ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА. ОСНОВНІ ІНСТИТУТИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

РОЗДІЛ I. АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО ЯК ГАЛУЗЬ ПРАВА

Сутність адміністративного права

Предмет адміністративного права

Для розуміння сутності і особливостей будь-якої галузі права важливе розуміння сфери суспільних відносин, яка регулюється цією галуззю права. Коло суспільних відносин, які регулюються цією галуззю, становить предмет адміністративного права. Вхідні в нього суспільні відносини відрізняються принциповою однорідністю. У зв'язку з цим розмежування між різними галузями проводиться, перш за все, за предметом правового регулювання. Цей підхід справедливий і для розуміння природи адміністративного права.

Адміністративне право регулює особливу групу суспільних відносин, специфіка яких полягає в тому, що вони виникають у сфері реалізації виконавчої влади (державного управління). В юридичній науці ця сфера позначалася латинським терміном "administratio" (управління). У зв'язку з цим в теорії адміністративного права сформувався висновок про те, що ця галузь права пов'язана з регулюванням державно-управлінської діяльності, будучи за своєю юридичною призначенням управлінським правом або - правом керування.

Для характеристики предмета адміністративного права та розкриття його основних рис необхідно з'ясування понять таких категорій, як "державне управління" і "виконавча влада".

Питання про те, що являє собою державне управління як сфера діяльності та юридична категорія, в даний час є певною мірою дискусійним. Будучи складним явищем, державне управління досліджується під різним кутом зору в рамках різних концептуальних схем.

Підхід до розгляду державного управління як юридичної категорії визначається тим, що його поняття розглядається з позицій наук теорії держави і права, конституційного та адміністративного права в нерозривному зв'язку із здійсненням функцій держави та розуміється як один з видів державної діяльності по їх реалізації.

В юридичній науці аналіз держави обов'язково передбачає розгляд його функцій, що становлять найважливіші якісні характеристики його діяльності. У теорії держави і права під функціями держави розуміються основні напрямки внутрішньої і зовнішньої діяльності держави, в яких виражаються і конкретизуються його сутність і соціальне призначення. Вони реалізуються в законодавчій, управлінській та судової діяльності державних органів.

У теорії держави і права управлінська діяльність (державне управління) являє собою засновану на законах реалізацію органами виконавчої влади виконавчо-розпорядчих функцій в сферах розвитку економіки і культури, соціального забезпечення та охорони здоров'я, транспорту і зв'язку, забезпечення безпеки держави та охорони громадського порядку, оборони країни і т.д.

Крім свого змісту державне управління відрізняється від законодавчої і судової діяльності ще тим, що здійснюється органами виконавчої влади в особливих формах. Так, цими органами видаються підзаконні нормативні правові акти, спрямовані на реалізацію їх функцій. Ці акти не повинні суперечити законам і можуть бути іздаваеми лише в тому випадку, якщо закон уповноважить до того ті або інші органи виконавчої влади.

Органи виконавчої влади та посадові особи здійснюють дії, спрямовані на виконання законодавчих та інших нормативно-правових актів. До такого роду діям відноситься видача посвідчень, документів, дозволів на виробництво будь-якої діяльності, а також інші виконавчі дії. Нарешті, в встановлених законом випадках співробітники цих органів (наприклад, співробітники міліції) мають право на здійснення примусових дій, застосування в певних випадках фізичної сили і зброї.

Таким чином, державне управління є однією з форм державної діяльності. Від законодавчої і судової діяльності воно відрізняється як своїм змістом, так і тими формами і методами, в яких проявляється, і тими органами, від яких виходить. Кожна із зазначених форм, в тому числі і державне управління, з урахуванням властивих їй способів і засобів служить цілям реалізації функцій держави.

Можна виділити наступні риси державного управління як адміністративно-правової категорії.

  • 1. Державне управління як вид державної діяльності має самостійні цілі. Вони полягають в повсякденному виконанні, тобто в проведенні в життя, вимог законів і підзаконних актів. Це означає, що державне управління практично виражається в здійсненні виконавчої за своїм характером діяльності.
  • 2. Державне управління носить безпосередньо діяльнісний характер, тобто в процесі його здійснення безпосередньо реалізуються функції держави в різних сферах: політичних, господарських, соціальних та ін.
  • 3. Державне управління носить государственновластний характер і являє собою єдиний процес, в якому виконавча і розпорядча боку взаємно обумовлені.
  • 4. Суб'єктами, що здійснюють державне управління, є Президент РФ, Уряд РФ і органи виконавчої влади, а також ряд інших державних органів, зокрема органів військового управління, що мають певну законодавчими та іншими нормативно-правовими актами компетенцію, спрямовану на їх реалізацію.
  • 5. Державне управління є видом державної діяльності, в рамках якого реалізується виконавча влада. Всі суб'єкти виконавчої влади є органами державного управління. Однак державне управління за своїм суб'єктним складом є більш широким, ніж виконавча влада, оскільки до його суб'єктам необхідно також віднести Президента РФ, а також певні державні органи, які не є органами виконавчої влади.
  • 6. Законодавством РФ передбачена можливість адміністративної правотворчості, що поєднує правозастосування та правоустановленія.

