дві форми місцевого самоврядування - недержавна і державна.

З середини XIX в. до 1890 року існував земське і міське самоврядування як недержавний, самі місцеві органи вважалися громадськими, а їх виборні керівники не входили в систему державного управління. Однак після реформ Олександра III земське і міське самоврядування було перетворено в систему децентралізованого державного управління, яке проіснувало до 1917 р

Після Жовтневої революції розвивалася радянська партократіческого система місцевого управління, яку в 1993 р, після прийняття нової Конституції РФ, знову змінила концепція недержавного місцевого самоврядування.

Слід зазначити, що положення сучасної Конституції РФ і законодавство про місцеве самоврядування сформульовані відповідно до Європейської хартії про місцеве самоврядування.

Конституція РФ (ст. 12) проголошує, що "в Російській Федерації визнається і гарантується місцеве самоврядування. Місцеве самоврядування в межах своїх повноважень самостійно. Органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади". При цьому ст. 72 Конституції РФ відносить встановлення загальних принципів організації системи органів державної влади та місцевого самоврядування до спільного ведення Росії і її суб'єктів. Це передбачає, що Федеральний закон про місцеве самоврядування є рамковим, його установчі положення повинні бути розвинені в законах про місцеве самоврядування, прийнятих суб'єктами РФ.

Розмежування органів місцевого самоврядування з системою органів державної влади зумовило основні проблеми пострадянського періоду: забезпечення єдності системи управління державними і громадськими справами; збереження необхідної централізації державної влади і управління в умовах демократичної децентралізації. Розвиток законодавства про місцеве самоврядування в останні роки пішло по шляху конкретизації сфери дії місцевого самоврядування, прагнучи оптимально вирішити виникаючі протиріччя.

У 1995 р був прийнятий перший Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", який підкреслив, що місцеве самоврядування, як вираз влади народу, становить одну з основ конституційного ладу Російської Федерації і є визнаній і гарантованою Конституцією РФ самостійної і під свою відповідальність діяльністю населення за рішенням безпосередньо або через органи місцевого самоврядування питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення, його історично інших місцевих традицій (ст. 2).

У Законі були визначені найважливіші завдання місцевого самоврядування: управління муніципальної власністю; виконання місцевих бюджетів; становлення місцевих податків і зборів; охорона порядку; прийняття місцевих законів, що утворюють локальну правову систему (не протистоїть федеральному і регіональному законодавствам); визначення основних напрямків розвитку в різних сферах муніципальної діяльності - соціально-побутовому обслуговуванні населення, комунальному господарстві, житловому будівництві, використанні земель та ін .; контроль за діяльністю посадових осіб місцевого самоврядування.

При цьому зазначений перелік завдань по веденню місцевого самоврядування може бути доповнений федеральними та регіональними органами.

Як правило, регіональні закони відносять до питань місцевого значення також інші питання безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення муніципального освіти. Крім того, муніципальні освіти вправі приймати до розгляду питання, не виключені з їх ведення і не віднесені до відання інших муніципальних утворень і органів державної влади.

Важливо відзначити, що виведення органів місцевого самоврядування із системи державної влади не означає, що вони виключаються з системи загальнодержавного управління, оскільки діяльність органів місцевого самоврядування регламентується Конституцією РФ і іншими законодавчими актами, а також діяльність органів державного управління.

З цієї точки зору, місцеве самоврядування є інститут публічного управління місцевим співтовариством, заснований державою і діючий самостійно в межах встановлених законом повноважень.

Необхідно підкреслити політичні аспекти діяльності місцевого самоврядування, призначення якого полягає в тому, щоб виражати і захищати інтереси місцевої громади, регулювати взаємовідносини між різними соціальними групами всередині нього і розвивати взаємини з іншими спільнотами і з державою. Місцеве самоврядування - це громадянський і правовий інститут, який грає важливу роль у формуванні та розвитку громадянського суспільства. Основні громадянські права і форми громадянської активності, різні недержавні прояви суспільного життя людей реалізуються в місцевих громадах, утворюючи основи громадянського суспільства.

Представницький орган місцевого самоврядування має право представляти інтереси населення і приймати від її імені рішення, які діють на всій території муніципального освіти. Цей орган складається з депутатів, що обираються на основі загального рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні.

