Навігація
Головна
 
Головна arrow Право arrow Відповідальність органів публічної влади, правове регулювання та правозастосовна практика
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ВИЩОЇ ПОСАДОВОЇ ОСОБИ І ВИКОНАВЧОГО ОРГАНУ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ СУБ'ЄКТА РОСІЙСЬКОЇ ФЕДЕРАЦІЇ

В результаті освоєння даної теми студент повинен:

знати

  • • правові основи відповідальності вищої посадової особи і виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ;
  • • підставу і види юридичної відповідальності вищої посадової особи і виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ;

вміти

  • • виявляти системні зв'язки між правовими джерелами, що регулюють відповідальність вищої посадової особи і виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ;
  • • правильно застосовувати отримані знання при вирішенні колізій нормативно-правових актів;
  • • критично оцінювати норми права, що діють у сфері відповідальності вищої посадової особи і виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ;
  • • застосовувати отримані теоретичні знання до конкретних ситуацій, пов'язаних з відповідальністю вищої посадової особи і виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ;
  • • складати проекти юридичних документів щодо притягнення до відповідальності вищої посадової особи і виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ;

володіти

• загальнокультурних, професійними і науково-дослідними компетенціями.

Відповідальність вищої посадової особи суб'єкта РФ

Вища посадова особа (керівник вищого виконавчого органу державної влади) суб'єкта РФ [1] займає провідне місце в системі регіональних органів державної влади, обумовлене порядком наділення його повноваженнями, а також його компетенцією і відповідальністю. Від ефективності діяльності глави регіону багато в чому залежить благополуччя населення, що проживає на відповідній території. Як зазначалося в посланні Президента РФ Федеральним Зборам, "основну відповідальність за долю регіону несе губернатор" [2] .

Основи механізму конституційно-правової відповідальності вищої посадової особи суб'єкта визначено в Законі від 6 жовтня 1999 № 184-ФЗ, а також в конституціях (статутах) і законах суб'єктів РФ.

Мірою позитивної відповідальності вищої посадової особи суб'єкта РФ є звіт перед парламентом. Однак в цьому випадку глава суб'єкта РФ очолює вищий орган виконавчої влади суб'єкта і звітує перед законодавчим органом про результати роботи очолюваного ним органу. Дана міра федеральним законодавством не встановлена, але може бути передбачена конституцією (статутом) суб'єкта РФ.

приклад

Конституцією Республіки Тива передбачено заслуховування щорічних звітів Глави - Голови Уряду Республіки Тива про результати діяльності Уряду Республіки Тива, в тому числі з питань, поставлених Верховною Хуралом (парламентом) Республіки Тива (п. 7 ст. 103). Аналогічні норми містяться в конституціях Республіки Марій Ел (п. "М" ч. 1 ст. 73), Республіки Адигея (п. "6.1" ст. 70) та ін.

Для вищої посадової особи суб'єкта РФ, який очолює виконавчий орган, негативні наслідки по ито

гам звіту в законодавстві не визначено. Разом з тим можна припустити, що при відмові глави з посади у зв'язку з висловленням йому недовіри парламентом суб'єкта РФ підставою буде неналежне виконання повноважень керівника виконавчого органу.

Відмова вищої посадової особи суб'єкта РФ з посади Президентом РФ встановлено Федеральним законом № 184-ФЗ. Цей досить жорсткий механізм більшою мірою відіграє превентивну роль, забезпечуючи відповідальне виконання главами регіонів своїх повноважень, служачи тим самим гарантом виконання Конституції РФ і федеральних законів.

історичний екскурс

Відповідальність глав адміністрацій країв і областей вперше була закріплена в Законі від 5 березня 1992 року "Про крайовому, обласному Раді і крайової, обласної адміністрації". Відповідно до ст. 42 Закону голові адміністрації у разі порушення ним Конституції РРФСР та іншого законодавства могло бути винесено недовіру представницьким органом краю або області. Дане рішення доводилося до відома Президента РФ і було для нього підставою відсторонити главу адміністрації від виконання обов'язків. Президент РФ міг також за власною ініціативою прийняти рішення про відмову керівника виконавчої влади краю, області з посади. При цьому потрібно висновок Конституційного Суду РФ. Рада могла прийняти рішення про недовіру голові адміністрації і з інших мотивів, які законодавець не уточнював.

У зв'язку з прийняттям в 1993 р Закону РФ "Про порядок призначення на посаду та звільнення з посади голів крайової, обласної адміністрації, автономної області, автономного округу, міста федерального значення, районної міської, районної в місті, селищної, сільської адміністрації" вирішальне слово по всіх підставах звільнення з посади керівника регіональної адміністрації придбав Президент РФ. Президент РФ набув право самостійно звільнити його з посади. Навіть у разі висловлення недовіри голові адміністрації представницький орган повинен був інформувати про це Президента, який брав підсумкове рішення щодо відсторонення голови адміністрації від займаної посади.

Відносно регламентації відповідальності керівників республік федеральний центр був обережний. Відповідальність президентів республік визначалася республіканськими конституціями, а конституційно-правові санкції накладав законодавчий орган республіки. Наприклад, згідно з первісної редакції Конституції Республіки Татарстан Президент Республіки міг бути звільнений з посади за порушення республіканської конституції рішенням Верховної Ради Республіки Татарстан, прийнятим з урахуванням висновку Конституційного суду Республіки. Аналогічні норми містилися в конституціях Республік Саха (Якутія), Башкортостан.