З урахуванням викладеного, державне управління як юридична категорія являє собою одну з форм державної діяльності, спрямовану на виконання положень законів та інших нормативних правових актів, здійснювану Президентом РФ, Урядом РФ і органами виконавчої влади та іншими суб'єктами державного управління, сутність якої полягає в здійсненні ними нормативно визначених завдань і функцій шляхом використання належних їм державно-владних повноважень.

Поняття державного управління, вироблене юридичною наукою, як організаційно-правової форми здійснення виконавчої влади, виду державної діяльності, спрямованої на виконання законів та інших нормативних правових актів, відрізняється за своєю сутністю від поняття "управління", що використовується в кібернетиці, теорії управління, політології, економіці і ряді інших наук. Це обумовлено тим, що поняття "управління" ( "державне управління"), що використовується в юридичній науці, не є загальним поняттям для таких різних за своєю сутністю явищ, як управління в кібернетичному сенсі (взаємодія суб'єктів і об'єктів в природі і техніці шляхом механізму прямих і зворотних зв'язків); соціальне управління як вплив держави і його інститутів на суспільство, а також управління як діяльність, спрямована на організацію функціонування установи, підприємства та організації (менеджмент).

Для розуміння сутності державного управління та визначення суб'єктів, його здійснюють, особливе значення має проблема співвідношення цієї категорії з поняттям "виконавча влада", яка закріплена в Конституції.

У демократичних державах поділ форм діяльності держави здійснюється на основі поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову. Оскільки існують три основні функції державної влади - законодавча, виконавча і судова, то кожна з цих функцій повинна виконуватися самостійно відповідним органом державної влади. Згідно ст. 11 Конституції державну владу в Російській Федерації здійснюють Президент РФ, Федеральне Збори (Рада Федерації і Державна Дума), Уряд РФ, суди РФ. Державну владу в суб'єктах РФ здійснюють утворені ними органи державної влади.

Говорячи про виконавчої влади в Російській Федерації, необхідно відзначити, що відповідно до ст. 110 Конституції виконавчу владу РФ здійснює Уряд РФ. Згідно ст. 77 Конституції в межах ведення і повноважень Російської Федерації з предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів РФ федеральні органи виконавчої влади і органи виконавчої влади суб'єктів РФ утворюють єдину систему виконавчої влади в Російській Федерації. Федеральні органи виконавчої влади за погодженням з органами виконавчої влади суб'єктів РФ можуть передавати їм здійснення частини своїх повноважень, якщо це не суперечить Конституції і федеральним законам. Органи виконавчої влади суб'єктів РФ за угодою з федеральними органами виконавчої влади можуть передавати їм здійснення частини своїх повноважень.

Сутність виконавчої влади полягає в її організуючому і розпорядчому характер. Вона необхідна для налагодження складної мережі громадських зв'язків в економічній, соціально-культурної та адміністратівнополітіческой сферах, творчої та охоронної діяльності. У ній зосереджена вся реальна практична робота по здійсненню законів. Це пов'язано з тим, що для виконання закону необхідні розпорядчі (організують, координують і контролюють) дії держави. Їх здійснює державна адміністрація, яка виконує завдання постійного і цілеспрямованого управління людьми, а через них - майном і суспільними процесами. Таким чином, основне призначення виконавчої влади та її основна функція полягають в організації виконання законодавчих актів, здійсненні виконавчої, організаційної діяльності.

Структура виконавчої влади в Російській Федерації включає в себе Уряд РФ - вищий виконавчий орган державної влади РФ, федеральні органи виконавчої влади і органи виконавчої влади суб'єктів РФ. Структура федеральних органів виконавчої влади затверджується за поданням Голови Уряду РФ Президентом РФ. В структуру федеральних органів виконавчої влади входять федеральні міністерства, федеральні служби й федеральні агентства.

Природа виконавчої влади, як і будь-якого прояву владних повноважень, полягає в здатності і можливості впливати на діяльність і поведінку інших, підпорядковувати їх своїй волі. Разом з тим виконавча влада не може ототожнюватися з видом державної діяльності. Відповідний вид такий діяльності не сама влада, а лише форма її практичної реалізації. Влада - це сутнісне вираз такої діяльності. В силу цього виконавча влада не тотожна державного управління, яке завжди характеризувався як певний вид державно-владної діяльності, пов'язаний з реалізацією виконавчої влади.

Таким чином, можна зробити висновок про те, що виконавча влада в значній мірі є політико правовою категорією, в той час як державне управління - організаційно-правовий. Тому державне управління за своїм призначенням і природі можна розглядати як організаційно-правову форму здійснення виконавчої влади, вид державної діяльності, в рамках якого практично реалізується виконавча влада.