У системі місцевого самоврядування є штатні посади, які називаються "муніципальні посади". У п. 1 ст. 1 Федерального закону "Про основи муніципальної служби в Російській Федерації" було записано, що муніципальна посаду - посаду, передбачена статутом муніципального освіти відповідно до закону суб'єкта РФ, з встановленими повноваженнями на вирішення питань місцевого значення та відповідальністю за здійснення цих повноважень, а також посаду в органах місцевого самоврядування, утворених відповідно до Статуту муніципального освіти, встановленим колом обов'язків по виконанню і забезпеченню повноважень анного органу місцевого самоврядування і відповідальністю за виконання цих обов'язків.

Ці посади діляться на дві категорії:

  • - вибрані муніципальні посади (політичні);
  • - інші муніципальні посади, що заміщаються шляхом укладення трудового договору (договірні, адміністративні).

Муніципальна служба в Законі визначається як "професійна діяльність, яка здійснюється на постійній основі на муніципальних посадах, пе є виборними".

На жаль, нормативна модель місцевого самоврядування в РФ, викладена в федеральних законах, вельми далека від справжнього стану справ. Процес формування російського місцевого самоврядування ще не завершений, перехідний період від радянської нартократіческой моделі до сучасної демократичної проходить досить болісно. У Росії налічується близько 153 тис. Населених пунктів - від великих міст і районів до сіл, де живуть по 50-70 чоловік.

Реальне самоврядування поки існує тільки в 11 суб'єктах РФ з 89. Як зазначає ряд авторів, на різних рівнях влади (міська, районна, обласна, республіканська) відсутнє належне розуміння і усвідомлення ідеї місцевого самоврядування, більшість керівників не бачать його нової якості, яке затверджено в Конституції РФ. Навіть в тих випадках, коли політики всіх рівнів говорять про самоврядування, воно по суті таким не є, бо цим терміном позначається реально існуюча влада на місцях. Владні органи в містах та районах по суті поки є низовим ланкою державної влади і знаходяться в повній залежності від вищестоящих органів влади, а не від населення, яке в умовах традиційного самоврядування обирає місцеве самоврядування і довіряє йому керувати місцевою громадою на певний час і в певних, окреслених законом, рамках повноважень. Існуюча на місцях влада в кращому випадку уособлює намір перетворитися в самоврядування.

Ряд невирішених проблем, викликаних економічними труднощами в країні, пробілами в законодавчому регулюванні (в першу чергу відсутністю влучного розмежування компетенції між федеративними і регіональними, регіональними та муніципальними органами влади), призводить до розбіжностей і конфліктів між органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Необхідна копітка робота органів законодавчої, виконавчої і судової державної влади по вирішенню таких розбіжностей і конфліктів. Проблема нерідко посилюється суб'єктивним фактором - невмінням, а часом і небажанням відповідних посадових осіб виробляти узгоджені рішення, спрямовані на взаємодію федеральних, регіональних і муніципальних органів влади в інтересах населення.

У процесі становлення місцевого самоврядування виявився ряд загальних проблем.