Відмова вищої посадової особи суб'єкта РФ є мірою конституційно-правової відповідальності, яка виражається в дострокове припинення повноважень проти його волі. Відмова може розглядатися як реакція держави, міра федерального впливу на неправомірну поведінку вищої посадової особи суб'єкта РФ, тому регулюється федеральним законом.

Із судової практики

Законодавчі органи Республік Саха (Якутія) і Адигея поставили під сумнів конституційність регулювання відмови глав суб'єктів РФ на рівні федерального закону, вважаючи, що це перешкоджає суб'єктам РФ самостійно встановлювати взаємини цих органів.

Конституційний Суд РФ, розглянувши звернення регіональних законодавців, вказав, що дострокове припинення повноважень вищої посадової особи (керівника вищого виконавчого органу державної влади) суб'єкта РФ не може розглядатися як порушує конституційний статус суб'єктів РФ і їх органів, оскільки при цьому передбачається призначення і проведення нових виборів відповідних органів державної влади, чим забезпечується її стабільність [3] .

Відмова вищої посадової особи суб'єкта РФ може регулюватися регіональним законодавством. Конституційний Суд РФ підтвердив право суб'єкта РФ вводити інститут відмови від посади вищої посадової особи, яке може бути пов'язане з різними підставами. Однак при цьому вони не повинні покладати на суд не передбачене федеральним законодавцем повноваження [4] .

Конституції і статути суб'єктів РФ відтворюють норми Федерального закону № 184-ФЗ про відповідальність вищої посадової особи.

приклад

Стаття 42 Статуту м Москви, присвячена дострокового припинення повноважень міського голови м Москви, передбачає наступні заходи відповідальності:

  • • відмова його від посади Президентом РФ у зв'язку з висловленням йому недовіри Московської міської Думою, а також в інших випадках, передбачених федеральним законодавством;
  • • відгук виборцями, зареєстрованими на території м Москви, в порядку та на підставах, які встановлені федеральним законодавством і законом р Москви.

Відповідно до Федерального закону вища посадова особа суб'єкта РФ може бути отрешено з посади з таких підстав:

  • • у зв'язку з висловленням йому недовіри законодавчим (представницьким) органом державної влади суб'єкта РФ;
  • • у зв'язку з втратою довіри Президента РФ;
  • • а також в інших випадках, передбачених законом.

Висловлення недовіри законодавчим (представницьким) органом суб'єкта РФ. Згідно ч. 2 ст. 19 Федерального закону № 184-ФЗ законодавчий (представницький) орган державної влади суб'єкта РФ має право висловити недовіру вищій посадовій особі суб'єкта РФ (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ) з таких підстав:

  • 1) видання ним актів, що суперечать Конституції РФ, федеральним законам, конституції (статуту) і законам суб'єкта РФ, якщо такі протиріччя встановлені відповідним судом, а вища посадова особа суб'єкта РФ не усуне зазначені суперечності протягом місяця з дня набрання чинності судового рішення;
  • 2) встановлене відповідним судом інше грубе порушення Конституції РФ, федеральних законів, указів Президента РФ, постанов Уряду РФ, конституції (статуту) і законів суб'єкта РФ, якщо це спричинило за собою масове порушення прав і свобод громадян;
  • 3) неналежне виконання вищою посадовою особою суб'єкта РФ своїх обов'язків.

Перша підстава висловлення недовіри вищій посадовій особі суб'єкта РФ пов'язане з виданням ним незаконних правових актів. Глава суб'єкта РФ зобов'язаний виконувати федеральне законодавство, а також конституції, статути і закони даного суб'єкта РФ.

Визнання судом акту вищої посадової особи або виконавчого органу, який він очолює, суперечить нормативно-правовим актам більшої юридичної сили, зобов'язує його скасувати (змінити) цей акт.

Із судової практики

Непокора органу державної влади суб'єкта РФ рішенням Федерації, вираженого в судовому рішенні, що зобов'язує скасувати прийнятий ним нормативний акт, що суперечить Конституції РФ і федеральним законам, являє собою невизнання верховенства Конституції РФ і, по суті, означає привласнення органом державної влади суб'єкта РФ не належать йому владних повноважень і суверенних прав Російської Федерації [3] .

Уточнимо, що саме по собі видання незаконного акту главою суб'єкта РФ не тягне висловлення йому недовіри законодавчим органом. Фактично це дало підставу висловлення недовіри вищій посадовій особі суб'єкта РФ пов'язане з непокорою судовим рішенням.

Із судової практики

Верховний Суд РФ визнав недійсним положення Закону Читинської області "Про представницькому (законодавчому) і виконавчому органах державної влади Читинської області", тому що в ньому були вказані не ті підстави для вираження законодавчим органом області недовіри голові адміністрації області, які передбачені федеральним законом, а міститься положення про те, що обласна Дума може висловити недовіру голові адміністрації області в разі неодноразового порушення РФ, федеральних законів, статуту та законів про Асті, підтвердженого відповідним судом [6] .