Організація державного управління, виходячи з функцій органів виконавчої влади, передбачає наступні основні управлінські сфери:

  • 1) управління в сфері економіки, що охоплює галузі і сфери діяльності економічного профілю (промисловість, енергетика, сільське господарство, архітектура, комунікації, охорона і використання природних ресурсів, охорона навколишнього середовища, торгівля, фінанси і кредит, зовнішньоекономічна діяльність, митна справа);
  • 2) управління в соціально-культурній сфері, що охоплює галузі соціального розвитку, соціальної політики, освіти, науки, охорони здоров'я, культури, соціального захисту;
  • 3) управління в адміністративно-політичній сфері, що охоплює оборону, безпеку, область внутрішніх справ, юстиції, закордонних справ.

Важливим питанням організації системи державного управління в Російській Федерації є розмежування управлінських відносин між федеральними органами виконавчої влади і органами виконавчої влади суб'єктів РФ, що здійснюють регіональне управління.

Система виконавчої влади грунтується на цілісності і взаємозв'язку федеральних органів виконавчої влади та органів виконавчої влади суб'єктів РФ. Це передбачає єдність структур виконавчої влади на федеральному рівні і рівні суб'єктів РФ; чітке визначення меж повноважень на кожному рівні виконавчої влади в сфері спільного ведення; реалізацію в встановлених випадках федеральними органами виконавчої влади функції нормативного регулювання з дотриманням механізму узгодження проектів рішень; суворе дотримання органами виконавчої влади суб'єктів РФ нормативних приписів органів федеральної виконавчої влади.

Поза межами ведення Російської Федерації і спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів органи виконавчої влади суб'єктів РФ здійснюють свої повноваження самостійно.

Таким чином, ядро предмета адміністративного права складають відносини, пов'язані з безпосереднім здійсненням суб'єктами державного управління (перш за все, органами виконавчої влади) своїх функцій, що володіють такими рисами.

  • 1. Ці відносини обумовлені діяльністю суб'єктів державного управління, якими, перш за все, є органи виконавчої влади, спрямованої на рішення визначених законодавством РФ завдань в різних сферах життя і діяльності держави і суспільства (економіка, соціально-культурна сфера, оборона, безпека та ін. ). Дану сферу суспільних відносин традиційно називають сферою державного управління, в рамках якої суб'єкти виконавчої влади повсякденно керують господарськими, соціально-культурними та адміністративно-політичними процесами властивими для них засобами (методами).
  • 2. Ці відносини носять державно-владний характер, оскільки суб'єкти державного управління наділені державно-владними повноваженнями

і виступають від імені держави. Це пов'язано з тим, що адміністративне право своє регулятивний вплив надає на управлінські суспільні відносини, надаючи їм упорядкований, тобто відповідний інтересам держави і суспільства, характер.

3. Ці відносини обумовлені виконавчо-розпорядчої діяльністю суб'єктів державного управління. Виконавчої ця діяльність є тому, що спрямована на виконання, втілення в життя законів та інших нормативних актів. Розпорядчої ця діяльність є, оскільки в процесі управління суб'єкти управління мають державно-владними розпорядчими повноваженнями, правом діяти від імені держави, приймати обов'язкові до виконання акти, застосовувати заходи державного примусу, тобто здійснювати розпорядчі повноваження.

Разом з тим при формулюванні поняття адміністративного характеру і визначення його предмета необхідно також враховувати і те, що до його предмету відносяться внутрішньоорганізаційні відносини в органах виконавчої влади, а також в апаратах законодавчих та судових органів, відносини, пов'язані з державною службою, а також відносини, які виникають у сфері адміністративного судочинства і пов'язані з реалізацією судами (суддями) і іншими учасниками цього судочинства своїх функцій і повноважень. Співробітники органів виконавчої влади, а також апаратів законодавчих і судових органів проходять державну службу.

Крім того, адміністративне право регламентує відносини, які виникають і в сфері адміністративного судочинства і пов'язані з реалізацією судами (суддями) і іншими учасниками цього судочинства своїх функцій і повноважень (наприклад, при призначенні адміністративних покарань, розгляді та вирішенні скарг громадян на неправомірні дії органів управління і посадових осіб).

Отже, суспільні відносини, що становлять предмет адміністративного права, можна класифікувати за групами в залежності від спрямованості цих відносин:

  • а) зовнішні - відносини, пов'язані з безпосереднім здійсненням суб'єктами державного управління управлінської діяльності, тобто своїх завдань, функцій і повноважень зовні;
  • б) внутрішні, або внутрішньоорганізаційні, - управлінські відносини всередині суб'єктів державного управління, а також в апаратах законодавчих та судових, а також інших державних органів, пов'язані з організацією їх діяльності, а також з проходженням в них державної служби;
  • в) відносини, пов'язані із здійсненням адміністративного судочинства.

Таким чином, адміністративне право можна визначити як галузь права, що регулює суспільні відносини в сфері здійснення виконавчої влади (державного управління); внутрішньоорганізаційні відносини суб'єктів державного управління в апаратах законодавчих, судових та інших державних органів, пов'язані з організацією їх діяльності та з проходженням у них державної служби, а також пов'язані з здійсненням адміністративного судочинства.

 
< Попер   ЗМІСТ   Наст >