  • 1. Неузгодженість і несістематізірованность законодавства Російської Федерації про місцеве самоврядування. Ряд федеральних нормативних правових актів, прийнятих до набуття чинності Конституцією РФ, містять положення, які не відповідають конституційному статусу місцевого самоврядування; крім того, норми, що регулюють окремі питання здійснення місцевого самоврядування, містяться в значній кількості галузевих законодавчих та інших нормативних правових актів.
  • 2. Неповне та непослідовне законодавче регулювання питань організації та діяльності місцевого самоврядування. Норми Конституції РФ і прийнятих нормативних правових актів не вичерпують необхідне правове забезпечення здійснення місцевого самоврядування. Крім того, серйозні труднощі в практичній діяльності органів місцевого самоврядування викликають неоднозначність в розумінні деяких норм російського муніципального права, в тому числі закріплених Конституцією РФ.
  • 3. Недотримання законодавства РФ про місцеве самоврядування, що проявляється в прийнятті законодавчих актів суб'єктів РФ, що суперечать Конституції РФ і федеральному законодавству; прийнятті нормативних правових актів органів місцевого самоврядування, що суперечать Конституції РФ, федеральним законодавством і законодавством відповідного суб'єкта РФ; невиконанні норм муніципального права посадовими особами органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
  • 4. Бездіяльність органів державної влади суб'єктів РФ і органів місцевого самоврядування, відсутність нормативного регулювання на відповідному рівні питань, пов'язаних із здійсненням місцевого самоврядування.
  • 5. Відсутність чіткого правового розмежування повноважень між органами державної влади (федеральними і суб'єктів РФ) і органами місцевого самоврядування - одна з найбільш гострих проблем становлення місцевого самоврядування, що перешкоджають ефективному вирішенню ряду найважливіших питань діяльності органів місцевого самоврядування, в тому числі питання наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями.
  • 6. Недостатнє забезпечення фінансово-економічної самостійності муніципальних утворень. Дана проблема включає в себе комплекс питань, що вирішуються як на державному, так і на муніципальному рівнях. Перш за все, це питання формування муніципальної власності (в тому числі муніципальної власності на землю), створення умов для формування повноцінних місцевих бюджетів (в тому числі врахування специфіки муніципальних утворень при розподілі державних фінансових ресурсів), створення стабільної нормативної основи економічної діяльності муніципальних утворень і ін .
  • 7. Недосконалість механізмів судового захисту місцевого самоврядування, недостатня врегульованість питання забезпечення виконання судових рішень, а також недосконалість системи підготовки судових кадрів та підвищення кваліфікації суддів в сфері муніципального права.
  • 8. Відсутність повноважень у органів самоврядування на захист за допомогою конституційного судочинства прав місцевого самоврядування та конституційних прав громадян на здійснення місцевого самоврядування.
  • 9. Брак кваліфікованих муніципальних кадрів. Загальноросійська система кадрового забезпечення муніципальних утворень, навчання виборних осіб місцевого самоврядування та муніципальних службовців до теперішнього часу не склалося [1] .

Діяльність держави щодо вирішення зазначених проблем має здійснюватися в рамках єдиної державної політики в галузі розвитку місцевого самоврядування в Російській Федерації.

З метою вирішення всіх цих суперечностей було прийнято Федеральний закон від 6 жовтня 2003 № 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації".

У Законі місцеве самоврядування розглядається як форма здійснення народом своєї влади, що забезпечує самостійне вирішення населенням безпосередньо і через органи місцевого самоврядування питань місцевого значення. Відповідно до Закону (ст. 5), населення бере участь у місцевому самоврядуванні через такі форми активності: місцевий референдум; муніципальні вибори; сход громадян; правотворчу ініціативу громадян, реалізується за допомогою створення ініціативних груп; територіальне громадське самоврядування; публічні слухання; зборів громадян; конференцію громадян (зборів делегатів); опитування громадян; звернення громадян до органів місцевого самоврядування.

Структура органів місцевого самоврядування складається з чотирьох основних рівнів:

  • - представницького органу муніципального освіти;
  • - глави муніципального освіти;
  • - місцевої адміністрації (виконавчо-розпорядчий орган муніципального освіти);
  • - контрольного органу муніципального освіти (контрольно-рахункова палата, ревізійна комісія та ін.).

Представницький орган муніципального освіти формується з депутатів, що обираються на муніципальних виборах. У тому випадку, якщо чисельність жителів поселення, що володіють виборчим правом, становить менше 100 чоловік, повноваження представницького органу здійснюються сходом громадян.

Загальна чисельність депутатів представницького органу визначається статутом муніципального освіти і може бути від семи (при чисельності населення менше 1000 чоловік) до 35 осіб (при чисельності населення понад 500 тис. Осіб); для внутрішньо території міста федерального значення - десяти чоловік. Вищою посадовою особою є глава муніципального освіти, який обирається на муніципальних виборах (або представницьким органом муніципального освіти зі свого складу). Однак в Законі підкреслюється, що він не може одночасно бути головою представницького органу муніципального освіти і головою місцевої адміністрації (виключення робляться тільки для органів місцевого самоврядування з чисельністю населення менше 1000 чоловік). Глава муніципального освіти підконтрольний і підзвітний населенню і представницькому органу муніципального освіти.

Як глави місцевої адміністрації може виступати глава муніципального освіти або особа, яка призначається на посаду голови місцевої адміністрації за контрактом. На муніципальних виборах відбувається формування контрольного органу муніципального освіти (в окремих випадках він формується представницьким органом муніципального освіти). Всі результати перевірок, проведених контрольних органом, публікуються в місцевій пресі.