Таким чином, залучити главу суб'єкта РФ до відповідальності не за ігнорування судового рішення, а за акти, які суд визнавав незаконними, неприпустимо. Всі акти в силу презумпції їх законності діють до тих пір, поки судом не прийнято рішення про їх незаконність. Конституційний Суд РФ підтвердив цей висновок, вказавши, що для застосування дострокового припинення повноважень (відмова від посади) вищої посадової особи суб'єкта РФ необхідно, щоб визнаний в судовому порядку неправомірним нормативний акт спричинив зазначені конституційно значущі тяжкі наслідки. Отже, ці положення не допускають застосування даної міри федерального впливу в зв'язку лише з формальним протиріччям нормативного акта вищої посадової особи суб'єкта РФ федеральному регулювання [7] .

Другою підставою висловлення недовіри вищій посадовій особі суб'єкта РФ є встановлений судом інше грубе порушення Конституції РФ, федеральних законів, указів Президента РФ, постанов Уряду РФ, конституції (статуту ) і законів суб'єкта РФ, якщо це спричинило за собою масове порушення прав і свобод громадян. Склад даного правопорушення глави суб'єкта РФ матеріал, тобто обов'язковими ознаками його об'єктивної сторони є діяння і наслідки. Слід зазначити розпливчастість формулювання складу правопорушення. Терміни "грубе" і "масове" порушення мають оціночний характер. Масовим може бути визнано порушення прав і свобод двох і більше осіб. Іншим порушенням законодавства (крім видання незаконного акту) можуть бути визнані будь-які дії вищої посадової особи суб'єкта РФ за умови, що вони спричинили масове порушення прав і свобод громадян. Встановлювати факт такого порушення повинен суд загальної юрисдикції.

думки вчених

Дане визначення, на думку Н. В. Вітрука, породжує ряд проблем з точки зору недвозначності його розуміння. Так, виникають різні думки про те, який саме суд має право встановлювати факт грубого порушення вищою посадовою особою суб'єкта РФ норм права, які спричинили за собою масове порушення прав і свобод громадян. Зокрема, сьогодні існує думка, що таке повноваження має бути закріплено за конституційним (статутним) судом суб'єкта РФ [8] .

Грубим порушенням має визнаватися умисне, суспільно небезпечне діяння, вчинене вищою посадовою особою суб'єкта РФ, яке покликане представляти інтереси всього населення регіону. Доцільно для залучення вищої посадової особи суб'єкта РФ до конституційної відповідальності встановити факт, що даним діянням створилася загроза масового заподіяння шкоди правам і свободам громадян [9] .

Наступне підставу висловлення недовіри вищій посадовій особі суб'єкта РФ - неналежне виконання главою суб'єкта РФ своїх обов'язків. Це підстава відповідальності глави суб'єкта РФ також не конкретизовано в Законі. Трудове законодавство розцінює неналежне виконання трудових обов'язків як дисциплінарний проступок. Однак вища посадова особа суб'єкта РФ займає державну посаду, тому визначення неналежного виконання своїх обов'язків як дисциплінарного проступку навряд чи можна застосувати до статусу вищої посадової особи суб'єкта РФ. Адже трудове законодавство не регулює діяльність осіб, які займають державні посади. У Федеральному законі від 27 липня 2004 № 79-ФЗ "Про державну цивільну службу Російської Федерації" під дисциплінарним проступком розуміється "невиконання або неналежне виконання цивільним службовцям з його вини покладених на нього посадових обов'язків", за яке "представник наймача має право застосувати дисциплінарні стягнення ". При цьому дисциплінарний проступок цивільних службовців виражається в порушенні службової дисципліни. Разом з тим дане визначення не є загальноприйнятим в службовому праві [10] .

Поняття "неналежне виконання обов'язків вищою посадовою особою суб'єкта РФ" може тлумачитися суб'єктивно, включати такі обставини, як нездатність вищої посадової особи організувати роботу органів виконавчої влади суб'єкта РФ, зниження соціально-економічних показників регіону, занепад життя населення суб'єкта РФ і т.д. [11]

думки вчених

У літературі справедливо зазначається, що встановлення подібних обставин носить суб'єктивний характер і залежить в значній мірі від політичного світогляду депутатів регіонального представницького органу або Президента РФ. Крім того, абсолютно незрозуміла причинно-наслідковий зв'язок між діяльністю глави суб'єкта РФ і зниженням соціально-економічних показників регіону. Динаміка цих показників часто залежить від інших факторів. Тому відмова від посади вищої посадової особи суб'єкта РФ за неналежне виконання своїх обов'язків на даному етапі в силу невизначеності підстави виступає мірою політичної, а не юридичної відповідальності [12] .

Неналежне виконання обов'язків є правопорушенням з формальним складом, і до обов'язкових ознак об'єктивної сторони відноситься тільки діяння. Тому відсутність об'єктивних критеріїв "неналежного виконання обов'язків" дозволяє застосовувати це підстава на розсуд законодавчого органу, що піддається різкій критиці.

думки вчених

У літературі також відзначається, що "законодавцем не визначені критерії і порядок визнання виконання вищою посадовою особою суб'єкта РФ (керівником вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ) своїх обов'язків неналежним, що може породити суб'єктивну оцінку дії вказаної посадової особи з боку законодавчого (представницького) органу суб'єкта РФ, зловживання наданим правом " [13] .

"Невизначеність і неконкретність норм федерального законодавства, що встановлюють підстави висловлення недовіри регіональним законодавчим органом вищій посадовій особі суб'єкта РФ, істотно знижує ефективність даного інституту, що обумовлює необхідність подальшого вдосконалення його правового регулювання - як на федеральному, так і на регіональному рівні" [14] , - пише А. П. Жуков.

Федеральний законодавець врегулював основні моменти процедури висловлення недовіри вищій посадовій особі суб'єкта РФ законодавчим органом суб'єкта РФ.

Ініціатива про висловлення недовіри належить групі депутатів регіонального парламенту чисельністю не менше 1/3 від встановленого числа депутатів. Регламентом законодавчого органу може передбачатися створення спеціальної комісії, утвореної з числа депутатів, для оцінки дотримання процедурних правил і фактичної обгрунтованості обвинувачення в порушеннях. Рішення законодавчого органу приймається 2/3 голосів від встановленого числа депутатів у формі постанови.

Процедурні норми про висловлення недовіри вищій посадовій особі суб'єкта РФ були предметом судового спору.

Із судової практики

Перевіряючи Закон Читинської області "Про представницькому (законодавчому) і виконавчому органах державної влади Читинської області", суд вказав на протиріччя федеральному законодавству положення обласного закону

Про те, що обласна Дума може висловити недовіру голові адміністрації області, прийняте 2/3 голосів від обраного числа депутатів, так як по Федеральним законом рішення законодавчого органу державної влади суб'єкта РФ про недовіру вищій посадовій особі суб'єкта РФ приймається 2/3 голосів від встановленого числа депутатів [15] .

Вираз законодавчим органом недовіри вищій посадовій особі суб'єкта РФ автоматично не тягне дострокового припинення його повноважень. Рішення законодавчого органу державної влади суб'єкта Російської Федерації про недовіру вищій посадовій особі направляється на розгляд Президента РФ. Ухвалення Президентом РФ рішення про відмову вищої посадової особи суб'єкта РФ з посади і його юридичне оформлення тягне за собою припинення його повноважень.

Із судової практики

На думку Конституційного Суду РФ, видання Президентом РФ указу про відмові вищої посадової особи (керівника вищого виконавчого органу державної влади) суб'єкта РФ з посади є завершальним етапом федерального впливу, а також реалізацією Президентом РФ своїх конституційних функцій як глави держави і гаранта Конституції РФ в сфері федеральних повноважень виконавчої влади, в тому числі щодо органів виконавчої влади суб'єктів РФ [3] .

Президент РФ може не погодитися з рішенням законодавчого органу суб'єкта РФ, і глава суб'єкта РФ продовжить виконувати свої обов'язки. Однак Президент РФ не може діяти довільно і при наявності обґрунтованої позиції законодавчого органу суб'єкта РФ повинен підтримати запропоноване ним рішення. Це не означає відсутність у Президента РФ права не погодитися з рішенням законодавчого органу, але рішення Президента має бути обґрунтованим.

У разі, якщо Президент РФ погодиться з рішенням законодавчого органу суб'єкта, він видасть указ про відмову вищої посадової особи суб'єкта РФ з посади.

думки вчених

У літературі висловлена ідея про доцільність направлення Президенту РФ до прийняття рішення про відмову глави суб'єкта РФ висновку Конституційного Суду РФ або конституційного (статутного) суду даного суб'єкта РФ і, щоб була повністю дотримана конституційно-процесуальна процедура імпічменту цурається посади керівника суб'єкта РФ. Процедура попереднього отримання Президентом РФ обґрунтованого висновку відповідного конституційного або статутного суду суб'єкта РФ у випадках недовіри парламенту суб'єкта РФ до глави виконавчої влади (уряду) і його подальшого відмови від посади також необхідна для обмеження можливого довільного примусу до відходу у відставку керівника виконавчої влади суб'єктів РФ [ 17][17] .

У законодавстві ряду суб'єктів РФ містяться положення, які зобов'язують законодавчий орган оприлюднити рішення про відмову в висловлення недовіри вищій посадовій особі суб'єкта РФ з метою відновлення його репутації.

приклад

Відповідно до Регламенту Архангельського обласного Зборів депутатів, якщо пропозиція про висловлення недовіри губернатору Архангельської області не отримало підтримки 2/3 від встановленого числа депутатів, обласне Збори приймає постанову про відмову в висловлення недовіри губернатору Архангельської області, яке підлягає офіційному опублікуванню в п'ятиденний строк з дня його прийняття.

Втрата довіри Президента РФ. Ще однією підставою відмови вищої посадової особи суб'єкта РФ з посади є втрата довіри Президента РФ (п. "Г" ч. 1 ст. 19). Вища посадова особа суб'єкта РФ відповідальний перед Президентом РФ, який одноосібно приймає рішення про притягнення до конституційної відповідальності.

Втрата довіри в якості підстави конституційно-правової відповідальності застосовується, як правило, відносно виборних осіб, за яких громадяни голосували на виборах, тому що довіряли їм. Федеральний законодавець встановив дана підстава відмови вищої посадової особи суб'єкта РФ тоді, коли посаду глави суб'єкта РФ стала невиборній.

Довіра означає впевненість в чиїйсь сумлінності, щирості. Це моральна, оціночна категорія, тому повинна використовуватися в праві з великою обережністю.