Територіальної основою муніципального освіти виступає поселення. У Законі дано класифікацію територіальних поселень, які створюють первинну структуру місцевого самоврядування:

  • - сільське поселення - один або кілька об'єднаних спільною територією сільських населених пунктів (сіл, станиць, сіл, хуторів, кишлаків, аулів та ін.);
  • - міське поселення - місто або селище з прилеглою територією, на якій можуть знаходитися сільські населені пункти, які не є сільськими поселеннями;
  • - муніципальний район - кілька поселень або межселенних територій, об'єднаних загальною територією, які можуть здійснювати окремі державні повноваження, що передаються органам місцевого самоврядування федеральними та регіональними законами;
  • - міський округ - закрите адміністративно-територіальне утворення, а також наукові містечка, які не входять до складу муніципального району, але також можуть здійснювати окремі державні повноваження, передані федеральними та регіональними законами;
  • - внутріміська територія міста федерального значення - частина території міст Москви і Санкт-Петербурга;
  • - муніципальне утворення - сільське або міське поселення, муніципальний район, міський округ або Внутрішньоміська територія Росії;
  • - межселенной територія - територія, що знаходиться поза межами поселень.

Економічну основу місцевого самоврядування становлять знаходяться в муніципальній власності майно, кошти місцевих бюджетів, а також майнові права муніципальних утворень. Органи місцевого самоврядування від імені муніципального освіти самостійно володіють, користуються і розпоряджаються муніципальним майном. Однак право розпоряджатися національним станом, укладеними в надрах російської землі, має тільки Федеральний центр. Закон підкреслює, що кожне муніципальне утворення має власний (місцевий) бюджет. Передбачено вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості поселень через надання дотацій з регіонального фонду фінансової підтримки поселень в бюджеті суб'єкта РФ.

З метою координації та міжмуніципального співробітництва в кожному суб'єкті Російської Федерації створюється Рада муніципальних утворень, який не має права втручатися в діяльність муніципальних утворень і обмежувати її. При цьому поради муніципальних утворень суб'єктів РФ можуть створити єдине загальноросійське об'єднання муніципальних утворень, яка має право вносити пропозиції щодо складу кандидатів у представники Російської Федерації в Палаті місцевих влад Конгресу місцевих і регіональних влад Європи, а також за складом кандидатів в члени делегації Російської Федерації для участі в конгресі місцевих і регіональних влад Європи.

На закінчення відзначимо, що цілком цей Федеральний закон вступив в силу з 1 січня 2009 р До зазначеного терміну була проведена серйозна підготовча робота, яка також передбачена в законі, а саме:

  • - встановлені межі муніципальних утворень і визначено статуси міського і сільського поселення, міського округу, муніципального району;
  • - встановлена чисельність представницьких органів першого скликання, новостворених муніципальних утворень і терміни їх повноважень, які не можуть бути менше двох років, а також забезпечено проведення виборів;
  • - забезпечена безоплатна передача в муніципальну власність перебуває у власності суб'єктів РФ майна, призначеного для вирішення питань місцевого значення;
  • - приведено у відповідність до вимог цього Закону також закони суб'єктів РФ, за якими органи місцевого самоврядування наділені окремими державними повноваженнями;
  • - забезпечено проведення з'їздів муніципальних утворень суб'єктів РФ з метою створення рад муніципальних утворень суб'єктів РФ.

З метою координації зусиль щодо захисту прав органів місцевого самоврядування та взаємодії з органами державної влади муніципальні освіти об'єднуються в союзи і асоціації. Слід зазначити, що за останні роки в Росії створені загальноросійські, міжрегіональні, регіональні, спеціалізовані об'єднання муніципальних утворень. Практичні результати, досягнуті в ході муніципальної реформи, в чималому ступені були наслідком спільної роботи таких об'єднань.

З ініціативи спілок і асоціацій муніципальних утворень заснований Конгрес муніципальних утворень Російської Федерації - єдина загальнонаціональна організація, що представляє інтереси всіх муніципальних утворень при взаємодії з федеральними органами державної влади, а також із зарубіжними і міжнародними організаціями, що займаються питаннями місцевого самоврядування.

Створено і діє Рада з місцевого самоврядування Російської Федерації - федеральний координаційний центр при Президентові РФ, що забезпечує розгляд найважливіших питань розвитку місцевого самоврядування та підготовку відповідних пропозицій Президенту РФ.

  • [1] Сучасний стан місцевого самоврядування в Росії // Основні положення державної політики в галузі розвитку місцевого самоврядування в Російській Федерації. М., 1999. С. 2-3, 7-8.
 
< Попер   ЗМІСТ