Спочатку встановлена редакція норми про втрату довіри Президента РФ була пов'язана з неналежним виконанням обов'язків вищої посадової особи суб'єкта РФ. Крім того, втрата довіри Президента РФ була можлива "в інших випадках, передбачених цим Законом", проте ці випадки не були конкретно визначені. Факт втрати довіри не вимагав юридичного обґрунтування, він відображав наявність у глави держави по суті безмежних повноважень у вирішенні кадрових питань, які сприймалися як "засіб політичної оцінки глави держави вищої посадової особи суб'єкта Федерації" [18] , як "об'єктивне зобов'язання, несумісне з природою конституційної відповідальності " [19] . З введенням цього підстави відмови від посади глав суб'єктів РФ Президент РФ отримав можливість одноосібно вирішувати питання про відсторонення від посади неугодного керівника регіону, і втрата довіри набула характеру заходи політичного тиску для забезпечення примусового єдиноначальності.

думки вчених

"Цікава вибудовується вертикаль: губернатори, зобов'язані Президенту продовженням своїх повноважень ... і повністю йому підвладні, бо зняти їх він може практично в будь-який момент і без праці. Нагадує васальну залежність у феодальній Європі в 8-9 століттях н.е." [20] .

З 2005 р відповідальність вищих посадових осіб суб'єктів РФ стала здійснюватися на практиці.

приклад

Указом Президента РФ від 9 березня 2005 № 272 у зв'язку зі зривом завезення палива в населені пункти Пенжінского і Олюторского районів Коряцького автономного округу, що спричинило за собою розморожування системи опалення населених пунктів цих районів, які призвели до масових порушень прав і свобод громадян, які проживають в них, і в зв'язку з втратою довіри Президента РФ, за неналежне виконання своїх обов'язків був усунутий з посади губернатор Коряцького автономного округу В. А. Логінов.

У зв'язку з втратою довіри був усунутий з посади губернатор Амурської області Л. Коротков, звинувачений обласною прокуратурою в зловживанні посадовими повноваженнями, перевищення посадових повноважень і халатності. Кримінальне переслідування Л. Короткова почалося після того, як з'ясувалося, що за рішенням адміністрації для жителів усього регіону були підвищені тарифи на електрику. За рахунок цих грошей містився місцевий футбольний клуб [21] . Однак суд визнав його невинним [22] , але статус губернатора був втрачений.

Усунутий з посади з формулюванням "втрата довіри Президента РФ" був і губернатор Ненецького автономного округу А. Баринов, проти якого також було порушено кримінальну справу.

Указом Президента РФ від 28 вересня 2010 року "Про дострокове припинення повноважень мера міста Москва" усунутий з посади в зв'язку з втратою довіри Президента РФ скандально відмовився добровільно залишати посаду Ю. М. Лужков. Указ намагався оскаржити до Верховного Суду РФ житель Москви А. Лемешев, який вважає, що "якщо Президент отрешает главу регіону з посади в зв'язку з втратою довіри, він зобов'язаний розшифрувати, які обов'язки губернатор виконував не так". Верховний Суд РФ відмовив в розгляді позову [23] .

Втрата довіри Президента РФ, що служить підставою відмови від посади вищої посадової особи суб'єкта РФ, повинна бути обумовлена конкретними, чіткими підставами, що виключають довільне рішення однієї особи.

Із судової практики

Конституційний Суд РФ неодноразово торкався в своїх рішеннях питання, пов'язані з втратою довіри виборних осіб, підкреслюючи при цьому необхідність встановлення чітких правових критеріїв втрати довіри. Конституційний Суд РФ вказав, зокрема, що законоположення, що дозволяють розширювальну інтерпретацію підстав відповідальності (при відсутності гарантій неприпустимість суб'єктивної оцінки діяльності), суперечать Конституції РФ [4] .

Ця позиція може бути застосована і до інституту втрати довіри Президента РФ, тим більше, що судові інстанції виключені з числа органів, що беруть участь в процедурі відмови від посади за цим пунктом.

думки вчених

Президент РФ, по суті, наділений судовими повноваженнями при вирішенні цього питання. У літературі зазначається, що "тільки суд має право приймати подібні рішення ... наділення федеральним законом Президента Російської Федерації не властивими його конституційного статусу квазі

У чинній редакції норма п. "Г" ч. 1 ст. 19 Федерального закону № 184-ФЗ в певній мірі втратила абстрактний характер, оскільки в ній сформульовано важливе підставу для втрати довіри Президента РФ - виявлення щодо вищої посадової особи суб'єкта РФ фактів корупції або неврегулювання конфлікту інтересів як правопорушень, передбачених Федеральним законом від 25 грудня 2008 м № 273-ФЗ "Про протидію корупції". До таких протиправних діянь глави регіону може бути віднесено невжиття заходів щодо запобігання конфлікту інтересів, неподання відомостей про доходи або подача неправдивих або неповних даних, неповідомлення про схилянні до корупції, заняття підприємницькою діяльністю, участь на платній основі в роботі органів управління комерційною організацією, входження в склад органів іноземних некомерційних неурядових організацій і т.д.

Поряд з цим підставою в Законі залишилося і "неналежне виконання своїх обов'язків", яке як і раніше залишається обтічним і невизначеним поняттям.

Із судової практики

У вищезазначеній Постанові Конституційного Суду РФ від 7 червня 2000 № 10-П наголошується, що перелік обставин, з якими пов'язується втрата довіри як підстава відкликання, повинен містити вказівку на те, що до таких можуть ставитися не конкретні дії (бездіяльність), а загальна негативна оцінка діяльності без її обґрунтування підлягають перевірці фактами, оскільки тим самим можуть довільно ставитися під сумнів результати виборів, що завершилися обранням відповідної посадової особи [4] .

Крім того, викликає заперечення сама можливість Президента РФ політично підпорядковувати собі вища посадова особа суб'єкта РФ, якому відводиться особливе місце в системі органів державної влади суб'єктів РФ, яка встановлюється суб'єктами самостійно, і якого Конституція РФ не характеризує властивість ієрархічної підпорядкованості федеральної влади. І навіть той факт, що вища посадова особа суб'єкта РФ очолює виконавчу владу в своєму регіоні, не означає, що він з усіх питань знаходиться в субординаційних відносинах з Президентом РФ. Конституція РФ пов'язує федеральну і регіональну виконавчу владу тільки предметами федерального ведення та повноваженнями Російської Федерації з предметів спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів (ч. 2 ст. 77).

Рішення Президента РФ про відмові вищої посадової особи суб'єкта РФ (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ), безумовно, не вимагає не тільки схвалення або несхвалення законодавчого органу державної влади суб'єкта РФ, а навіть не потребує узгодження.

Громадянин РФ, що заміщав посаду вищої посадової особи суб'єкта РФ і відчужений від цієї посади Президентом РФ, протягом двох років, що обчислюються з дня набрання чинності указу Президента РФ про відмову його від посади і до дня призначення виборів вищої посадової особи суб'єкта РФ, не може бути висунутий кандидатом на посаду вищої посадової особи суб'єкта РФ.

У разі дострокового припинення повноважень глави суб'єкта РФ Президент РФ призначає тимчасово виконуючого його обов'язки, який не має права розпускати законодавчий орган суб'єкта РФ і пропонувати поправки до конституції (статуту) суб'єкта РФ.

Відгук вищої посадової особи суб'єкта РФ виборцями. Федеральним законом № 184-ФЗ передбачена ще одна міра відповідальності вищої посадової особи суб'єкта РФ - відгук його виборцями, зареєстрованими на території суб'єкта РФ, на підставі і в порядку, зазначених цим законом і прийнятими відповідно до нього законом суб'єкта РФ (п. "Л "ч. 1 ст. 19). Інститут відкликання відображає конституційну відповідальність вищої посадової особи перед які обрали його народом.

Із судової практики

Конституційний Суд РФ, підкреслюючи значимість інституту відкликання, зазначив, що відкликання проте не повинен використовуватися для дестабілізації виборних інститутів влади і в кінцевому рахунку самої демократії. Отже, законодавець, якщо він вводить інститут відкликання, зобов'язаний передбачити загальні принципи механізму відкликання, з тим щоб не був спотворений сам сенс виборів [4] .

Таким чином, неприпустимо протиставлення відкликання і виборів як рівноправних інститутів прямої демократії.

До 2000 р глава суб'єкта РФ обирався населенням, тому і відповідальність він ніс перед своїми виборцями, тобто міг бути відкликаний ними. В подальшому "з метою посилення боротьби з тероризмом, зміцнення владної вертикалі і підвищення ролі і відповідальності органів державної влади регіонів Росії" - за офіційною версією влади, прямі альтернативні вибори глави суб'єкта РФ були замінені наділенням його повноваженнями законодавчим органом за поданням Президента РФ. З цієї причини відкликання голови населенням суб'єкта був скасований. І тільки з поверненням інституту виборів вищих посадових осіб суб'єктів РФ знову став можливий їх відгук.

Підставою відкликання обирається за допомогою загальних вільних виборів вищої посадової особи (керівника вищого виконавчого органу державної влади) суб'єкта РФ може служити тільки його неправомірна діяльність, тобто конкретне правопорушення, факт скоєння якого цією особою встановлений в належному юрисдикційному порядку.

Згідно п. 7.2 ч. 1 ст. 19 Федерального закону № 184-ФЗ відгук вищої посадової особи суб'єкта РФ можливий по одному з наступних підстав:

  • а) порушення вищою посадовою особою суб'єкта РФ законодавства РФ і (або) законодавства суб'єкта РФ, факт здійснення якої встановлений відповідним судом. Відгук по даній підставі не звільняє вища посадова особа суб'єкта РФ від іншої відповідальності, передбаченої федеральними законами і законами суб'єкта РФ;
  • б) неодноразове грубе без поважних причин невиконання вищою посадовою особою суб'єкта РФ своїх обов'язків, встановлене відповідним судом.

Із судової практики

Конституційний Суд РФ в Постанові від 7 червня 2000 № 10-П висловив позицію щодо критеріїв (підстав) відкликання виборної особи. Такі критерії повинні бути чіткими, тому що в противному випадку не досягаються ті конституційні цілі, для забезпечення яких може вводитися інститут відкликання. В такому випадку відгук втрачає ознаки демократичного інституту, створює передумови для несумлінного його використання з метою, що суперечать принципам народовладдя і вільних демократичних виборів, і, отже, не може бути реалізований як такий, що порушує приписи [4] .

Порушення законодавства як підстава відкликання вищої посадової особи суб'єкта РФ може бути одноразовим. Головне, щоб рішення про порушення законодавства діями (бездіяльністю), актами глави суб'єкта РФ було прийнято судом загальної, арбітражної чи конституційної (статутної) юрисдикції.

Друга підстава відкликання - невиконання вищою посадовою особою суб'єкта РФ своїх обов'язків на відміну від схожого підстави втрати довіри Президента РФ, більш конкретно, оскільки невиконання повинно бути неодноразовим (два і більше разів), а також грубим, які не мають поважних причин. І нарешті, самим істотною відмінністю, яке переводить відповідальність зі сфери політики в область юриспруденції, є встановлення факту невиконання обов'язків відповідним судом.

Звернутися до суду загальної юрисдикції із заявою про встановлення фактів, які є підставою для відкликання вищої посадової особи, має право:

  • • політичні партії;
  • • регіональні відділення політичних партій;
  • • інші громадські об'єднання;
  • • група громадян в кількості не менше 100 чоловік, які проживають на території відповідного суб'єкта РФ і що володіють активним виборчим правом.

З 2012 р в конституції, статути суб'єктів РФ стали включатися положення про відкликання вищої посадової особи виборцями (п. "Р" год. 2 ст. 42 Статуту Московської області, п. 10-1 ч. 1 ст. 31 Статуту Свердловської області, п. 3 ст. 73 Конституції Республіки Комі та ін.). У суб'єктах РФ приймаються закони про відкликання вищої посадової особи. Відповідно до п. 7.2 ст. 19 Федерального закону, законом суб'єкта РФ, що регулює відгук вищої посадової особи суб'єкта РФ, повинні передбачатися підстави і процедура відкликання відповідно до цього закону.

приклад

Законом р Москви від 26 грудня 2012 року № 76 "Про порядок відкликання мера Москви" передбачено, що право відкликання є однією з форм здійснення безпосередньої демократії, а також одним із засобів контролю жителів міста Москви, що володіють активним виборчим правом, за здійсненням Мером Москви своїх повноважень, закріплених законодавством. Згідно ст. 8 Закону відкликання можливе за одним з таких підстав: 1) порушення Мером Москви законодавства РФ і (або) законодавства міста Москви, факт здійснення якої встановлений відповідним судом; 2) неодноразове грубе без поважних причин невиконання Мером Москви своїх обов'язків, встановлене відповідним судом.

Процедура відкликання вищої посадової особи суб'єкта РФ досить складна. Згідно п. 7.4 ч. 1 ст. 19 Федерального закону і позиції Конституційного Суду РФ, викладеної в Постанові від 7 червня 2000 № 10-П, ця процедура повинна забезпечувати громадянам РФ, що володіє активним виборчим правом на виборах вищої посадової особи суб'єкта РФ (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ ), можливість проведення агітації за його відкликання і проти його відкликання, а також гарантувати учасникам голосування загальне рівне і пряме участь в таємному голосуванні по відкликанню.

Ініціатива відкликання вищої посадової особи суб'єкта РФ виходить від громадян, які проживають на відповідній території, і висунута вона може бути не раніше ніж через один рік з дня вступу на посаду обраного вищого посадовця.

На підтримку ініціативи проведення голосування щодо відкликання збираються підписи виборців, кількість яких визначається законом суб'єкта РФ і має становити не менше 1/4 від числа виборців, зареєстрованих на території суб'єкта РФ. Перевірка підписів виборців, дотримання порядку їх збору та перевірка дотримання процедури висунення ініціативи проведення голосування щодо відкликання вищої посадової особи суб'єкта РФ здійснюються виборчою комісією суб'єкта РФ, що діє в якості комісії щодо відкликання.

Відкликає особа і ініціатори його відкликання повинні бути проінформовані комісією по відкликанню про місце і час проведення її засідання, на якому будуть розглядатися питання про результати перевірки підписів виборців і результати висування ініціативи проведення голосування щодо відкликання вищої посадової особи суб'єкта РФ. Комісія по відкликанню також зобов'язана проінформувати відкликає особа і ініціаторів його відкликання про результати розгляду законодавчим (представницьким) органом державної влади суб'єкта РФ ініціативи проведення голосування щодо відкликання.

Голосування щодо відкликання вищої посадової особи суб'єкта РФ проводиться не пізніше 60 днів з дня прийняття законодавчим органом рішення про призначення голосування щодо відкликання. Відгук визнається таким, що відбувся, якщо за нього проголосувало більше половини від числа учасників голосування, включених в списки для голосування з відкликання вищої посадової особи суб'єкта РФ.

У законодавстві встановлено заходи, які хоча і не є заходами юридичної відповідальності вищої посадової особи, але служать забезпеченню належного виконання ним своїх повноважень і припинення неправомірних діянь.

Так, п. "Б" ч. 6 ст. 19 Федерального закону № 184-ФЗ передбачено тимчасове відсторонення вищої посадової особи суб'єкта РФ (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ) з посади. Згідно ч. 4 ст. 114 КПК РФ в разі залучення в якості обвинуваченого вищої посадової особи суб'єкта РФ і пред'явлення йому звинувачення в скоєнні тяжкого або особливо тяжкого злочину Генеральний прокурор РФ направляє Президенту РФ уявлення про тимчасове відсторонення від посади зазначеної особи. Президент РФ протягом 48 годин з моменту надходження подання приймає рішення про тимчасове відсторонення глави суб'єкта РФ з посади або про відмову в цьому.

Пресекательной мірою є передбачене Конституцією РФ призупинення Президентом РФ дії актів органів виконавчої влади суб'єктів РФ у випадку якщо цих актів Конституції РФ і федеральним законам, міжнародним зобов'язанням РФ чи порушення прав і свобод людини і громадянина до вирішення цього питання відповідним судом (ч. 2 ст. 85). Президент має право призупинити дію актів як вищої посадової особи, так і вищого органу виконавчої влади суб'єкта РФ.

приклад

Як показує аналіз практики застосування Президентом РФ даного повноваження, воно використовувалося в разі перевищення главами суб'єктів РФ своїх конституційних повноважень, їх втручання в сферу компетенції федеральних органів влади і управління. Так було призупинено дію цілого ряду указів президентів і постанов глав адміністрацій Інгушетії, Республіки Саха (Якутія), Чувашії, Воронезької області, Башкортостану, Краснодарського краю, Ненецького автономного округу і ін. [28]

  • [1] Глава республіки, губернатор краю, області, автономної області, автономного округу, мер міста федерального значення Москви й губернатор міста федерального значення Санкт-Петербурга.
  • [2] Ріс. газета. 2010. 29 верес.
  • [3] Див .: Постанова Конституційного Суду РФ від 4 квітня 2002 № 8-П.
  • [4] Див .: Постанова Конституційного Суду РФ від 7 червня 2000 № 10-П.
  • [5] Див .: Постанова Конституційного Суду РФ від 4 квітня 2002 № 8-П.
  • [6] Ухвала Верховного Суду РФ від 16 жовтня 2001 № 72-Г01-14.
  • [7] Постанова Конституційного Суду РФ від 4 квітня 2002 № 8-П.
  • [8] Див .: Постанова Конституційного Суду РФ від 7 червня 2000 № 10-П "У справі про перевірку конституційності окремих положень Конституції Республіки Алтай і Федерального закону" Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації "" (Думка судді Конституційного Суду РФ Н. В. Вітрука).
  • [9] Жуков А. П. Інститут недовіри вищій посадовій особі суб'єкта Російської Федерації (в умовах нового порядку наділення повноваженнями) // Конституційне й муніципальне право. 2007. № 14. С. 14.
  • [10] Див .: Добробаба М. Б. Проблема розуміння дисциплінарного проступку в службовому праві // Адміністративне право і процес. 2011. № 5. С. 32-34.
  • [11] Див .: Ішеков К. А., Капітанець Ю. В., Черкасов К. В. Постатейний коментар до Федерального закону "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації". Саратов: ПАГС, 2007. С. 74.
  • [12] Ліпатов Е. Г. Компетенція органів влади суб'єктів Російської Федерації в сфері правотворчості / під ред. В. В. Володіна. Саратов: Изд-во Саратовського університету, 2009. С. 80.
  • [13] Коментар до Федерального закону від 6 жовтня 1999 № 184-ФЗ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації" (постатейний) / під ред. Н. І. Воробйова // УПС КонсультантПлюс. 2011 року.
  • [14] Жуков А. П. Указ. соч. С. 15.
  • [15] Див .: Ухвала Верховного Суду РФ від 16 жовтня 2001 № 72-Г01-1.
  • [16] Див .: Постанова Конституційного Суду РФ від 4 квітня 2002 № 8-П.
  • [17] Осипян Б. А. Міра участі органів конституційної юстиції в процедурах можливого розпуску органів законодавчої влади і відмови від посади глав російської держави і його суб'єктів // Законодавство і економіка. 2009. № 1. С. 6-9.
  • [18] Ліпатов Е. Г. Компетенція органів влади суб'єктів Російської Федерації в сфері правотворчості / Под ред. В. В. Володіна. Саратов: Изд-во Саратовського університету, 2009. С. 82.
  • [19] Дзідзоев Р. М. Інститут імпічменту в Росії. М .: Юрлітінформ, 2010. С. 109.
  • [20] Михайлова О. Росія XXI століття - це Європа VIII-го // URL: smi.ru.
  • [21] URL: ntv.ru/novosti/109006/#ixzz20CRxl7qH.
  • [22] URL: ng.ru/politics/2010-12-28/3_doverie.html.
  • [23] URL: rusverlag.de/2010/10/05/1017/.
  • [24] Див .: Постанова Конституційного Суду РФ від 7 червня 2000 № 10-П.
  • [25] Див .: Постанова Конституційного Суду РФ від 7 червня 2000 № 10-П.
  • [26] Див .: Постанова Конституційного Суду РФ від 7 червня 2000 № 10-П.
  • [27] Див .: Постанова Конституційного Суду РФ від 7 червня 2000 № 10-П.
  • [28] Див., Наприклад: укази Президента РФ від 1 вересня 2000 № 1605,1609, від 9 вересня 2000 № 1620, 1 621.
 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 
Дисципліни
Агропромисловість
Аудит та Бухоблік
Банківська справа
БЖД
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Нерухомість
Менеджмент
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
Соціологія
Статистика
Техніка
Страхова справа
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Пошук